官員激勵、府際合作與城市群環(huán)境治理績效

李智超 劉博嘉

摘要：環(huán)境治理是國家治理體系的重要部分，政府作為開展環(huán)境治理工作的關鍵主體，影響著整體的環(huán)境治理績效水平。采用京津冀、長三角和珠三角三個城市群的多年期面板數(shù)據(jù)，重點考察官員激勵、府際合作對地方政府環(huán)境治理績效的影響。研究發(fā)現(xiàn)，官員任期對環(huán)境治理績效存在周期性影響，且這一影響存在官員類型的異質性，市長晉升激勵對環(huán)境治理績效具有階段性的負向影響。同時，府際合作這一治理路徑，能夠顯著提升區(qū)域環(huán)境治理績效。此外，在環(huán)境治理過程中，府際合作對環(huán)境治理績效的影響在不同城市群呈現(xiàn)異質性，同時也會受到官員晉升激勵的負向調節(jié)。基于此，在以官員晉升為核心的激勵機制下，建構因地制宜的府際合作關系是破解地方環(huán)境治理困境的有效突破口。

關鍵詞：環(huán)境治理；官員激勵；府際合作；城市群

一、引言

改革開放以來，中國經濟實現(xiàn)了高速增長，取得了令人矚目的成就。研究表明，地方政府“唯GDP”的晉升考核方式對經濟快速增長發(fā)揮了重要的推動作用[1]。然而，采用這一績效評價指標的考核方式，也導致了環(huán)境問題的產生。如何有效改善環(huán)境治理，提升地方政府環(huán)境治理績效已成為亟待解決的現(xiàn)實問題[2]。

經濟成就的實現(xiàn)，與地方政府這一主體密切關聯(lián)。從制度安排來看，地方治理是通過中央政府向地方政府授權，地方政府作為主體進行地方公共事務治理的過程。同時，“晉升錦標賽”理論提供了分析政府行為的微觀視角[3]。受到以提升經濟效益為核心目標的晉升激勵影響，地方政府致力于推動經濟建設[4]。在一定程度上，這種經濟建設不僅能夠迅速獲得顯著增長的經濟效益，同時能夠改善地方的營商環(huán)境。然而，地方官員的短視效應，卻容易形成以短期經濟績效最大化為目標的激勵扭曲。具體而言，地方官員往往會通過放松環(huán)境規(guī)制、缺乏節(jié)制的能源投入等方式，吸引高稅收、高污染的產業(yè)投資。其中，環(huán)境問題逐漸成為地方政府經濟資源競爭中的“犧牲品”[5][6]。鑒于此，在地方生態(tài)環(huán)境治理問題上，中央政府通過將區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略嵌入地方發(fā)展的方式，推進府際協(xié)同治理作為破解環(huán)境治理困境的路徑。值得注意的是，在資源約束、地方官員政績考核等多種因素共同影響下，自利性競爭依然會成為地方建設的動力，進而導致在環(huán)境治理中，出現(xiàn)地方政府“競爭型府際合作”的局面[7]。因而，地方環(huán)境治理中晉升激勵與府際合作這兩種行為邏輯，共同影響經濟發(fā)展與環(huán)境治理的平衡。

官員激勵和府際合作，如何影響我國區(qū)域環(huán)境治理績效，現(xiàn)有研究并未得到一致的結論。因此，本文旨在對這一問題加以研究。一方面，基于晉升激勵的視角，探究地方官員激勵機制對區(qū)域環(huán)境治理績效產生的影響。另一方面，考察基于府際合作的協(xié)同治理是否能夠有效提升環(huán)境治理績效；府際合作作為中央倡導的治理路徑，如何受到地方官員晉升激勵的影響。同時，在府際合作環(huán)境協(xié)同治理的問題上，目前的研究多集中在府際合作的形成邏輯[8]、困境[9][10]及影響因素[11][12]等方面，基于單一城市群案例對環(huán)境協(xié)同治理進行研究分析[13][14]，鮮有研究對多個城市群進行實證分析，檢驗府際合作等因素是否提高了地方政府的環(huán)境治理績效。因而，本文基于京津冀、長三角和珠三角三個城市群48個城市的多年期面板數(shù)據(jù)，將縱向晉升激勵與橫向跨域府際合作這兩類不同的治理邏輯納入分析框架，考察其對地方環(huán)境治理的作用機理，從而為提升地方環(huán)境治理績效提供參考。

