澳大利亞高等教育治理：主體、工具與主題

王銘　王名揚

摘 要：復雜而有效的治理體系為澳大利亞高等教育積累了較高聲譽和國際競爭力，文章從治理主體、治理工具與治理主題三方面對其進行剖析。聯邦議會和最高法院奠定法律基礎，教育部執行各項政策，其他部委貢獻力量，質量與標準署執行標準和課程認證，各類協會和組織代表不同利益發聲。各治理主體通過評估、立法、標準、調查等工具，圍繞教學質量、科研質量、財務運行和學生體驗四個主題開展治理，為我國提供了幾點啟示：大力發揮省級作用，從基層著手向上提升整體治理能力；明確國家層面職能，落實全國性立法，制定資格框架、執行標準、周期性評價報告、法律政策的維護更新等機制；在宏觀、中觀、微觀層面，重新思考和討論我國高等教育財務運行體系。

關鍵詞：澳大利亞高等教育；治理體系；治理主體；治理工具；治理主題

黨的十九屆五中全會提出，到2035年基本實現國家治理體系和治理能力現代化，建成文化強國、教育強國。[1]高等教育處于教育系統頂端，在國家人才培養、科技創新中的地位和作用日益顯著，高等教育治理體系和治理能力現代化關乎國家發展大局，這要求我國高等教育治理達到具有中國特色的世界強國水平。澳大利亞是高等教育強國，教學、科研等方面均在世界上名列前茅，近年來自費留學生大幅流入也證明其所獲得的聲譽和認可，這主要得益于澳大利亞高等教育治理體系及運行機制，因此，對其進行研究和分析對推動我國高等教育治理現代化具有一定的意義。

澳大利亞高等教育由43所大學和130所左右（各年小幅變化）非大學高等教育機構（non-university higher education providers，NUHEPs）組成，部分非大學高等教育機構是技術和繼續教育（Technical And Further Education，TAFE）學院，屬于澳大利亞職業教育和培訓（VET）范圍，相當于我國的高等職業教育。2020年，澳大利亞高等教育有160余萬在校生，留學生占比高達30%是澳大利亞高等教育的特色，各類長短期合同教職工14萬余人，其中專任教師6萬余人。[2]人口僅占全球0.3%的澳大利亞，卻擁有全球9%的國際學生，超過72.5萬名國際學生在澳大利亞學習和生活，其中來自中國的18.7萬學生占所有國際學生的25.8%，占比最高。[3]

20世紀90年代以來，治理作為一種新的管理范式在西方興起，治理的特點包括：治理不是一整套規則，而是一個過程；不是控制，而是協商；既涉及公共部門，也包括私人部門；不是一種正式制度，而是多方持續互動；形成治理意味著傳統的管理已發生變化。俞可平指出：“治理的三大基本要素是治理主體、治理機制和治理效率?！盵4]褚宏啟提出：“教育治理是多元主體共同管理教育公共事務的過程，終極目標是好的教育。”[5]史靜寰認為，質量和治理都是世界性的重要議題和重大難題，“質量治理”卻形成了一個復雜而完整的概念，質量是方向、目標和內涵追求，治理是方法、過程和全新思路。[6]高等教育治理是多元利益相關者參與高等教育事務決策的結構和過程，是多元主體間權力配置和行使的制度化安排與互動關系的總和，從而達到多元參與、協商共治、高效合作的組織運行最佳狀態。姚榮指出，我國高等教育治理現代化的要義是從政策思維走向法治思維。[7]

有關澳大利亞高等教育治理，理查德·詹姆斯等介紹了澳大利亞高等教育標準的由來、制定過程和國家發展背景[8]；澳大利亞高等教育質量標準體系包括高校標準、資格框架、教學標準、研究標準、信息標準[9]，是高等教育質量與標準署開展監管的依據[10]；王小佳從法律和校董事會構成兩個角度說明了澳大利亞如何保證高校辦學自主權[11]；韓夢潔等從學術委員會的學術治理、各部門協調與制約等方面探討墨爾本大學的治理結構[12]；有學者從構架和大學治理兩方面，解釋了澳大利亞高等教育取得信任的原因，但是組織構架細節值得商榷[13]；澳大利亞大學建設和治理處處體現以學生為中心，以“爭取世界各地優秀學子赴澳學習”為責任[14]；國內學者對澳大利亞大學內部治理研究較多[15][16][17]；從國家層面對澳大利亞整體高等教育治理體系的研究較少。[18]總體而言，我國對澳大利亞高等教育治理體系的研究不夠豐富和深入，目前的情況是樹木很多但尚未成林，對于澳大利亞高等教育治理參與的主體，開展的活動，運用的工具、目的和意義，以及在整體中局部發揮的作用等，均有待更加深入系統的揭示和探討。

一、澳大利亞高等教育治理主體

澳大利亞聯邦層面的議會和最高法院為高等教育體系奠定法律基礎，教育部執行聯邦政府各項政策，其他部委從不同角度貢獻力量，質量與標準署是全國統一的高等教育質量保障和標準執行部門，研究資助機構負責科研項目資助與成果水平評價，各類協會和組織代表不同利益發聲；州政府在高校成立、資金、政策、監管等方面發揮有限作用；高校是內部治理主體；業界參與各個層面的政策咨詢，幫助培養學生掌握技能。

