全周期治理視角下我國“放管服”改革研究

蔣俊杰

摘要：在“放管服”改革的整體圖景中引入全周期治理，旨在破除傳統靜態、孤立和僵化的思維方式，打通層級障礙、部門壁壘和條塊分割，強化改革的整體效能，有效提升企業的獲得感和滿意度。本文從全周期治理視角考察浦東新區圍繞盒馬的企業生命周期，在不同階段開展“兩證合一”、事中事后監管、“一業一證”、海關監管流程再造等改革創新，形成系統集成“放管服”方案的全過程，并認為“放管服”改革是全周期的系統治理鏈條，是“需求識別—有效回應”的動態治理過程，地方政府要為“放管服”改革構建多元主體相互協同和融合的治理平臺。

關鍵詞：全周期治理；事中事后監管；一業一證

“放管服”改革是轉變政府職能的重大舉措，是一場刀刃向內的自我革命，是我國國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。黨的十八大后，黨中央、國務院把“放管服”改革作為全面深化改革的“當頭炮”和轉變政府職能的“先手棋”，不斷為轉換經濟增長動能，促進經濟轉型發展提供體制性和制度性支撐。我國各地區、各部門圍繞簡政放權、放管結合和優化服務等內容展開積極探索，形成各具特色的改革樣本，如上海的“一網通辦”改革、浙江的“最多跑一次”改革、江蘇的“不見面審批”等。我國“放管服”改革的重點也在不斷深化，從“先證后照”到“先照后證”，從“證照分離”到“一業一證”，不斷激發企業的創新動力和活力。

一、文獻回顧與問題的提出

近年來，我國學者對“放管服”改革的關注度不斷升高，并從國家治理、歷史和比較、運行機制、政策擴散和城市競爭力等多個維度，對“放管服”改革的理論基礎、地方實踐創新等開展深入研究。

第一，國家治理體系與治理能力現代化的視角。陳水生深入系統研究我國“放管服”改革的頂層驅動力—內部驅動力—外部驅動力“三位一體”的綜合動力機制，并解釋“放管服”改革中政府權力與職責邊界的調適邏輯、系統集成與統籌治理的協同邏輯、“放、管、服”三位一體的發展邏輯、技術創新與制度變革的共演邏輯。[1]孫萍、陳詩怡從制度優勢轉化為治理效能的視角進行研究，認為“放管服”改革作為一項滿足治理主體、治理方式和治理力度要求的有效治理實踐，能夠通過夯實制度體系優勢、優化治理結構、強化治理功能，助推國家治理從優勢到效能的轉化進程。[2]

第二，歷史和比較的視角。何穎、李思然把我國“放管服”改革放在改革開放40年的歷史背景下，運用比較研究的方法，從政府職能價值取向、政府職能轉變動因、政府職能轉變重心、政府職能轉變對象和政府職能轉變方式等維度，考察我國“放管服”改革政府職能轉變的創新性特點。[3]

第三，運行機制的視角。朱光磊、張夢時深入分析我國審批和監管關系的變遷軌跡，并解讀其中蘊含的邏輯進路，在探索相對集中行政許可權的過程中，提出“規范—協同”型審管關系的構建思路。[4]王佃利、洪揚從機制運行層面對“放管服”改革進行審視，旨在克服運行機制層面的功能性梗阻、聯結性梗阻以及信息性梗阻，并提出要在理念深化、機制聯動、技術變革、法治保障層面不斷改革實踐創新。[5]

第四，政策擴散的視角。廖福崇提出“放管服”的“試點—推廣”的分析框架，研究發現“試點—推廣”是“放管服”改革中政策創新擴散的主要特征，改革事項和改革地域都遵循先試點再推廣的基本模式。頂層設計和漸進改革是試點推廣機制發揮作用的核心要素，政策示范效應是政策創新擴散的關鍵動力。[6]

第五，城市競爭力的視角。鄭燁、段永彪對我國“放管服”改革、區域營商環境和城市競爭力之間的關系展開實證研究，發現“放管服”改革具體實施與政務服務中心建設均能顯著促進區域營商環境和城市競爭力。區域營商環境在“放管服”改革與城市競爭力之間發揮部分中介作用。[7]