二、研究綜述與假設提出

（一）晉升激勵機制與區(qū)域環(huán)境治理

在我國多層級的政府結構中，面對壓力型體制和目標治理機制的約束，環(huán)境治理即使作為高質量發(fā)展的重點之一，仍然難以完全改變地方政府為財政收入和GDP增長而進行的競爭性策略選擇。同時，科層制組織中的同僚競爭導致晉升博弈的出現(xiàn)[15]，而中央政府則嘗試通過調整晉升激勵指標與考核目標，調節(jié)地方政府行為[16]。

在環(huán)境治理方面，中央政府通過政治監(jiān)督和行政壓力的約束機制，力圖在激勵結構下構建央地目標協(xié)調機制[17]。具體而言，首先，以目標治理作為核心手段，在央地互動中，加強中央對地方的目標引導與任務分解[18]；其次，中央政府通過平衡晉升的激勵結構，圍繞績效指標對地方政府進行目標考核，弱化“一票否決”式的負向激勵。然而，在縱向發(fā)包與橫向競爭的制度環(huán)境下，目標考核和政治晉升帶來的強激勵，在很大程度上并未形成中央與地方治理目標的耦合，行政發(fā)包制為地方行政主體提供了相當?shù)淖杂刹昧繖唷．斨醒氕h(huán)境治理目標與地方經濟發(fā)展路徑的一致性降低、共容性利益減少時，地方政府會權宜地增加機會主義行為[19]。同時，由于央地環(huán)境治理目標的差異與信息不對稱，地方官員往往傾向于降低環(huán)保投資，將更多資源投入到經濟指標中，以期在橫向競爭中實現(xiàn)短期經濟績效的領先[20][21]。

在激勵機制方面，官員特質是晉升預期的重要參考因素，由此會影響地方官員貫徹中央政策的執(zhí)行力度。已有研究表明，官員對轄區(qū)環(huán)境治理的績效水平同樣也會受到年齡等特質的影響[22]。在任期制度下，年齡通過影響官員的晉升預期，影響其執(zhí)行政策的力度。由于環(huán)境治理具有一定的滯后性，隨著年齡增長，地方官員提高環(huán)境治理績效的動力亦隨之降低[23][24]。在地方官員績效考核中，即使是當前官員績效考核評價體系中增加了生態(tài)環(huán)境等多元化指標，一定程度上淡化了GDP指標的權重，但固定資產投資、一般預算收入等指標，地方官員實質上依然將其作為強激勵[25]。

基于上述分析，本文提出以下假設：

H1：地方官員的晉升激勵對環(huán)境治理績效產生負向影響。

（二）官員任期與環(huán)境治理績效

晉升激勵機制不僅解釋了中國經濟的增長，同時也是理解伴隨經濟轉型出現(xiàn)的治理問題的重要切入點。為優(yōu)化晉升的激勵效應，中央政府采用基于目標治理的績效考核方式，對地方官員進行評價。其中，官員任期是晉升錦標賽機制中影響區(qū)域環(huán)境治理的重要因素[27]。因此，本文也將基于地方主政官員的任期，進一步探究晉升激勵下的官員行為如何影響環(huán)境治理績效。

由于主政官員的任期變化能夠影響其在政策制定中的認知與決策，因此官員任期是影響政府官員行為的重要因素。已有實證研究發(fā)現(xiàn)，地方官員任期與環(huán)境治理績效呈現(xiàn)倒U形曲線關系[28]。具體而言，地方官員在上任初期，為轄區(qū)經濟短期建設注入了動力，但可能因此提高環(huán)境污染風險[29]。隨著任期延續(xù)和經驗的積累，地方官員能夠制定與實施更具針對性的治理措施，有利于改善環(huán)境質量。但在地方官員任期末，晉升幾率已逐漸明朗，因此在這一時期地方官員傾向于穩(wěn)妥履行基本職責，其治理方式也會趨于保守[30]。

值得注意的是，由于晉升錦標賽的驅動，獲得經濟高績效的周期較短且易于考察，而環(huán)境治理通常需要長期且持續(xù)的資源投入，因此，面臨有限任期的約束，新任地方官員往往重視短期經濟增長表現(xiàn)，而相對忽視環(huán)境治理。具體而言，當官員任期較短時，地方官員往往會擁有更強的激勵加強對經濟刺激。但與此同時，當任期較長，地方官員或因年齡限制而任期終結，官員面對的激勵相應弱化，地方官員以個人晉升考量刺激經濟的行為也會相應減少[31]。