（一）聯邦層面

1.議會立法、最高法院的司法解釋

聯邦議會通過各類法案，以及最高法院（High Court）的司法解釋，賦予聯邦政府、高校和高等教育體系相應的地位和權力。1946年的《澳大利亞憲法修正案》授權聯邦政府可以制定“使學生獲益”的法律。2003年的《高等教育支持法案》（Higher Education Support Act 2003）規定了高校在辦學等諸多方面的高度自主權。[19]在2006年生效的《工作選擇案》中，最高法院對澳大利亞《憲法》中的公司權力（corporations power）采用了寬泛的觀點和解釋，高等教育由包括大學在內的組織舉辦，這些組織被認定為合法公司（legally corporations），是有特殊目的的公司，而不是合伙企業（partnerships）或州政府部門，因此，聯邦政府可以應用監管公司的權力來開展高等教育認證和質量控制，而高等教育提供者（higher education provider）可以采用相對獨立但接受監管的公司財務制度。[20]

2.聯邦政府與教育部

最初，聯邦政府由于缺少明確的憲法賦予的權力，無法成立或管理高等教育機構。后來，聯邦政府通過設立接受經費撥款的附加條件來間接管理高校，在高等教育領域擁有了很大權力。1993年前，聯邦政府撥款到各州，之后直接撥款到大學，理論上，大學可以拒絕撥款及附加條件，但在實踐中，大學普遍接受聯邦政府設定的任何資助條件，直到上述2006年的法案之后才擴大了聯邦政府直接管理的權力。聯邦政府大量投資高等教育，2015年至2016年，支出近200億澳元，包括對大學的直接資助、學生貸款計劃的補貼等。學生可直接向大學繳納學費，或向高等教育貸款計劃（Higher Education Loan Program，HELP）進行申請，如果成功，聯邦政府將代表學生向大學支付費用。

直到1966年，澳大利亞才有聯邦教育部長，澳大利亞教育部的具體名稱因其職責側重和變化而調整，不斷增加了青年人事務、技能培訓等，現在教育部的全稱是“教育、技能與就業部”（Department of Education and Skills and Employment），負責早教、基教、高教、技能與培訓、就業、留學。澳大利亞教育部的目標是，通過教育、技能和就業路徑，為人們創造機會和更好的收獲，為澳大利亞經濟繁榮和社會安定服務。

教育部的高等教育團隊具體執行聯邦政府各項政策在內的事務，包括高等教育貸款計劃、國家科研基礎設施資助項目（National Research Infrastructure，簡稱NRI）、澳大利亞科研評估與提升、公布統計數據和評價咨詢報告、資助學校和高等教育機構、國家高等教育主動作為項目、偏遠地區獎學金、高等教育研究檢查、偏遠地區學習項目、各類支持項目及學生資助等，這些計劃是由2003年的《高等教育支持法案》等授權的。2011年的《高等教育質量與標準署法案》（Tertiary Education Quality and Standards Agency Act 2011，簡稱TEQSA 法案）授權教育部對“高等教育標準”負有全面責任，教育部長任命高等教育標準委員會制定標準。2015年，高等教育標準委員會發布了修訂后的《高等教育標準框架2015》，經部長批準生效，質量與標準署開始負責大學注冊、課程認證、風險監測。此外，教育部還完成大量的檢查評估報告（Reviews）、咨詢建議（Consultations）和包括就業調查、新的政策、問題研究在內的聲明（Announcements），均在網站及時公布，同時還提供工作找尋、技能培訓、學校比較、課程選擇、學習支持等相關內容。

3.其他相關部委

內政部（Department of Home Affairs）的移民政策對于國際學生市場十分重要。內政部包括原先的移民局，審核學生簽證的資格，制定吸引國際學生來澳大利亞留學后的工作和移民政策。簽證申請人必須證明已達到課程、英語、經濟、健康和其他方面的規定。2009年，學生簽證要求和學成后的移民政策發生變化，導致國際學生對澳大利亞高等教育的需求減弱。2012年，規則改變，學生在完成學業后自動享有一段時間工作的權利，根據獲得學業資格的不同，期限為2年到4年不等，擁有工作權利者可以申請技術移民。

澳大利亞貿易和投資委員會（Australian Trade and Investment Commission，簡稱Austrade），是澳大利亞外交和貿易部（Department of Foreign Affairs and Trade）的法定機構，將教育視為一項服務產業，利用各種機會向國際學生推廣兜售。社會服務部（Departments of Social Services）負責學生收入支持政策，通過數據中心管理學生收入支持項目的支付。勞工部（Department of Employmentand Workforce）自1986年以來持續發布技能短缺清單，通過雇主調查衡量存在短缺的職位、行業、專業和技能等。澳大利亞統計局（ABS）對大多數管理人員以及有技能或學歷要求的專業工作進行分類。

4.高等教育質量與標準署：從AUQA到TEQSA

1999年，澳大利亞政府通過了在聯邦資助的大學中建立新的質量保障機制的議案，于2000年成立了大學質量管理機構——澳大利亞大學質量署（Australian Universities Quality Agency，AUQA）。這意味著澳大利亞高等教育保障體系的形成，其職能主要包括對大學進行評價、審核州認證部門工作、向社會公布審核報告、向聯邦教育部定期提供評估報告、監督澳大利亞大學質量。