第六，地方實踐的案例研究。彭勃從特區特辦、超常規目標牽引、平臺嵌入和內部評估四個維度，研究我國地方政府把兜底辦理的工作口號，將集中力量辦大事的治理風格，擴展到常規性和法定性程度較高，量大面廣的政務服務“小事”之中，形成決策有力、力量集中、彈性權變、靈活機動的“中國之治”的內在邏輯。[8]郁建興、黃飚系統研究浙江“最多跑一次”的改革實踐，認為這是“以民眾為中心”的公共管理變革，以公共服務組織與服務使用者平等、協作的關系為前提，以提升基于使用者體驗的有效性為目標，強調民眾全過程參與，公共服務組織與民眾的共同生產，公共價值在使用過程中創造，這一新路徑為超越政府中心主義治理邏輯提供新的方案。[9]李文釗、翟文康對江陰市徐霞客鎮的“放管服”改革進行研究，分析這一改革從條塊分割到一體化界面的內在邏輯，并認為基層政府通過打造信息界面、組織界面、服務界面、執法界面，為部門間、政府與公民的互動提供平臺，能實現以公民為中心的界面治理，并彌補條塊失靈。[10]

此外，我國學者還對我國“放管服”改革的政府數字化轉型、法治保障等進行深入研究。我國學者的研究為“放管服”改革提供多維度的立體視角，深刻揭示“放管服”改革與國家治理的內在關系，并通過透視“放管服”改革中問題形成的深層次原因，提出有益的政策建議。總體而言，我國的“放管服”改革研究呈現出宏觀和中觀的特征，解釋性研究偏多，從企業微觀層面的需求出發構建“放管服”改革的理論框架甚少，“放管服”改革理論與地方改革實踐之間的有效銜接亟待提升。

從實踐層面而言，我國地方政府的“放管服”改革也出現一些令人擔憂的現象，如局部改革多、整體改革少；淺層改革多、深層改革少；“物理整合”多、“化學反應”少；“盆景式”改革多、“風景式”改革少，甚至一些地方政府的“放管服”改革出現數字錦標賽和改革的形式主義，偏離改革的初衷。其原因之一在于地方政府缺乏有效的理論來指導創新實踐，尚未構建以企業為中心的全周期、整體性的“放管服”改革體系。這就迫切要求學術界深入到微觀層面，從企業發展的全生命周期出發，破解“頭痛醫頭，腳痛醫腳”式碎片化改革的不足，著力化解地方政府傳統管理模式慣性與“放管服”改革突破性要求之間的內在張力。本文引入全周期治理理論，構建“放管服”改革的中觀、微觀實踐機理與公共管理理論之間相互銜接的研究體系，為破解“放管服”改革中的困境，搭建系統集成改革方案提供理論支撐和實踐指導。

二、全周期治理：研究“放管服”改革的一個理論視角

“全周期管理”是發軔于西方工業社會向后工業社會轉型時期的一種新型管理理念和管理模式。哈佛大學教授雷蒙德·弗農（Raymond Vernon）1966年在其《產品周期中的國際投資與國際貿易》一文中系統地闡述了“產品生命周期”（PLC）理論，認為產品和人的生命一樣，要經歷形成、成長、成熟、衰退這樣的周期。20世紀80年代，伴隨社會化生產和信息技術的進步，產品生命周期理論被廣泛應用到實際的產品資源和信息管理當中。美國學者伊查克·愛迪思（Ichak Adizes）將生命周期理論引入企業管理之中，認為企業像人一樣，遵從特定的成長階段，即孕育期、嬰兒期、學步期、青春期、盛年期、穩定器、貴族期、后貴族期、官僚期和死亡期。[11]

20世紀90年代以后，現代信息技術的發展為全生命周期管理思想的拓展和應用創造了有利條件。它以系統論、控制論、信息科學、協同學、自組織理論為理論基礎，強調對管理對象生命過程實行全過程、全方位和全要素的整合，從而持續健全和優化自身的運作體系和管理質效，適應并引領日趨激烈的競爭環境。[12]

近年來，全生命周期管理的思想逐漸延伸到公共管理領域，并應用到我國的健康管理和城市治理等方面。在2016年的全國衛生與健康大會上，習近平指出：“要堅定不移貫徹預防為主方針，堅持防治結合、聯防聯控、群防群控，努力為人民群眾提供全生命周期的衛生與健康服務。”[13]2016年10月，中共中央、國務院印發的《“健康中國2030”規劃綱要》提出健康中國建設的目標和任務，強調要“把健康融入所有政策，加快轉變健康領域發展方式，全方位、全周期維護和保障人民健康”。[14]這一戰略規劃被寫進黨的十九大報告：“要完善國民健康政策，為人民群眾提供全方位全周期健康服務”。[15]2020年3月，習近平在考察武漢新冠肺炎疫情防控工作時提出，要“樹立‘全周期管理意識，努力探索超大城市現代化治理新路子”。[16]這是習近平首次明確將“全周期管理”思想引入城市治理領域。在2020年6月2日召開的“構建起強大的公共衛生體系，為維護人民健康提供有力保障”專家學者座談會上，習近平再次強調：“要推動將健康融入所有政策，把全生命周期健康管理理念貫穿城市規劃、建設、管理全過程各環節。”[17]