基于上述分析，地方官員的任期可能對地方環(huán)境治理績效存在兩種影響方式。由此，本文提出一組競爭性假設：

H2a：地方官員任期對地方環(huán)境治理績效的影響呈U形曲線關系。

H2b：地方官員任期對地方環(huán)境治理績效的影響呈倒U形曲線關系。

（三）區(qū)域環(huán)境治理中的府際合作

由于環(huán)境問題的外溢性與流動性，環(huán)境污染的應對往往超出地方政府的行政邊界。生態(tài)環(huán)境治理的職責缺位，更是決定了環(huán)境治理中府際合作的必要性。而由于環(huán)境規(guī)制所需的成本及對“搭便車”行為的擔憂，地方政府自組織形成的府際合作網絡，會受限于晉升博弈的困境，因此，通過國家戰(zhàn)略嵌入的府際合作模式，有助于協(xié)調地方政府形成環(huán)境治理的集體行動。區(qū)域協(xié)同治理機制也被認為是突破治理邊界、提升環(huán)境治理績效的有效路徑[32]。同時，生態(tài)文明建設嵌入我國新的發(fā)展邏輯之后，中央政府不僅對地方政府績效考核指標進行了調整，也明確了地方主政官員的環(huán)境治理職責。除此之外，城市群的跨域合作治理也成為推動區(qū)域高質量發(fā)展的又一項戰(zhàn)略舉措[33]。

同樣值得注意的是，地方政府在府際合作中呈現(xiàn)的依然是科層邏輯。府際合作尚難以根本改變地方政府固有的競爭邏輯和利益取向。我國央地關系下的環(huán)境治理，受到晉升錦標賽和目標治理機制的影響，在府際合作過程中依舊存在著地方治理績效目標的差異，地方政府在環(huán)境治理上難以形成與之適配的合作動機，難以完全達到協(xié)同效應所產生的預期收益[34]。同時，在區(qū)域環(huán)境治理過程中，受到環(huán)境污染的負外部性和壓力型體制影響，地方官員往往會將更多的合作資源投入到利益訴求較為一致的經濟建設之中，從而導致府際合作中環(huán)境治理的投資減少[35]。囿于環(huán)境規(guī)制的高經濟成本，在現(xiàn)有績效評估體系下，地方政府對于環(huán)境規(guī)制的逐底競爭表現(xiàn)突出。這也使得各方利益難以協(xié)調，造成區(qū)域利益碎片化，增強了“搭便車”的激勵[36]。從而導致跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理難以展開，出現(xiàn)環(huán)境治理的“公地悲劇”和“集體行動困境”[37]。

基于上述分析，本文提出以下假設：

H3：府際合作有助于改善環(huán)境治理，即府際合作的水平越高，環(huán)境治理績效越高。

H4：官員晉升激勵對府際合作提升的環(huán)境治理績效具有負向調節(jié)效應。

三、研究設計

（一）數(shù)據(jù)來源

本文使用2008-2020年京津冀、長三角以及珠三角三個城市群48個城市的面板數(shù)據(jù)進行實證分析。其中，官員特征數(shù)據(jù)主要來源于“中國政治精英數(shù)據(jù)庫”；府際合作數(shù)據(jù)源自對三個城市群區(qū)域內2008-2020年的環(huán)境治理府際協(xié)議文本的編碼與計算；經濟社會數(shù)據(jù)與環(huán)境數(shù)據(jù)主要來源于《中國統(tǒng)計年鑒》《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》《中國城市統(tǒng)計年鑒》以及各相關城市的統(tǒng)計年鑒。

（二）變量選擇

1.被解釋變量

本文使用環(huán)境治理績效作為被解釋變量。其中，關于環(huán)境治理績效的測度，已有學者基于環(huán)境污染物的排放量或其增長率等單一指標作為測量標準，通過主成分分析法評價環(huán)境治理績效[38]。然而，單一指標的測度容易忽視環(huán)境治理績效的投入以及其他影響要素。針對于此，數(shù)據(jù)包絡分析（DEA）方法能夠較好規(guī)避地區(qū)與時間差異對測算結果的影響，可以更為有效地基于多元指標較為全面地反映測量對象。