2007年，以“教育革命”為口號的工黨上臺執政，時任澳大利亞副總理吉拉德（Gillard）推行高等教育體制改革，致力于建立“以學生為中心、以需求為驅動”的高等教育體制。其所成立的高等教育評價小組于2008年發布《布萊德利報告》（Bradly Report，或稱《澳大利亞高等教育評價報告》），對高等教育資金、學生的學習經驗、研究和質量保障等發起了審查評價。報告提出，澳大利亞需要一種基于標準與產出質量的評價模式，應由一個獨立的全國性高等教育監管機構統一監管，并負責全國高等教育機構質量評估與標準制定。

2011年，澳大利亞政府頒布《高等教育質量與標準署法案》[21]，賦予“高等教育質量與標準署”（Tertiary Education Quality and Standards Agency，TEQSA）從監督、調查到施予強加條件或采取強制行動等不同強度的監管權力。2012年初，TEQSA替代AUQA，執行TEQSA法案，對全國高等教育機構進行質量評估與審核；制定、應用和維護高等教育標準框架（Higher Education Standard Framework，HESF），確保高等教育提供者達到這個最低門檻（threshold），并在TEQSA注冊接受7年周期性檢查；批準非自我認證院校開辦的課程，只有通過TEQSA的課程認證，高校才能向學生開設；對高等教育機構質量或監管工作提供建議；根據風險指標，開展風險監察和評估；2018年，TEQSA獲得了額外聯邦資金和職能，解決學生作業作弊在內的學術誠信問題。TEQSA頒布的《2011-2014年戰略計劃》（Strategic Plan 2011-2014）、《風險評估標準》，與負責執行監管的《高等教育質量與標準署法案》、2000年的《海外學生教育服務法案》（Education Services for Overseas Students Act 2000）、澳大利亞資格框架（AQF）以及不斷更新的高等教育標準框架等，共同推動澳大利亞高等教育質量提升和治理機制不斷變革與完善。

5.研究資助機構：ARC和NHMRC

澳大利亞兩個主要的競爭性研究資助機構是澳大利亞研究理事會（Australian Research Council，ARC）和國家健康與醫學研究理事會（National Health and Medical Research Council，NHMRC）。作為澳大利亞競爭性科研項目資金的主要來源和評審者，ARC的資助對象僅限于大學，NHMRC的范圍更加廣泛，還包括醫學研究機構和醫院，但是大學依然獲得項目最多。ARC和NHMRC享有很高的聲譽，在聯邦政府制定的更廣泛的政策框架內工作，相關部長確定研究的優先領域。兩個機構各自有其規章制度，并分別向教育部長和衛生部長匯報，機構的制度均防止部長干預支持某個項目，兩個機構均使用同行評審系統來確定立項，部長們只是象征性地批準建議的資助項目。澳大利亞設立首席科學家制度，在科學、技術和創新等方面為總理和其他部長提供建議。ARC開展的“卓越研究評價項目”有效提升了澳大利亞高?？蒲械氖澜缢疁省?/p>

6.各類協會和組織

澳大利亞教育研究理事會（Australian Council for Educational Research，ACER）制定了《教學學術標準》（LTAS），并對各學科進行具體表述，開發出畢業生技能評價（Graduate Skills Assessment，GSA）等調查問卷。澳大利亞工程教育由澳大利亞工程師協會（Engineers Australia，EA）認證，保障工程職業的質量。此外，存在大量代表高等教育各方利益的組織，有代表大學的高等教育利益團體、私立高等教育提供者、高等教育工作人員和學生。

歷史最悠久的大學利益團體是澳大利亞大學聯合會（Universities Australia），前身是澳大利亞大學副校長委員會（AVCC）。澳大利亞大學聯合會代表39所成員大學，提供有關高等教育的專家政策建議、分析和統計證據，以及媒體評論，是澳大利亞大學的集體發聲通道。聯合會也是促進多方意見交換的平臺，在政府和本行業指定的機構中代表澳大利亞的大學，并與其他國家的大學或部門合作。2000年前后，出現了更多的大學利益團體，包括技術大學的澳大利亞技術網絡（Australian Technology Network）、由八所最具歷史和研究水平的大學組成的G8聯盟等。最大的私立高等教育利益團體是澳大利亞私立教育和培訓委員會（Australian Council for Private Education and Training，ACPET），同樣代表了職業教育高校。還有規模較小的私立高等教育委員會（Council of Private Higher Education，CoPHE）只代表不包括職業教育的高等教育提供者。這兩個組織都在游說政府，希望私立高等教育在政策中獲得更平等的對待。

代表大學工作人員的主要組織——全國高等教育工會（National Tertiary Education Union，NTEU）擁有27000多名成員，約占大學教職員的四分之一。全國學生聯合會（NUS）是大學生組織的最高機構，澳大利亞研究生協會理事會（CAPA）是代表校園內研究生的組織。教師和學生團體一直主張對高等教育進行更大量的公共資助。澳大利亞國際學生理事會（CISA）代表了所有國際學生，與其他組織不同，它在州一級的問題上很活躍，包括公共交通特許、影響國際學生的犯罪以及公立醫院的準入等。2017年，TEQSA成立了學生專家咨詢小組，包括NUS、CAPA和CISA等學生團體。