全周期管理意識，從縱向生命價值延伸的視角提出了現代國家治理和城市治理的主線，讓多方位、多層次、眾協調、全景式的綜合治理有了主心骨，能夠更好地服務于這一生命發展的主線。[18]全周期管理理念的引入和應用，是對國家治理體系和治理能力現代化的豐富和創新，也是對我國城市治理和基層治理能力短板的一次系統性審視和體系性重塑。

綜合全周期管理理念在健康管理和城市治理中的應用，本文將“全周期治理”引入“放管服”改革研究中。從“全周期管理”到“全周期治理”，這與我國國家治理體系和治理能力現代化的要求和趨勢高度契合。“放管服”改革的全周期治理要求把企業看成一個不斷發展的、開放的生命有機體，直面企業不同發展階段中的各種體制性障礙和機制性痛點、堵點問題，整合“放管服”改革的各維度與全要素，重塑政府治理的體系結構、運行過程和互動模式。在“放管服”改革的整體圖景中引入“全周期治理”理論，旨在破除傳統靜態、孤立和僵化的思維方式，打通層級障礙、部門壁壘和條塊分割，使改革的各項舉措形成“化學反應”，強化改革的整體效能，有效提升企業的獲得感和滿意度。全周期治理視野下的“放管服”改革是以企業為中心的企業側改革，蘊含著系統治理、動態治理和協同治理等特征，具體表現為以下幾個方面：

第一，以企業為中心的“企業側”改革。從我國“放管服”改革的實踐而言，地方政府推進“放管服”改革的動力源于自上而下的頂層驅動、地方政府的競爭壓力和推進高質量發展的內在要求，這些動力主要來自“政府側”。以“多證合一”改革為例，2017年4月，國務院常務會議審議通過《關于加快推進“多證合一”改革的指導意見》，要求各地在“五證合一”登記制度改革工作機制及技術方案的基礎上，繼續全面實行“一套材料、一表登記、一窗受理”的工作模式，不斷完善工作流程。全國各地在各個行業迅速開展改革，實現“九證合一”“十五證合一”，甚至“二十四證合一”。“多證合一”改革有效緩解了企業“辦證多”和“辦證難”的問題。但是，這些改革主要是“政府側”的改革，多張證在進行形式上的“物理整合”之后，地方政府的職能轉變并未出現“化學反應”，企業能夠進得了市場的“大門”，但要進入行業的“小門”依然很難，“準入不準營”的難題仍需破解。全周期治理下的“放管服”改革，就是要把“放管服”改革從“政府側”轉向“企業側”（見表1），以企業的需求為中心，圍繞企業不同發展階段的需求不斷創新體制機制，為企業的不同階段的需求提供動態、精準服務。

第二，系統治理。放、管、服之間是一個相互銜接的統一整體。“放”考驗政府的管理智慧和管理能力，只有“管”得更好，才能“放”得更開。例如，2015年12月國務院印發《關于上海市開展“證照分離”改革試點總體方案的批復》，同意在上海市浦東新區開展“證照分離”改革試點。“證照分離”改革的方式之一是實施告知承諾制，即企業在知曉并理解政府相關要求的基礎上承諾后就可以設立，極大地降低企業的進入門檻。這是一種基于誠信的管理方式，是對傳統的審批理念的顛覆性變革。但是，告知承諾制是在“大數據+信用”的基礎上，以嚴格、有效的事中事后監管為前提的，事中事后監管的失效必然導致“一放就亂”。對企業的監管，又不能把企業管死，而是要寓管理于服務之中，做到“無事不擾，有求必應”。與此同時，放、管、服之間不同的政府部門，也就要求構建以現代信息技術為支撐的治理體系，確保層級貫通、部門協同和有效銜接。

第三，動態治理。隨著新一輪科技革命和產業變革的爆發，大數據、移動互聯網、區塊鏈、人工智能等技術日新月異，顛覆性技術層出不窮，不斷改變人類社會的生產生活方式和經濟活動方式，在全球范圍內形成新的生產力分布格局和新型生產關系。進入新時代，我國的新技術、新產業、新業態和新模式迅猛發展，并推動經濟結構轉型升級。“四新經濟”的發展對原有的政府管理體制機制和手段方式構成嚴峻挑戰。經濟基礎和上層建筑之間始終處于矛盾的對立統一和變化發展之中。“放管服”改革本質上屬于上層建筑范疇，必須隨著經濟基礎的變化進行動態改革。從微觀主體而言，在企業發展的全生命周期中，其不同階段對政府的“放管服”改革也有不同的要求，地方政府需要精準施策，動態調整改革的內容和重點。