DEA評價模型是一種測量投入產出決策單元效率的非參數(shù)估計方法，通過借助線性規(guī)劃構建模型，判斷各決策單元是否為DEA有效，為決策單元找出效率冗余或不足的依據(jù)和改進方向。本文主要使用DEA模型輸入投入產出指標，輸出環(huán)境治理的相對效率，相比絕對效率更具一致性和可比性。SBM-DEA模型相比傳統(tǒng)的DEA模型，更能有效地解決冗余松弛問題以獲取更精細的結果。此外，SBM-DEA模型無須指標的同比變化，更能貼合現(xiàn)實情境。因此，本文采用基于非期望產出的SBM-DEA模型，對京津冀、長三角和珠三角三個城市群的環(huán)境治理績效進行測量與評價。

結合現(xiàn)有研究成果綜合考量[39][40]，本文設置了投入指標、期望產出指標與非期望產出指標三個一級指標。具體而言，投入指標包含資本、能源與勞動力的投入，將經濟產出作為期望產出，污染的“三廢”排放量則作為非期望產出指標。各級指標如表1所示。

基于表1的指標體系，本文運用非期望產出的SBM-DEA模型輸出2008-2020年京津冀、長三角和珠三角三大城市群環(huán)境治理績效的測度結果，具體結果如表2所示。此外，各城市群內部由于城市發(fā)展水平和環(huán)境污染程度存在一定差異，地方環(huán)境治理績效也存在潛在差別。本文通過構建實證模型的方式，進一步探究影響三個城市群環(huán)境治理績效的因素。

2.解釋變量

本文的兩個核心自變量為官員晉升激勵和府際合作。對于官員晉升激勵，本文主要選取官員任期的指標進行賦值。具體而言，借鑒代理變量衡量晉升激勵的方式，設置虛擬變量[41]。當主政官員的任期低于或等于全樣本均值時，為晉升激勵強，則該變量記為1；反之，為晉升激勵弱，取值為0。官員任期的計算是從更替年份開始的，以一年為基本單位進行累加。其中，如果官員在上半年上任，則計入當年任期；如果官員在下半年上任，則順延計入下一年任期。同時，為考察任期與官員行為的內在聯(lián)系，本文設置了一組競爭性假設H2a與H2b，提出任期與環(huán)境治理績效呈現(xiàn)U形或倒U形的曲線關系。在回歸模型中，本文通過增加任期的平方項，以考察官員任期與區(qū)域環(huán)境治理績效是否存在非線性變化。

對于府際合作，本文主要選取京津冀、長三角和珠三角三大城市群的環(huán)境府際合作網絡密度作為府際合作的衡量指標。府際協(xié)議作為城市群中地方政府之間的重要紐帶，在經濟發(fā)展、環(huán)境治理、公共服務等領域都得到不同程度的重視。對跨域環(huán)境治理而言，在城市群協(xié)同網絡中，環(huán)境府際合作的整體網密度能夠體現(xiàn)地方政府之間的橫向合作關系結構，網絡密度越大，說明城市間基于環(huán)境治理的合作關系及對合作網絡的依賴程度越強。而府際協(xié)議文本則成為呈現(xiàn)這一合作機制的重要載體。因而，環(huán)境府際合作網絡的整體網密度這一指標能夠直觀地體現(xiàn)出三大城市群的環(huán)境治理合作水平[42]。本文通過整理2008-2020年三大城市群中涉及環(huán)境治理的府際協(xié)議文本，借助UCINET軟件對其進行分析和可視化。根據(jù)城市參與府際聯(lián)席會議的頻次，進一步運用社會網絡分析方法，構建“政府-協(xié)議”二模網絡矩陣，基于府際合作網絡中兩兩城市間的府際合作頻次，對府際協(xié)議文本進行合作網絡密度計算，從而得到環(huán)境府際合作網絡密度指標數(shù)據(jù)。

3.控制變量

基于現(xiàn)有文獻的研究成果，為降低由于變量缺失導致的估計偏誤，本文在模型中納入經濟社會和官員特征兩類控制變量，以控制這些因素對地方環(huán)境治理績效的影響。其中，經濟社會控制變量主要包括地方經濟發(fā)展水平、工業(yè)化程度、對外開放程度、科技研發(fā)投入、城市化水平；官員特征控制變量主要包括官員年齡和受教育程度。表3為本研究的變量說明。