（二）各州層面

在最初的幾十年里，各州對高等教育負有全責，但在二戰后，聯邦政府慢慢地加大了對高等教育的投入與政策參與，各州逐漸退居次席。目前，各州繼續其在高等教育政策中的有限作用：一是根據大學建校法，除澳大利亞國立大學是依據憲法成立外，其余大學均需要通過州的立法而成立；二是對大學提出各種報告和問責要求；三是通過學校系統和教師教育課程認證影響大學錄取，由于對師范生畢業質量的懷疑，新南威爾士州和維多利亞州政府為申請教師課程的中學畢業生設置了最低學術準入要求；四是TEQSA就一些問題征求其意見；五是資助一些大學的特殊項目。

（三）高校層面

已有較多文獻探討過澳大利亞高校內部治理，澳大利亞公立大學內部治理模式可概括為“ABC模式”：基于學識的學術治理（academic governance）、基于績效的商業治理（busines s governance）和基于一致性的公司治理（corporate governance）。[22]其中，學術治理是核心，也是大學的安身立命之本，它主要包括對大學教學和研究活動的治理。各個大學的治理模式大同小異，如墨爾本大學內部形成了以董事會、校長和學術委員會為主體的三元治理系統，形成董事會權力、行政權力、學術權力。學術委員會向董事會提供信息、建議和匯報，董事會授權校長執行相關決策，學術權力與行政權力相互支持、監督、制約。監管部門要求學生團體在大學的決策過程中具有代表性，一些大學的管理委員會中也有學生成員。

（四）業界層面

澳大利亞的業界滲透到高等教育的每個層面，包括高等教育政策制定、各州高等教育的發展、與高校的合作、參與專業認證等。澳大利亞教育部指出，高等教育政策來源于定期與業界進行的咨詢和審查，這確保了政策得到及時審核和改進。澳大利亞有關職業技能的教育建立在政府和業界之間的伙伴關系基礎上，由聯邦政府及州政府與行業企業、雇員和培訓機構共同開發國家技能教育體系；聯邦和州政府提供資金，制定政策，監管和保障質量；業界和雇主團體致力于制定培訓政策以及確立向勞動力提供技能的資格；學校將有關內容納入課程之中。此外，業界在科學研究、畢業生情況反饋、職場信息反饋等方面與高校和政府部門合作。

二、澳大利亞高等教育治理工具

澳大利亞高等教育治理工具包括開展評估評價、研制和發布報告聲明、立法、制定和應用各類標準、進行問卷調查等，下文選取案例重點說明。

（一）評估與檢查審查

作為治理工具的評估評價，既包括TEQSA開展的課程認證、院校注冊評估、常態風險監測，也包含各治理主體開展的政策評估、政策分析，聯邦、教育部主導的針對某一問題或某個階段的周期性、全國性檢查、回顧、反思并發布政府報告。評估評價的過程是雙向性和共治性的，旨在督促學術單位為教育政策提供建設性的反饋。教育部制定高等教育政策需要定期與業界開展回顧和咨詢，以確保政策得到及時審查和改進。

2002年，針對新的發展形勢和高等教育可能提升的地位，教育部組織調研小組，進行全國性、全面的調查、檢查、咨詢。將結果集中在《高等教育處于十字路口》的報告中發布，該報告認為在經濟全球化、知識經濟背景下，高等教育成為影響國家實力和國家競爭力的核心動力；明確建設“世界一流大學”和高等教育系統為社會經濟服務這兩個目標；指出了財政撥款僵化、財務制度束縛、教學科研經費不足、學生資助不力等財政問題；提出課程設置與市場需求、學生學習經歷與成就等方面的具體情況和建議。2003年，教育部將解決問題的改革方案發布在《我們的大學：支撐澳大利亞未來》報告中，提出要建立新的財政撥款和經費使用體系、通過資助傾斜保障高等教育公平、提升研究能力、吸引更多的海外留學生。同年，議會通過《高等教育支持法案》。

2008年，《布萊德利報告》在未來和國際高等教育兩個視角下，考察澳大利亞高等教育為學生提供知識、技能，培養人才、科研創新、服務社會的水平和可能性，以及應該與目標匹配的制度環境，包括對知識技能的理解、學生參與機會、學生支持與經歷、新的質量保障和監管框架等。報告承諾，將通過基于標準的、更強有力的質量保障及監管體系，確保高等教育的平穩發展、區域主導和國際影響力，重視每個學生的學習成果及學習體驗的反饋與改進。目前，澳大利亞教育部網站上實時更新評價報告，包括高等教育支出透明度、高等教育年度報告、學生貸款可獲得性、原住民獲得高等教育和成果的檢查等。

（二）全方位的細致立法

1.《高等教育支持法案》

2003年通過的《高等教育支持法案》奠定了現代澳大利亞高等教育財務體系的基礎。1973年，澳大利亞開始實施免費高等教育，到20世紀80年代后期，高等教育大眾化與財政投入不足的矛盾加劇，1988年通過的《高等教育撥款法案》確立了“成本分擔”和“使用者付費”原則。進入新千年，聯邦政府意識到高等教育或將成為主導未來發展的關鍵。2002年，教育部開始全面調查、評估和咨詢，發布《高等教育處于十字路口》，提出經費撥款、使用和學生資助制度束縛了高等教育發展。2003年，《高等教育支持法案》頒布，至今依然在不斷修訂與完善。