第四，協同治理。全周期治理中蘊含著協同治理的理念和方法，是公共管理的主體、層次和要素的統籌協調和整體推進。“放管服”改革的全周期治理，要求地方政府以問題為導向，不斷回應企業需求，強調合作共治、協同治理。“放管服”改革是一個復雜的需求回應系統，面對跨區域、跨層級、跨部門的問題，各管理主體要跳出各自“一畝三分地”的思維模式，主動跨前、相互協同，形成多層次、多主體、多要素之間縱向貫通、橫向聯動、資源互補的立體化的治理格局，破除“放管服”改革中管理分散化、碎片化和分割化的弊端。

三、案例呈現：浦東新區以“放管服”改革促進盒馬創新發展

盒馬鮮生是一種超市和餐飲、線上線下融合的新零售業態，在注冊時差點被扼殺在萌芽狀態。它在浦東注冊后，實現了年均超200%的爆發性增長，一躍成為上海在線新經濟的領頭羊，并入選2019年“上海自貿區制度創新十大經典樣本”。此后，盒馬又不斷孵化新業態，其成長受到業內同行的關注和認可，甚至世界的零售業大佬包括亞馬遜都來到浦東金橋的第一家門店觀摩學習。盒馬的創新發展蘊含了地方政府以全周期治理理念推進“放管服”改革的實踐探索。

（一）新業態的準入階段：“兩證合一”

“照”和“證”是企業進入市場的兩把“鑰匙”。“照”指的是工商部門頒發的營業執照，“證”指的是各相關行業主管部門頒發的經營許可證。[19]浦東新區率先開展商事登記制度改革，推進市場準入領域從“先證后照”到“先照后證”的重大轉變。“先照后證”改革試點實施后，企業辦照難、準入門檻高的問題得到初步緩解，但是企業辦理營業執照獲得商事登記制度主體資格后，要實際開展相關的經營業務，仍然需要辦很多許可證，這些證的辦理難度還很大。為此，浦東新區進一步推進“證照分離”改革的試點。“證照分離”改革就是要破解企業“準入不準營”和辦證難的問題，將企業所需的營業執照和經營許可證分開，壓縮企業向多個部門申辦許可證的時間。浦東新區根據許可事項的不同改革分取消審批、備案管理、告知承諾制、提高透明度和可預期性、加強市場準入管理五種情況推進試點。

在“證照分離”改革的醞釀和推進過程中，2015年8月，一家名為上海翌恒網絡科技①的企業開始籌劃一種將超市和餐飲相融合的零售新業態，既有超市，也有餐飲服務，還有網絡配送，并選址于浦東金橋。但是，創業團隊的這個設想給政府部門出了一道難題：是該發食品流通許可證還是發餐飲服務許可證？按照原有的行政法規，企業開超市要到工商部門申請食品流通許可證，開餐館要到食品藥品監督管理部門申請餐飲服務許可證。在經營方式上超市和餐飲不能相互打通，而是要各自獨立。超市和餐飲相互融合的新業態，在注冊目錄里找不到對應的行業。

2015年8月31日，國家食品藥品監督管理總局的《食品經營許可管理辦法》出臺，該辦法第十條規定：“申請食品經營許可，應當按照食品經營主體業態和經營項目分類提出。食品經營主體業態分為食品銷售經營者、餐飲服務經營者、單位食堂。”根據這一新的辦法，原來涉及工商部門的食品流通許可證和食藥監部門的餐飲服務經營許可證，統一由食品藥品監督部門頒發食品經營許可證。但是，對超市和餐飲融合經營的新業態，給企業頒發一張“兩證合一”的食品經營許可證，這在全國尚無先例。

經過反復討論研究和風險評估，浦東新區市場監管局向上海市食品藥品監督管理局請示，征得同意后，浦東新區市場監管局為上海翌恒網絡科技有限公司核發了全國第一張將食品流通許可證和餐飲服務許可證“兩證合一”的食品經營許可證。就這樣，一個門牌號碼里有多個業態合一的新業態在浦東新區注冊成功并順利落地。事實證明，盒馬鮮生這種集超市、餐飲、網購等為一體的新零售業態非常受消費者歡迎。相關行政法規對新業態的注冊的規定和浦東新區對盒馬的注冊參見圖1：

浦東新區對盒馬新業態的“放”不是隨意的，而是有其內在的邏輯和程序：在新業態的萌芽階段，面對其“準入難”的問題，浦東新區并沒有簡單地加以否定，而是首先作價值判斷，即新業態是否符合社會需求，是否能滿足人民群眾對美好生活的向往；然后進行技術判斷，即研究新業態注冊過程中的體制性、機制性和政策性堵點，尋求破解方案；再次是進行嚴格的風險評估，即研究新業態中可能存在的食品安全風險，并從專業的角度對企業的業態布局、店鋪裝修和人員使用等給予技術指導，確保食品不被交叉污染。最后，浦東新區注冊許可分局遵循相關的決策程序，征得上海市食品藥品監督管理局同意后開展試點。