（三）模型構建

本文在測算三大城市群環(huán)境治理績效的基礎上，進一步對影響環(huán)境治理績效的因素進行探討。考慮到開展環(huán)境治理工作需要一定的周期，對環(huán)境治理績效的影響可能存在一定的時滯性，本文將環(huán)境治理績效值作滯后一期處理。由于前文測算所得的環(huán)境治理績效值屬于截斷數(shù)據(jù)，通過OLS模型獲得的計量結果是有偏差的。基于此，本文采用Tobit模型對區(qū)域環(huán)境治理績效的影響因素進行實證分析。本文構建的回歸模型如下：

四、實證分析

（一）基準回歸分析

2007年，我國將環(huán)境治理指標納入官員考評體系之中。2012年，黨的十八大提出將“生態(tài)文明建設”納入國家發(fā)展“五位一體”總體布局，從而將官員的環(huán)境治理考核指標的重要性提升到新的高度。基于此，本文將2007年（環(huán)境治理指標納入官員晉升考評體系的年份）滯后一期的2008年，作為起始年份進行回歸分析。此外，在基準回歸中以2012年作為時間節(jié)點，分階段探討官員晉升激勵、府際合作結構對區(qū)域環(huán)境治理績效的影響。在上述回歸的基礎上，為更全面地檢驗三大城市群中地方官員特征對區(qū)域環(huán)境治理績效的影響，本文將地方官員相關變量區(qū)分為市長與市委書記兩類進行基準回歸。由于在現(xiàn)實情境中，即使面對相同的晉升激勵機制，這兩類官員履行的職責與面臨的晉升激勵強度存在差異，但作為主政官員，都對其轄區(qū)的環(huán)境治理績效產生影響。本文將探究市長與市委書記的特征變量同時納入基準回歸模型，討論履行不同職責的地方主政官員對環(huán)境治理績效的影響。

表5的結果顯示，首先，就官員激勵來看，整體上官員晉升激勵對環(huán)境治理績效雖然呈負向影響，但并未通過顯著性檢驗。而在模型1和2中，市委書記晉升激勵對環(huán)境治理績效呈顯著的負向影響，假設H1得到部分驗證。

其次，官員任期對環(huán)境治理績效的周期性影響在官員類型上具有異質性。假設H2a在市長任期中得到部分驗證。究其原因，雖然市長與市委書記同屬轄區(qū)領導，但市長和市委書記工作內容差異較大。具體而言，依照制度化的分工安排，市長負責市域治理的具體工作，統(tǒng)領地方行政事務；市委書記則是轄區(qū)經濟社會發(fā)展的第一責任人，統(tǒng)籌地方全局性事務。因而，由于市長全面負責的市域行政工作，其任期對環(huán)境治理績效的周期性影響則會更為顯著。面對晉升激勵與問責壓力雙重的約束，市長在任職的初期和末期，會更加注重綜合績效（包含環(huán)境治理績效）的提升。但在面臨經濟發(fā)展和環(huán)境約束之間的矛盾時，會更傾向于投入短期效果突出的經濟建設。

再次，府際合作對城市群的環(huán)境治理績效存在顯著正向影響。由數(shù)據(jù)結果可知，環(huán)境府際合作網絡密度對環(huán)境治理績效均呈現(xiàn)顯著正相關的影響，即假設H3成立。這一實證結果表明，我國城市群內部的府際合作協(xié)同程度越高，越有利于環(huán)境治理績效的提高。因此，城市群內各地方政府在激勵與約束的影響機制下，以府際合作的方式推進了環(huán)境協(xié)同治理的深度和廣度，即通過逐步提高地方政府參與的協(xié)同度，提高整體環(huán)境治理績效。

控制變量對環(huán)境治理績效的影響與研究預期基本一致。經濟發(fā)展水平對區(qū)域環(huán)境治理績效的影響呈現(xiàn)階段性變化，前期降低環(huán)境治理績效，后期則轉變?yōu)轱@著的正向影響。我國早期各地方多為“唯GDP論”的粗放式經濟發(fā)展模式，對生態(tài)環(huán)境的影響較為負面。但隨著政府對環(huán)境治理越加重視，加之城市群逐漸開始進行產業(yè)轉型升級，綠色經濟的發(fā)展對環(huán)境治理產生了積極影響。因此，經濟發(fā)展對環(huán)境治理績效的影響變?yōu)檎颍粚ν忾_放程度對城市群環(huán)境治理績效有顯著負向影響，這與現(xiàn)有的“污染天堂”假說較為一致。即地方政府為實現(xiàn)經濟增長，與相鄰政府產生逐底競爭行為，引進高污染高排放的外資企業(yè)，從而導致污染成本低的“污染天堂”。