《高等教育支持法案》的內容包括：一是聯邦撥款計劃，改變原先“一刀切”的生均撥款方式，改為不同專業學科根據成本核算確定總費用，再根據學生就業收益劃分聯邦資助與國內學生個人負擔份額（表1），同時明確了不同學科應達到的師資、條件和質量。二是未使用撥款可以繼續留用，招生不設限，國際學生學費不設上限，國內學生設立貸款和援助項目。三是設立其他撥款，具體目標和領域有：促進公平、教學質量提升、研究能力提升、加強學校間合作、改善基礎設施、加強基礎學科等。四是建立聯邦獎學金撥款額度。五是改革國內學生貸款和援助制度，根據專業學科的學生負擔確定貸款額度，放寬貸款條件、增加資助學生數量，以學生畢業工作收入所得稅償還貸款，根據收入累進稅率，大幅提高強制償還的收入起點，增加HECS-HELP援助、FEE-HELP援助等各類援助項目。

2.《高等教育質量與標準署法案》

澳大利亞對高等教育的監管及質量保障的現行主要法案為《高等教育質量與標準署法案》。自頒布之日起，該法案就不斷依據現實情況進行修訂、更新。法案的宗旨是：在高等教育監管方面保持國家一致性；使用基于標準的質量框架與三大原則——必要性、風險性、對稱性——監管高等教育；保護和提升澳大利亞高等教育的聲譽和國際競爭力，以及卓越性、多樣性和創新性；提供禁止學術作弊服務、保護和加強學術誠信；鼓勵和促進高等教育體系發展提升，以滿足澳大利亞社會經濟對高學歷和高技能人才的需求等。

3.《海外學生教育服務法案》

2000年，澳大利亞為留學生制定了《海外學生教育服務法案》（ESOS Act），成為保障國際學生教育和培訓機構質量的法律框架。海外學生教育服務包括：ESOS法案、海外學生教育服務規則、海外學生教育服務（注冊費）法、為海外學生提供教育和培訓的國家守則、基礎項目國家標準、海外學生英語強化課程（English Language Intensive Course for Overseas Students，ELICOS）國家標準。法案通過學費保障、基金保障、學生學費退還等方式規范國際教育市場，保障國際留學生權利。自頒布之日起，該法案就隨著高等教育的發展而不斷修正更新，成為TEQSA監管所有向國際學生提供高等教育的機構以及保護國際學生的法律依據。

（三）制定標準并嚴格執行

1.澳大利亞資格框架

1995年建立并執行的澳大利亞資格框架（Australian Qualifications Framework，AQF），最早可以追溯到1972實施的《高等教育成就（Awards）的命名及指南》——以促進高等教育領域證書、學位等資格命名的一致性。經過近10版的發展，最新2013版AQF將義務教育和培訓、高等教育納入一個統一的10級國家資格體系中（表2）。AQF以成果為導向，詳細規定了從獲得1級證書、文憑到學士、碩士、博士學位這10個等級類型所必須掌握的知識水平、技術能力、應用水平、學習時長等，以及相對應的資格頒發、認證、機構注冊、自身監管、類型增減、國際接軌、發展歷程等內容。同時，AQF鼓勵不同資格之間的銜接與流動，通過相近資格之間的學分互認與轉化實現。沒有一所學校可以提供1-10級全部資格，但是不同等級學校之間可以達成合作，便于學生根據能力和水平隨時進入某級接受教育并實現晉升。

2.高等教育標準框架

在《高等教育質量與標準署法案》之下，制定并應用高等教育標準框架。2011年，高等教育標準委員會（HESP）制定了所有高等教育提供者注冊及評價都必須遵守的門檻標準（Threshold Standard）——《高等教育標準框架2011》（Higher Education Standard Framework 2011，HESF 2011）。2015年，根據新的發展情況修訂完成《高等教育標準框架2015》（HESF 2015）并于2017年執行。2021年7月1日，最新修訂的《高等教育標準框架2021》（HESF 2021）生效。

高等教育提供者只有滿足HESF的要求才能在TEQSA完成注冊。HESF 2011對高等教育提供者的注冊、分類、課程認證、學歷資格這四個方面明確了最低可接受的標準。HESF 2015改為高等教育標準和高等教育提供者標準兩部分：第一部分對學生參與和成就、學習環境、教學、研究與訓練、質量保障機構、治理問責、信息和信息管理這七個領域設定標準；第二部分對四類高等教育提供者——研究所（Institute）、學院（College）、大學（University）、海外大學（Overseas University）——分類限定標準，達到標準才能進行相應類型的注冊，另外明確限定了大學獲取課程自我認證權力的準則。HESF 2021以前版為基礎進行微調，更加細化四類高等教育提供者的分類限定標準。

3.研究行為準則

由澳大利亞政府、澳大利亞研究理事會、國家健康與醫學研究理事會、澳大利亞大學聯合會共同發布的《澳大利亞負責任的研究行為準則》（Australian Code for the Responsible Conduct of Research）中，詳細規定了負責任的研究的一般原則、研究數據和原始資料管理、研究學員督導、成果出版與傳播、作者職責、同行評審、利益沖突、跨機構合作、研究不端行為、解決指控的方案等，共同約束科研行為。