（二）到其他各區準入階段：開現場會、達成共識

盒馬首店成功后，希望在上海全市進行復制。但是，針對這一新的零售業態，上海其他各區的監管部門持謹慎態度。有些區的干部就直言不諱地說：“浦東是自由貿易試驗區，有先行先試的權力和優勢，我們區又不是自貿區，如果給盒馬放行，萬一今后出了問題，干部被問責怎么辦？”針對上海市其他各區的顧慮，浦東新區向上海市食品藥品監督管理局提出申請，由市食品藥品監督管理局組織各區的干部到盒馬鮮生浦東金橋門店開現場會一起討論。參加現場會的干部對鋪面、商品陳列、餐飲區和物流區的每一個細節進行仔細考察，分析“兩證合一”的法律依據、食品安全風險點和技術可行性。參加現場會的干部對盒馬創造的這種新業態有了全新的認識。

經過充分討論后，最后大家達成共識，認為新業態可以在全市推廣。由此，上海的市場對盒馬鮮生打開了大門。在實體商業疲軟、競爭日趨白熱化的市場環境下，盒馬鮮生這個從浦東生長出來的新業態異軍突起，擴展勢頭驚人。以至于一段時間內出現了“盒區房”現象：盒馬鮮生門店周邊3公里內的房子，可以享受最快30分鐘送達的上門配送服務，住進“盒區房”成為市區租房購房的標準配置。

（三）準入后的監管階段：事中事后監管

“管”得有多好決定了“放”得有多開，只有用更優的“管”，才能做到更有序的“放”。2013年，《國務院印發關于中國（上海）自由貿易區試驗區總體方案的通知》要求，加快政府職能轉變，推動政府管理由注重事前審批轉為事中事后監管。2016年底，浦東新區進行改革創新，提出以“雙告知、雙反饋、雙跟蹤、雙隨機、雙評估、雙公示”為內容的“六個雙”政府綜合監管模式。

“雙告知、雙反饋、雙跟蹤”著眼于構建證照之間的銜接機制，重點是通過營業執照和經營許可證辦理的信息共享，各部門之間的協同聯動，有效解決登記注冊部門、審批監管部門和市場主體之間的信息不對稱問題，以及“證照分離”改革以后，“照后證前”的監管盲區。“雙隨機、雙評估、雙公示”著眼于構建協同監管和精準監管機制，重點是通過對企業信用風險進行精準畫像，實施分級分類和協同監管，對于信用好、風險低的企業，降低抽查頻次。“六個雙”的綜合監管機制分為“前三個雙”的證照銜接機制和“后三個雙”的監管協同機制，見圖2：

在“六個雙”的綜合監管機制創新基礎上，2018年，浦東新區提出“動態、風險、信用、分類”的四種監管方式。浦東新區探索開展跨部門“雙隨機”聯合檢查，做到“檢查安排統籌聯合、檢查事項無縫整合、檢查隊伍協同配合”，確保監管無縫銜接，監管無死角、無盲區。浦東新區依托智能監管平臺，打通并共享多部門監管信息，構建對企業的信用評價和約束機制，實現企業信用評估和風險評估之間有效銜接，推動精準監管和聯合懲戒。

在網絡訂餐領域，浦東新區在“互聯網+信用監管”的基礎上，進一步創新“智慧監管”機制，與美團點評合作，推動“互聯網+”食品安全升級。在共同規范網絡訂餐行為的基礎上，還將線上超市、便利店等納入合作范圍，信息數據雙向共享。浦東市場監管局將營業執照、食品經營許可證等資質信息、食品安全量化分級（哭笑臉）等監管信息，以及案件查辦、涉嫌違法違規等關鍵詞提供給平臺，有利于企業及時對涉嫌違法違規行為采取預警、預處理、緊急下架等措施。美團點評則將“天眼”系統相關大數據信息及數據分析推送給監管部門。“天眼”系統數據與浦東市場監管局大數據監管中心的“餐飲業食品安全應用場景”實現無縫對接，自動實時派單至屬地市場監管所進行上門核實處置，實現政府企業互動、線上線下聯動。浦東市場監管局大數據監管中心還接入城市治理“一網統管”平臺，實時接受公眾通過12345熱線的各種食品安全投訴。