（二）官員晉升激勵的調節(jié)作用分析

本文通過加入官員晉升激勵與環(huán)境府際合作網絡密度的交互項，分析官員晉升激勵是否會對府際合作在環(huán)境治理中的影響發(fā)揮調節(jié)作用。表6回歸結果顯示，在加入了兩對交互項之后，模型4與模型6中市長晉升激勵對環(huán)境府際合作網絡密度提升的環(huán)境治理績效，均有顯著的負向調節(jié)作用。假設H4得到部分驗證。其中，當市長晉升激勵為1時，即任期不大于全樣本均值時，總體上府際合作對環(huán)境治理績效產生的效果將降低0.11個單位。這表明，直接負責市域治理事務的市長在受到強晉升激勵時，會更傾向于通過競爭的方式實現(xiàn)轄區(qū)環(huán)境治理，提高個人政績的識別度。這一邏輯也會導致城市群內部發(fā)展水平差異較大的地方政府，設置差異較大的治理目標，從而降低了府際合作的意愿與協(xié)同程度，難以形成有效的跨域環(huán)境治理合作機制。

（三）穩(wěn)健性檢驗

為保證實證結果的穩(wěn)健性，本文通過去除城市樣本的方式進行穩(wěn)健性檢驗。本文所選樣本中京津冀、長三角和珠三角區(qū)域皆有各項指標相對較高的一線城市，如北京、上海和廣州。一線城市因其具有更多的治理資源，在區(qū)域環(huán)境治理中具有較強的影響力，故本文采用去除一線城市樣本的方式，降低極值對實證結果的影響，進行穩(wěn)健性檢驗，結果如表7所示。

表7呈現(xiàn)了去除北京、上海、廣州三個一線城市數(shù)據(jù)的穩(wěn)健性檢驗回歸結果。從數(shù)據(jù)結果來看，關鍵變量官員晉升激勵、官員任期和環(huán)境府際合作網絡密度對環(huán)境治理績效的影響，與前文實證結果基本保持一致，故本文的數(shù)據(jù)結果和分析具有一定的穩(wěn)健性。

（四）異質性分析

為進一步探究府際合作在不同區(qū)域對環(huán)境治理績效產生的影響，本部分在基準回歸的基礎上，從異質性角度進行了分區(qū)域實證檢驗，結果如表8所示。

表8的結果表明，府際合作總體上有助于改善環(huán)境治理績效。長三角城市群府際合作對環(huán)境治理績效顯著的正向影響證實了這一結論。此外，府際合作對環(huán)境治理績效的影響存在區(qū)域異質性。京津冀城市群的回歸結果顯示，府際合作對環(huán)境治理績效的提升呈正相關，但并未通過顯著性檢驗。可能的解釋是，京津冀城市群因其特殊的政治功能，府際協(xié)作的確包含環(huán)境治理的內容，更多的在于首都城市圈的功能建設與產業(yè)轉移。而珠三角城市群的回歸系數(shù)為負，且相關關系不顯著。這一結果從另一個側面反映出，珠三角城市群的府際協(xié)同度已達到相對較高的水平，府際合作可能并非是珠三角城市群用以提高環(huán)境治理績效的主要工具。

同時，本文在基準回歸和調節(jié)效應分析的基礎上，進一步討論官員對地方環(huán)境績效影響的異質性，按地方官員類型分為市長和市委書記兩類，分別納入模型進行回歸分析，結果如表9所示。

表9的結果表明，當?shù)胤焦賳T類型為市長時，其關鍵變量對環(huán)境治理績效均呈現(xiàn)顯著影響。具體而言，市長任期對環(huán)境治理績效呈“U”形曲線，市長的晉升激勵會對環(huán)境治理績效產生負向影響，并對府際合作在環(huán)境治理績效提升的過程中產生負向調節(jié)作用。這也基本符合本文的理論分析及假設，市長負責市域治理的具體事務，對環(huán)境保護負有更為直接的領導責任。因此，市長的晉升激勵對環(huán)境治理績效的影響會更為顯著。而當?shù)胤焦賳T類型為市委書記時，雖然回歸系數(shù)方向與市長基本一致，但其對環(huán)境治理績效的影響并不顯著。可能的解釋是，市委書記的職責與市長差異較大，其任職時長對環(huán)境治理績效的影響，因而也呈現(xiàn)出不同于市長的特點。