（四）開展各類問卷調查

澳大利亞高等教育不同治理主體開發和使用各類問卷進行調查，結合不同視角和理論多維度監測質量、發現問題。20世紀90年代初開始，大學生接受“課程體驗調查”（Course experience questionnaire，CEQ），主要涵蓋教學、通用技能、總體滿意度等。自2012年起，澳大利亞對在校學生進行了一項全國性調查，現在稱為“學生體驗調查”（Student Experience Survey）。它在課程、教學和學習經歷方面的具體問題與CEQ不同，但調查得出的平均結果非常相似，約三分之二的學生對自己的經歷感到滿意。“學生體驗調查”是澳大利亞教育部委托社會研究中心（Social Research Centre）開展的QILT（Quality Indicators for Learning and Teaching）四項系列調查之一，其他三項為畢業生成就調查（Graduate Outcomes Survey，GOS）、畢業生成就時序調查（Graduate Outcomes Survey-Longitudinal，GOS-L）、雇主滿意度調查（Employer Satisfaction Survey，ESS）。澳大利亞教育研究理事會根據美國大學生學習投入調查（NSSE）開發出澳大利亞大學生學習投入調查（Australian Survey of Student Engagement，AUSSE），分析數據并進行國際比較。澳大利亞畢業生職業發展組織（Graduate Careers Australia，GCA）每年進行畢業生前景調查（Graduate outlook survey，GOS），調查內容包括市場的畢業生需求總量、招聘者對候選者才干的認識、招聘者對應聘者欣賞和不欣賞的方面、雇主總體意向等。

自1998年起，澳大利亞教育部要求高校每年向政府提交《高校質量保障和改進計劃》，按照要求完成畢業生核心能力調查、畢業生就業率調查、雇主對畢業生滿意度反饋調查。全國高等教育工會開展教師滿意度調查。關于國際學生，澳大利亞聯邦政府資助了國際學生調查（International Student Survey）和國際畢業生成就調查（International Graduate Outcomes Survey），內容涉及在澳或返回祖國的就業競爭力、滿意度、居住經歷和感受等。另外，各種社會調查詢問了澳大利亞人對包括大學在內的社會機構的信心，結果表明民眾對大學很有信心。2016年，74%的受訪者表示，他們對大學“非常有信心”（12%），或“比較有信心”（62%）。在2014年澳大利亞國立大學的一項民意調查中，大學在警察和國防部隊之下，在法院、教堂和公共服務之上，在九類機構中排名第三。

三、澳大利亞高等教育治理主題

高等教育治理的目的是提高質量，形成各方滿意、法制的、自運行的良好局面和面向未來的發展道路。因此，建立高等教育治理體系、提升高等教育治理能力需要有的放矢，結合高等教育職能考察澳大利亞高等教育治理主題，教學是第一位的，科研處于第二位，財務體系發揮支撐性作用，學生的體驗非常重要。

（一）教學質量

教學質量是核心，澳大利亞高等教育治理圍繞核心設立外部“三駕馬車”——資格框架、標準框架、課程認證。每所高校根據其所提供的資格框架內各等級的證書或學位，明確學生畢業后應達到的知識、技能、應用等水平，由此設計課程；在開課之前，學校對照標準框架中各方面的要求，在TEQSA進行注冊，其要點為“課程預期學習成果——提供課程的水平——獲得畢業證書的資質”三者之間相符、連接、一致；每門課程都必須接受認證，重點評價課程設計是否支持整體學習成果的實現，通過認證后才可以授課?！叭{馬車”與TEQSA一道，從外部確保每所學校、每門課程均達到國家標準，從而保障教學質量。

課程認證的重點有審核課程內容、學生錄取標準、課程評價方法和教員資格。共54所高校通過評審程序擁有自我認證課程的權力，2017年，參照AQF等級要求，TEQSA一共認證了無自我認證權力高校的78門課程。同時，澳大利亞高校積極參與專業認證，包括澳大利亞注冊會計師協會認證、澳大利亞心理學委員會認證、國際商學院聯合會（AACSB）認證等。此外，從聯邦到各州均設有專門的教學獎勵，“總理獎”是澳大利亞最高的教學獎項，“澳大利亞大學教學獎”支持和認可卓越的高等教育教學。外部和高校內部均開展大量問卷調查，了解學生感知的教學質量，進行信息反饋形成閉環。

內部除了問卷調查外，越來越多的澳大利亞大學開展教學同行評議。特別是在擁有課程自我認證權的大學中，雖然科研同行評議仍處中心地位，但是教學同行評議開始增多。由同領域的外校專家參與，重點在考察課程設計、教學過程和學生學業成果的基礎上，參考資格框架、標準框架和學校目標、自身特色，形成系統化的評議過程，檢查問題，并基于專家判斷得出意見、提出建議。

（二）科研質量

為了評價澳大利亞高等教育科研在世界范圍內的水平，給予政府、產業、納稅人對科研水平的知情權，澳大利亞研究理事會（ARC）建立了資助項目數據庫，開展澳大利亞卓越研究（Excellence in Research for Australia，ERA）評價項目、投入與影響評價項目。從2010年至今，ERA項目已開展四輪評估，最近一輪為2018年收集數據，42所大學的2603個學科成為評價對象，共有76261位研究人員提交了506294個科研成果（論文、專著、專利等），涉及109億澳元科研資助。由8個委員會和1000名國際頂級研究者組成評價方，對成果進行匿名同行評議。