（四）企業成長階段：“一業一證”改革

企業的不斷成長要求地方政府“放管服”改革的重點要隨之變化，地方政府必須精準識別、有效回應、主動改革。隨著盒馬鮮生經營商品的品類增加，辦理各項許可證變得非常復雜。改革前，每開設一家盒馬鮮生店除了要辦理食品經營許可證外，還要辦理酒類商品零售許可證、藥品經營許可證、第二類醫療器械經營備案憑證、公共場所衛生許可證和消防安全檢查合格證。這些行政許可和行業管理涉及浦東注冊許可分局（食品經營、酒類專賣、藥品、醫療器械）、衛生健康和消防等多個部門。在辦理過程中，企業需要準備50多份申請材料，填表的要素達300多項。這些證在不同窗口實行串聯審批，前置審批許可證拿到之后，才能辦理下一個，辦理人員要往返各個部門及窗口遞交材料。所有行政許可事項的法定辦理時間總和為95個工作日，審批部門承諾的辦理時間總和為38個工作日。即使企業同時分別申請辦理這些許可證，最快也需要15個工作日才能辦齊這些證件。

2019年7月，浦東新區把盒馬鮮生納入到首批“一業一證”的改革試點中。第一輪“一業一證”改革試點，浦東選擇了10個行業，包括便利店、體育健身場館、賓館、飯店、小餐飲、現制現售小商鋪、烘焙店/面包房、咖啡店/茶館、酒吧、藥店等。

“一業一證”改革就是圍繞企業“辦成一件事”設計改革方案，即從原來單個經營事項轉為整個行業的準入，把過去一個行業涉及的多個審批事項，整合為企業進入一個行業的一張綜合許可證（見圖3）。改革后，“多張證”變為“一張證”，以此來提升一個行業的準入便利度。“一業一證”改革，并不是對各個許可證進行簡單歸并，而是從單個經營事項轉為整個行業的準入（見表2）。改革的核心理念是從過去“以部門為中心”的政府側改革，轉向“以企業為中心”的企業側改革。

“一業一證”改革要對行政審批和監管等流程進行系統性、革命性再造，浦東新區通過確定牽頭部門、搭建治理平臺、技術賦能和縱向授權實現協同治理。

1.確定牽頭部門。“一業一證”改革首先要為每個行業都確定一個牽頭部門以及相關配合部門，浦東新區稱之為“一帽牽頭”。盒馬鮮生開設新店，行政許可涉及多個部門，行業牽頭部門要對一個行業中涉及的法律、法規，以及相應技術標準進行消化和整合，形成一個行業綜合的辦事流程和指南。浦東新區審改辦在確定各個行業的牽頭部門時，有些部門感到很為難：“本來只要干好部門自己的事，現在還要牽著其他部門去設計審批流程，無形中增加了很多額外的工作量。”針對這些問題，浦東新區審改辦耐心地溝通和協調，最后各方都達成了共識：在盒馬鮮生的“一業一證”改革試點中由市場監管部門牽頭各相關部門的流程和標準的整合，形成一份行業綜合許可操作指南。

2.搭建治理平臺。早在2014年，浦東新區就實施工商、食藥監、質檢“三合一”改革，成立市場監管局，原來三個部門的所有的行政審批職能都剝離，整體劃入新成立的注冊許可分局，并作為市場監管局的二級局全部進駐市民中心②。2018年，浦東新區在推進“一網通辦”中又開展了“三集中”改革，即各委辦局的行政審批職能向該部門的一個行政審批處室集中，各行政審批處室向企業服務中心集中，所有企業市場準入審批事項向“單窗通辦”集中。企業服務中心建立“一窗受理、分類審批、一口發證”的綜合服務模式，形成“前臺圍繞企業轉，后臺圍繞前臺轉，中心圍繞服務轉”的工作機制。改革后，企業的辦事人員到任何一個窗口都可以辦理（見圖4）。

每一張許可證都由每個職能部門管理，對上涉及國家的法律法規，要取消每一張證將遇到極大的阻力。在浦東的“一業一證”改革中，原來的各項許可證并沒有實質性地減少，而是通過流程再造，降低辦證的協調成本和溝通成本，把各張許可證通過一個“二維碼”進行集成。企業到企業服務中心辦理準入事項，中心的任何一個窗口都可以受理。前臺窗口受理企業材料后，每個相關的審批部門都能在綜合信息平臺上獲取企業的信息。各個職能部門按照各自的職能和相應的法律法規進行審批，審批完成后可通過企業服務中心的綜合信息平臺進行整合，最后形成一張綜合許可證，并由窗口統一頒發。行業綜合許可證上設有一個“二維碼”，掃碼后就能清晰地顯示出各職能部門的每一張許可證。