五、結論與建議

（一）研究結論

隨著中國經濟的進一步發(fā)展，環(huán)境問題已經成為制約經濟發(fā)展穩(wěn)定性和可持續(xù)性的重要因素。政府作為環(huán)境行政責任主體，在環(huán)境治理中具有重要作用。面對依然嚴峻的地方生態(tài)環(huán)境形勢，近年來中央政府著手從強化地方官員環(huán)保工作考核、推動區(qū)域府際合作等多個方面，對環(huán)境治理體系進行改革和完善，取得了積極成效。基于上述觀察，本文以京津冀、長三角和珠三角三大城市群48個城市2008-2020年面板數(shù)據(jù)作為研究樣本，綜合考察了央地關系背景下，官員晉升激勵與府際合作兩種行動邏輯對環(huán)境治理績效的影響。回歸結果表明，市長的晉升激勵對地方環(huán)境治理績效具有階段性的負向影響。從任期上看，市長任期對環(huán)境治理績效的影響呈現(xiàn)“U”形曲線的周期性變化。府際合作的治理方式，能夠對提升區(qū)域環(huán)境治理績效產生顯著的積極影響。最后，區(qū)域及地方官員類型對環(huán)境治理績效的影響具有異質性。

（二）政策建議

在我國地方治理體系之下，由官員晉升錦標賽形成的粗放型經濟發(fā)展模式被認為是公共資源分配不當、環(huán)境問題突出的重要原因之一。地方官員具有提升短期經濟績效的強激勵，這種激勵在任期初期對官員注意力的分配則更具影響力。這一地方主政官員的行為邏輯對經濟發(fā)展和環(huán)境保護等方面產生顯著影響，一定程度上成了環(huán)境治理的瓶頸，導致地方綠色發(fā)展仍存在不平衡、不充分的問題。建議從優(yōu)化激勵體系、構建合作治理格局兩個方面著手，努力提升地方環(huán)境治理績效水平。

第一，制度先行，完善官員環(huán)境治理績效考核體系。基于官員激勵的視角，本研究發(fā)現(xiàn)地方官員在晉升激勵的驅動下，為以經濟增長為基礎的標尺競爭中占據(jù)有利位置，晉升激勵可能會對環(huán)境治理績效產生負向影響。因此，中央政府應引入包含環(huán)境保護等方面的多元考核指標，使中央環(huán)境治理的意志得以有效貫徹，進而提升地方政府官員對環(huán)境治理的政策注意力，發(fā)揮政策激勵在環(huán)境治理領域的作用。與經濟增長的易量化特點不同，對于環(huán)境治理績效評估而言，應在進一步加大對環(huán)保效果的結果性考察的基礎上，增加基于初始環(huán)境與資源稟賦等要素的動態(tài)評估，以適應環(huán)境治理的復雜性與長期性。同時，地方政府也應嘗試構建環(huán)境注意力分配的政策學習機制，開展常態(tài)化治理中各事項的政策學習，并與實踐有效銜接，進而推動基于政策導向的資源配置有效性及合法性，逐步構建“以內生激勵為主，外生激勵為輔”的環(huán)境治理激勵機制。

第二，合作互惠，優(yōu)化地方環(huán)境治理的協(xié)作格局。本研究證實了橫向府際合作的治理方式對地方環(huán)境治理績效具有正向影響。因此，一方面，中央政府應大力倡導府際合作治理方式，著力推動構建區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的整體化機制。地方政府也應積極推動區(qū)域環(huán)境治理主體的合作網絡的形成，構建多主體、多層次、全覆蓋的協(xié)同環(huán)境治理工作機制。在更好地聚焦于明確權責劃分與提升治理績效的同時，引導地方政府適時評估，優(yōu)化注意力配置，調整治理資源的投入規(guī)模。另一方面，為提高府際合作的協(xié)同度，地方政府亟須推進區(qū)域協(xié)同治理的廣度與深度。在府際協(xié)同機制運作過程中，應進一步規(guī)范府際合作的目標、標準和治理職能，并通過問責機制加強府際合作的制度約束力，保障區(qū)域協(xié)同治理的執(zhí)行力度。從長遠來看，地方政府構建以分工協(xié)作為基礎，輔以錯位發(fā)展的府際關系，形成多方共治的環(huán)境治理格局，對提升地方環(huán)境治理績效，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。

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