評價結果為5檔：遠超世界平均水平、超過世界平均水平、達到世界平均水平、低于世界平均水平、大幅低于世界平均水平。2018年的評估結果顯示，66%學科遠超或超過世界平均水平、24%的學科達到世界平均水平、10%的學科低于或大幅低于世界平均水平，相比上一輪2015年的評估，26%的學科檔位有所提升。[23]從《澳大利亞卓越研究》系列報告中可以發現，澳大利亞大學中大多數從事研究的部門至少達到了世界平均水平，被評為低于世界標準的研究部門比例從2012年的22%降至2018年的10%。

通過對科研成果的國際匿名同行評議，澳大利亞高等教育治理找到了正確的科研產出評價和提升方法。大學在ERA項目中找到了自己的位置和將低于世界平均水平學科的數量減少的方法。ERA還可以確定澳大利亞國家科研的強項和弱項，由于在衛生研究方面的大量投資，超過一半的醫學和衛生科學學科被評為遠遠高于世界平均水平，近一半的地球科學學科也遠超世界平均水平，但是在教育和商業學科中，超過三分之一的研究部門低于世界平均水平。

（三）財務運行

財務運行支撐和助力高等教育發展，觀察澳大利亞高等教育治理所形成的財務體系，包括四個層面：國家產業、政府投入、高校收支、學生付費。從國家層面看，2016-2017年，澳大利亞高等教育總計獲得380億澳元收入，相當于GDP的2%。[24]其中，國際學生學費再創新高，達到100億澳元，高等教育已成為澳大利亞重要的第一大凈出口服務產業，這還未計算國際學生留學期間學費以外帶來的各類消費、對房租的支撐、探親旅游等。政府投入約占60%、約230億澳元，去向包括本國學生的生均撥款、科研資助、本國學生貸款、貸款貼息、各類教育和補助項目等；國際學生學費占26%；產業合作、成果轉化、私人捐贈與基金會盈利等其他來源共計占14%。由于新冠疫情，政府投入占比小幅下降、國際學生學費占比小幅上升的趨勢被暫緩。

澳大利亞《憲法》賦予大學特殊公司的性質和地位，《高等教育支持法案》賦予大學按照國內學生根據聯邦測算的規定收費，形成國際學生學費無上限的財務環境和發展導向。TEQSA的風險監測包括對學校財務運行的實時評價，要求大學財務在扣除各類成本后，時刻保持“略有盈余”；一旦出現可能虧損的跡象將提示風險。學校也根據“略有盈余”的原則管理二級學院，淘汰盈余不足的學院和學科專業。大學根據其地位、聲譽、收入和愿景目標，在國際、國內學術勞動力市場聘請教師，完善教學環境、科研條件，爭取具備更強的競爭力。

在學生支付方面，國內學生和國際學生存在涇渭分明的“兩條線”。國內學生根據聯邦政府為不同學科確定的人均總成本、聯邦生均撥款和個人負擔，收取相應學費。個人無力負擔學費則可以申請低息聯邦貸款，申請的門檻很低、通過率很高，就業后償還貸款的收入起付點較高，這意味著如果學生未獲得高收入工作則無需還貸，因此，學生貸款是具有福利和援助性質的。同時，學生還可以申請各類學費貸款之外的補助、補貼。而國際學生面對的則只有不設上限的學費，例如澳大利亞“八大”的商科每年學費約4萬-5萬澳元。澳大利亞聯邦政府每年投資300萬澳元設立國際學生獎學金，名額和數額均較低。這個與英國、美國大同小異的財務體系，既保障了國內學生的利益和選票，也賺取了國際學生的巨大利潤，成為出口國經濟和教育發展的動力。

（四）學生體驗

由于對學校辦學、課程質量、規范程度和學生習得的監管，加之領先的科研形象，注重學生學習經歷等，共同造就了澳大利亞高等教育治理中良好的學生體驗。澳大利亞高等教育聲譽和國際競爭力源于規范的辦學、課程認證、優質的條件、優秀的教師、學習成果、科研實力，并且澳大利亞從產業的角度對外大力宣傳、塑造這一形象。學生進入澳大利亞高等教育體系也確實能夠獲得這種體驗。

澳大利亞高等教育治理的一系列政策、措施對學生非常友好。澳大利亞高校提供大量的學生支持服務，幫助學生適應在澳大利亞的新生活。高校遵守嚴格的質量保障和課程認證措施，在幾個留學生較多的城鎮，專門設有國際學生支持中心，每個中心都在法律權利、工作技能以及與其他本地和國際學生見面社交等問題上，提供實用的建議和支持。學生作為質量審核小組的一部分，通過對質量調查的反饋參與教學質量治理和保障，同時，全國性的學生組織、論壇，使政府能夠聽到來自不同高校的學生聲音。

諸多法案致力于保護和增進學生權益，標準框架明確規定，學生投訴要有專門機構受理、記錄、由多方參與的過程解決、備案和審查。ESOS Act制定了詳細的學生學費保護措施，以及當一所學校出現問題關閉后，原學生的轉移和接續方式等。各類問卷調查反映出學生的感受，2018年澳大利亞教育部開展的國際學生調查結果表明，國際學生對在澳學習生活的滿意度高達90%。另外，澳大利亞的生活環境、文化氛圍、工作簽證、移民政策也會增強吸引力和學生的體驗。

