黨領導下的電解鋁法制化市場化改革回顧和啟示

中國有色金屬工業協會黨委書記、會長 葛紅林

（2023 年3 月31日）

在黨中央領導下的電解鋁供給側結構性改革，已經過了6年的考驗，所取得的4543萬噸/年合規產能“天花板”改革成果促進了行業的持續健康發展，所形成的政策和規則，成為行業擁護和共同遵循的“行規”，值得我們回顧與思考，還能在行業的其他領域中取得舉一反三的溢出紅利。

從2017 年到2022 年，電解鋁行業實現了連續6年的盈利，能耗指標大幅度下降，同時，產業集中度大幅度提高，國際競爭力大幅度提升。

辦成了多年來想辦沒有辦成的事

結束了全國六輪的失敗調控。

第一輪：2002年4月，國務院辦公廳轉發國家計委、國家經貿委《關于制止電解鋁行業重復建設勢頭的意見》（國辦發〔2002〕29號文），要求各地控制電解鋁產能的過快增長。2003年11月，國務院辦公廳又以國辦發〔2003〕103號文件轉發了國家發改委等七部委《關于制止電解鋁行業違規建設盲目投資的若干意見》，再次要求盡快遏制電解鋁違規建設的勢頭。4個月后國家發改委宣布，不再審批鋼鐵、電解鋁、水泥等建設項目，但實際增加電解鋁產能118萬噸/年。

第二輪：2009年9月，國務院下發《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展若干意見的通知》（國發〔2009〕38號），電解鋁行業依然在調控之列，但實際增加電解鋁產能524萬噸/年。

第三輪：2011年4月，工信部、國家發改委等九部門又聯合下發《關于遏制電解鋁行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展的緊急通知》（工信部聯原〔2011〕177號），要求對違規建設的電解鋁項目立即停止辦理用地審批、能評審查、環境影響評價、電力供應和新增授信等手續，但實際增加電解鋁產能691萬噸/年。

第四輪：2013年10月6日，國務院下發了《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發〔2013〕41 號），這份被稱為“史上最嚴厲的產能調控文件”明確規定，各地方、各部門不得以任何名義、任何方式核準、備案鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶五大產能嚴重過剩行業新增產能項目，各相關部門和機構不得辦理土地（海域）供應、能評、環評審批和新增授信支持等相關業務，但實際增加電解鋁產能1233萬噸/年。

第五輪：2015年4月，工信部出臺了《關于印發部分產能嚴重過剩行業產能置換實施辦法的通知》（工信部產業〔2015〕127 號），包括電解鋁在內的產能嚴重過剩行業項目建設，須制定產能置換方案，實施等量或減量置換，在京津冀、長三角、珠三角等環境敏感區域，實施減量置換，而當時在建電解鋁產能500多萬噸/年。

第六輪：2016年5月，國務院下發《關于營造良好市場環境促進有色金屬工業調結構促轉型增效益的指導意見》（國辦發〔2016〕42號），要求重點品種供需實現基本平衡，電解鋁產能利用率保持在80%以上；嚴控新增產能。堅決落實《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發〔2013〕41號）等有關規定，確有必要的電解鋁新（改、擴）建項目，要嚴格落實產能等量或減量置換方案，并在網上公示。利用社會監督等手段，加大督促檢查工作力度，嚴厲查處違規新建電解鋁項目。按有關規定對違規新增產能的有關方面和人員嚴肅問責。而當時在建電解鋁產能約340多萬噸/年。

十多年來，我國電解鋁冶煉產能過剩的宏觀調控一直在進行，但卻進入了“調控-膨脹-再調-再膨脹”的怪圈。

落實了新發展理念 重塑了行業新發展格局

一是令行禁止確定了電解鋁產能“天花板”。相關政策文件明確后，各方嚴格貫徹落實產能置換政策，梳理形成國內電解鋁4543萬噸/年合規產能“天花板”，不僅有效關停了行業違規產能，而且有力遏制了電解鋁產能盲目擴張的勢頭。