3.強化技術賦能。浦東新區企業服務中心實施“單窗通辦”改革后，不僅對窗口收件人員的綜合業務素質提出更高的要求，而且也大大增加窗口工作人員的工作量，如果僅靠手工操作，窗口工作人員將難以承受。從2018年起，浦東新區與上海交大等科研團隊合作，開發人工智能技術在行政審批中的應用，并在全國率先研發成功人工智能輔助審批系統。依托該系統，窗口工作人員與企業辦事人員開展“一問一答”，確認企業辦事需求信息，自動形成完整、準確、標準化的申報材料，并啟動智能審查，后臺自動反饋數據，形成全流程閉環。企業到窗口辦事實現“三免”，即信息免提交、材料免填報、辦事免跑動，所有材料在生成過程中同步啟動智能預審，企業當場確認后即可提交，也可同步上傳移動端企業專屬網頁，隨時查看、下載、修改、提交，企業后續辦理同類業務可以“一次都不跑”。“政務智能辦”實現“由你來填表格”到“由你來審核表格”的轉變，有效解決企業辦證中的堵點和痛點問題。

4.實現縱向授權。行業綜合許可證上的“二維碼”是各個許可證效力的集成證明，其效力需要得到法律的保障。“一業一證”改革試點之初，尚無直接的法律依據給予支撐。2019年7月29日，上海市人大常委會授權浦東新區人大常委會，作出《關于進一步優化營商環境探索“一業一證”改革的決定》，對“一業一證”改革的意義和目標宗旨、行業綜合許可證的性質和法律關系、改革試點部門的責任分工等作了明確規定，充分發揮法治對改革的引領和保障作用。

2019年7月31日，浦東新區舉行“一業一證”改革發布會，頒發首批“行業綜合許可證”，盒馬成為“一業一證”改革的首批受益者。“一業一證”改革實現行業管理架構“一帽牽頭”、審批指引方式“一鍵導航”、行業審批條件“一單告知”、審批申報方式“一表申請”、許可審核程序“一標核準”和行業準入方式“一證準營”。浦東的“一業一證”改革得到中共中央辦公廳、國務院辦公廳高度關注，并被列入中央深改委2019年度工作總結，以及國辦《2020年“放管服”改革重點工作安排》。2020年4月10日，上海市人大常委會公布《上海市優化營商環境條例》，明確支持浦東新區“一業一證”改革。同年4月20日，上海市政府發布《關于下放浦東新區一批行政審批的決定》（滬府規〔2020〕6號），將61項市級行政審批下放浦東實施，支持浦東新區“一業一證”改革范圍向市級權限行業拓展。

2020年11月11日，國務院印發《關于上海市浦東新區開展“一業一證”改革試點大幅降低行業準入成本總體方案的批復》，在浦東新區首批選擇電商、便利店、超市、飯店、賓館等31個行業開展“一業一證”改革試點，配套將國務院部門負責實施的25項行政許可等事項委托上海市浦東新區承擔受理和發證。批復還明確浦東頒發的行業綜合許可證在全國范圍內合法有效，這意味著企業在浦東獲得的行業綜合許可證，也等于拿到全國市場的“準入證”，消除了企業的后顧之憂。由此，“一業一證”就從地方的自主改革升級為國家級改革。

（五）企業成熟階段：以綜合服務和政策創新提升企業核心競爭力

在企業的成熟階段，企業將從便捷高效為主的服務需求轉變為提升核心競爭力的深層次需求，這就要求地方政府進行場景和部門主體轉換，為企業構建不同生命階段的“服務鏈”。2019年，盒馬高管開始醞釀開設一家倉儲式會員制零售店，并與山姆會員店和Costco開展正面競爭。市場格局也促使盒馬高管打造一個本土化的會員制零售業態，為國內消費者提供高品質的商品，滿足消費者多樣化和個性化的需求。盒馬已經建立自己的會員體系，擁有50萬左右的會員，40多個加工中心，但盒馬要與國際零售巨頭展開競爭，還要有強大的供應基地和完善的供應鏈。2020年4月17日，在浦東新區政府的支持下，盒馬產業基地在新區航頭鎮動工，項目總投資約1億美元，產業基地是集全自動立體冷庫、自動存儲輸送、分揀加工為一體的加工配送中心，建成后將服務于上海和長三角各大盒馬門店。

2020年初，新冠疫情暴發后，國內消費者出境購物的需求被壓抑，盒馬高管也設想在X會員店開辟一個跨境購物專區：境外商品在盒馬會員店現場展示，顧客只要掃描商品的二維碼就可在手機上下單，最快三十分鐘就能到驛站驗貨。然而，盒馬要實現這樣一種跨境購便捷服務涉及到整個海關監管流程的再造，需要得到政府的支持。

為此，浦東新區商務委從項目選址、項目審批、項目驗收和海關政策等方面給予盒馬大量支持，并多次牽頭海關、市場監管局和外高橋自貿區管委會等相關部門和單位反復溝通和協調。浦東新區商務委幫助盒馬X會員店在外高橋選址，利用外高橋自由貿易區的政策優勢，在海關監管倉內設立盒馬跨境購商品專區，專區內的境外商品全部在海關系統備案，全程受海關監管。消費者只要掃描二維碼下單，購物信息在海關系統里自動完成購買、支付和物流的“三單信息”比對后，商品三十分鐘內送至X會員店內的驛站，消費者可享受“所見即所得”的便捷服務。