二是倒逼了電解鋁落后產能的淘汰。隨著電解鋁產能“天花板”的形成，在總量控制的約束推動下，加快了落后產能出清步伐。能源消耗高、廢物排放量大、綜合生產成本高的電解鋁冶煉產能，相繼退出行業。比如，2017年9月25日，山東兗礦科澳鋁業有限公司14 萬噸電解鋁產能指標轉讓項目在山東產權交易中心公開競價，包括東方希望、信發集團、魏橋集團等電解鋁龍頭企業在內的十多家機構經過3個多小時，539輪激烈角逐，最終內蒙古創源金屬有限公司以14.02億元成功競得，高出掛牌底價11.92億元。

三是促進了電解鋁產能的優化布局。電解鋁冶煉產能等量置換政策的執行，使得有違發展方向的“煤電鋁”生產模式受到有效抑制，電解鋁企業加快向有清潔能源的優勢地區轉移和聚集，一批“水電鋁”項目的建設，有效推動我國電解鋁用能的優化布局，引導行業步入綠色高質量發展路徑。

創新了供給側結構性改革的新路徑

我國電解鋁行業在清理整頓過程中，引導推動建立了市場有價電解鋁產能置換機制。電解鋁企業通過兼并重組和指標交易等市場化法制化方式，完成了近1300萬噸/年電解鋁產能的退出和轉移，沒有發生銀行不良貸款，沒有發生因職工安置不到位而引起的不穩定，也沒有向國家申請財政補貼，而電解鋁產能集中度得到了明顯提高，電耗等主要技術經濟指標得到了大幅改善，達到了世界先進水平。

提升了政府公信力和產業政策影響力

國家政策得到了堅決貫徹執行，改變了以往上有政策下有對策、政府公信力受到嚴重損害的狀況，真正做到了政通令行。行業運行規范有序健康，避免了鋁行業因產能過剩導致國際貿易爭端加劇，得到了國際鋁行業一致稱贊，也為行業落實“雙碳”戰略，優化能源結構打下了堅實基礎。

三點體會

電解鋁天花板的形成，已經成為我國有色金屬供給側改革的成功典范，歸功于黨領導下的法制化市場化改革。

1.政治生態好轉決定了經濟生態好轉

縱觀整個過程，中央對電解鋁供給側結構性改革的把舵定向，起到了決定性作用，“一錘定音”地統一了從中央到地方、從行業到企業的思想認識。如果不是黨的十八大以來，我國的政治生態發生了明顯的好轉，黨中央的權威得到顯著強化，政令暢通，令行禁止，那么很難做到從中央到地方，從行業到企業統一行動，步調一致，干成過去想干卻不敢干的事。

2.市場經濟離不開政府的該為作用

回顧整個改革過程，國家發改委從主要領導到部門領導，完整準確全面貫徹落實中央的一系列重要指示，組織和調動有關部委、地方政府和行業協會和行業企業的積極性，分析行業現狀，摸清行業底數，研判問題癥結、把握發展趨勢，找準了清理整頓違規產能這個“牛鼻子”，法制化地確定了產能天花板的初值，市場化地確定了操作規則，在公平公開公正的前提下，動真碰硬，對違法違規產能，無一例外地得到糾正。

3.法制化和市場化相融是個好辦法

通過創新法制化和市場化相融，實現有力的落后產能淘汰，法制化的產能置換行規，有效引導企業的合規經營。市場化的產能置換交易，不僅確保了國家政策的透明化執行，而且不需增加國家財政負擔。可見，法制化和市場化相融是用好政府和市場兩只手的具體體現，也為未來其他產能過剩行業的改革提供了可復制、可拷貝的方法。

當前，我國有色金屬工業供給側結構性改革仍然面臨著許多難題和熱點問題，比如，銅、硅、鎂等冶煉產能已到了須對擴張調控的階段，值得借鑒電解鋁法制化市場化的理念和方法，通過吸收消化，創新破解。銅行業企業要積極推動產業集中度提升，形成1-2家銅礦產量100萬噸左右的大型礦業企業集團，前5家銅冶煉企業產業集中度提升至70%左右。

今年是全面貫徹落實黨的二十大精神的開局之年，我們要堅決貫徹落實習近平總書記對有色金屬行業的一系列重要指示批示精神，加快實現行業的高質量發展。