盒馬X會員店從建設到開業運營，僅僅用了4個月。2020年10月1日，盒馬旗下的新業態——全國首家盒馬X會員店在上海浦東正式開業。這家會員店采用倉儲式貨架，線上線下一體化運營，顧客還可享受便捷的跨境購服務。這不僅是盒馬的首家X會員店，也是中國首家本土化的倉儲型會員制超市品牌。

（六）企業退出階段：完善優勝劣汰的市場機制

目前，盒馬處于成熟期，尚未進入到退出階段。但是，從制度設計和政策服務的角度而言，企業的有序退出對完善優勝劣汰的市場機制，激發市場主體競爭活力，推動經濟高質量發展至關重要。2015年8月，浦東新區在全國率先開展企業簡易注銷登記改革試點，制定出臺《上海市浦東新區企業簡易注銷登記管理試行辦法》，針對未開業或無債權債務的企業創設簡易注銷程序，在申請流程、提交材料、公示期方面均實施較大改革。浦東新區貫徹落實《黨中央國務院關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》部署，進一步深化“放管服”改革，加強改革系統集成協同高效。2021年9月28日，經上海市人大常委會通過的《上海市浦東新區深化“一業一證”改革規定》出臺，建立行業綜合許可證統一有效期制度，整合后行業綜合許可證統一確定有效期，大幅提升企業經營全生命周期便利度。2021年11月1日，《上海市浦東新區市場主體退出若干規定》正式實施，解決企業“退出難”，為市場主體退出提供便捷通道，引導或強制低效無效市場主體依法有序退出市場，促進產業結構調整，優化市場資源配置。

四、結論與進一步討論

習近平在浦東開發開放三十周年慶祝大會上的講話指出，統籌推進重要領域和關鍵環節改革，從事物發展的全過程、產業發展的全鏈條、企業發展的全生命周期出發來謀劃設計改革，加強重大制度創新充分聯動和銜接配套。[20]全周期治理下的“放管服”改革，是一項復雜的系統集成的方案，旨在破除地方政府各部門“鐵路警察，各管一段”和改革進程靜止僵化的弊端，構建系統、協同、動態的治理體系，推進國家治理體系和治理能力現代化。

第一，“放管服”改革是一個全周期的系統治理鏈條。全周期治理下的“放管服”改革，就是要從企業的設立、成長、成熟、衰退和退出的全生命周期出發，全方位優化完善市場準入、準營、服務和退出的各項政策，降低制度性交易成本。從“放管服”之間的關系而言，三者是一個相互銜接的治理體系，地方政府要構建治理鏈條，進行系統治理，不斷轉換治理場景并有序銜接。

第二，“放管服”改革是一個“需求識別—有效回應”的動態治理過程。全周期治理下的“放管服”改革，要求地方政府轉換動力機制，從“政府側”轉向以企業需求為中心的“企業側”，構建政府與企業互動結構，動態回應企業需求。地方政府要構建需求識別、風險評估、需求回應、效果評估的“放管服”改革體系，構建多環節、全鏈條相互銜接、動態演進、開放循環的動態治理系統。

第三，“放管服”改革要構建多元主體相互協同和融合的治理平臺。協同治理平臺為政府和企業、公眾提供一個信息交流和共享的界面，各主體之間形成網絡狀的協同治理，有助于打破條塊分割、信息孤島和部門壁壘的弊端。從浦東新區的實踐而言，目前已經形成企業服務中心平臺、智能監管平臺、城市治理“一網統管”平臺，而且這“三大治理平臺”有相互融合的趨勢，正在逐步形成經濟治理、社會治理、城市治理統籌推進和有機銜接的治理體系。

本文研究的全周期治理下的“放管服”改革及案例，其內在的邏輯關系見圖5：

本文是一項案例研究，不同案例的選擇對“放管服”改革將有不同的發現。全周期治理下的“放管服”改革研究仍有廣闊的空間，還需針對不同類型企業全生命周期的特點進行多案例比較研究，并識別企業不同階段的需求特征以及對“放管服”改革的重點和要求，推動“放管服”改革與企業之間形成良性互動關系。例如，科技創新型企業在初創期的孵化、資金來源、知識產權保護等；對其成長期的金融市場支持、產學研合作、股權激勵等；在成熟期階段政府的稅收優惠支持政策等。

注釋：

①上海翌恒網絡科技為盒馬注冊時所用名稱。

②2016年，浦東新區把市民服務中心改為企業服務中心，涉及市民的事項下沉到街鎮的社區事務受理中心和居委會的“家門口服務站”。

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