四、結論與建議

作為一個國家，澳大利亞高等教育規模并不大，但是由多治理主體、開發使用多種治理工具、圍繞相關治理主題構成的治理體系和治理能力，實現了小而精細、復雜而高效的運轉。這保障了澳大利亞高等教育教學、科研的高質量，靈活的財務系統保障了國內學生利益和國際教育收益驅動的平衡，打造了極具吸引力的形象，從而形成了良好的正循環。

澳大利亞高等教育治理的以下四點經驗令人印象深刻：（1）定期評價檢查，通過學術參與揭示問題。回顧澳大利亞高等教育發展歷史，由于其定期開展評價、檢查，因此在幾個重要時間節點，均能發現撥款僵化、質量下滑等問題。聯邦政府委托知名專家教授，帶領團隊以科學研究的方法發現問題，并提出解決問題的有效辦法和建議，再進入立法程序。（2）法律體系完善，為教育治理奠定基礎。關于大學性質和地位的司法解釋、開展質量保障和建立質量標準、新的財務運行體系，均通過法律手段為高等教育大刀闊斧改革發展掃清障礙、解除束縛，實現法治。（3）各利益團體通過組織代表發聲并參與治理。如大學聯盟、教師工會、學生理事會、行業協會等，各團隊代表各自利益發聲，在政策制定、咨詢評價、質量提升和監管等方面貢獻力量。（4）在教學、科研等治理主題形成閉環。教學質量通過外部“三駕馬車”——資格框架、標準框架、課程認證，以及各類調查形成閉環；科研質量通過國際匿名評議形成閉環；教學、科研、財務、學生體驗，四個閉環組成高等教育系統的正向自循環。

分析澳大利亞高等教育治理體系，可為我國高等教育實現治理體系和治理能力現代化提供以下借鑒。

第一，大力發揮省級作用，建立省級高等教育治理體系，重心下沉，從基層提高整體治理能力。我國高等教育規模龐大，北京、上海、江蘇、湖北等多個高等教育大省的規模與澳大利亞相當甚至遠超，這也客觀造成了僅在國家層面著力開展高等教育治理的難度。例如，目前由國家進行全國高等教育課程認證幾乎是不可能的，因此，要突出省級作用，在省域內充分發揮評估監測處、評估院、教科院等各類機構的功能，組建相關機構和隊伍，解決省內問題，對省域內最底層的課程建立全面普遍的周期性認證制度，在保障課程教學質量的基礎上實現向上反哺。

第二，明確國家職能，突出和落實在涉及全國高等教育立法、資格框架、執行標準、評價報告、維護更新等方面的引領作用。隨著教育和社會發展，需要不斷更新立法、完善立法。建立國家資格框架，明確不同等級的學習成果和入學要求，促進等級間的流動和晉升。研制高等教育課程和機構質量標準，明確高校分類方法和類型。發揮教育部評估中心對各省評估監測機構的監督作用，以及中央教科院對于高等教育教學研究、全國性調查問卷的設計和分析職能。建立周期性高等教育評價檢查報告機制，定期更新各類立法、框架、標準、政策。

第三，深化科研資助與成果評價閉環。我國高等教育科研資助數額大、成果多，但是質量始終存在爭議。需要借鑒澳大利亞卓越研究評價項目，建立科研成果國際同行評議機制。首先，明確不同資助主體如國家基金委或省部基金委對資助項目的要求；其次，科研項目確認各類成果達到的水平，可以根據情況設置“低于省內平均水平、達到省內平均水平、高于省內平均水平、大幅領先省內平均水平和國內領先、國際領先”等；最后，由第三方組織省內專家、國內專家和國際專家開展匿名同行評議，得出成果的真實水平。

第四，重新思考和討論高等教育財務運行體系。財務事關高等教育發展的動力、方向和速度。在1999年擴招和教育產業化歷經20余年之后的今天，面對新的發展時代、目標、格局、階段，需要重新思考和討論：宏觀方面，國家教育產業化、教育國際化的目的和意義；中觀方面，明確政府撥款方式，高校事業單位的性質、地位和財權；微觀方面，完善每個學科專業的成本和分攤方法，重新劃定國內學生的收費、貸款、補助、補貼、教育和生活條件與國際學生的區別。建立國家受益、高校發展、教師和學生個人滿意的財務體系。

第五，建立便于多方參與的組織和發聲渠道。在周期性高等教育評價檢查中，組建專家小組，以問題和未來目標為導向，基于調查研究，分析高等教育面對的難題與解決辦法，并向社會公布，增強學術力量在各級各類評價報告、政策制定、組織機構中的貢獻率和參與度。嘗試成立省域高校聯席會，代表大學利益，研究面臨的普遍問題，并與管理部門進行協商。發揮教師工會在代表教師利益、調查教師滿意度等方面的作用。增加學生會參與政策制定、質量監督與評審的功能。與業界建立聯系，提高業界參與政策制定和人才培養的積極性。

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（責任編輯 陳春陽）

收稿日期：2022-07-13

作者簡介：王銘，北京教育科學研究院高等教育科學研究所副研究員，博士；王名揚（通訊作者），北京外國語大學國際教育學院副教授，博士。（北京/100045）

*本文系中央高?；究蒲袠I務費專項資金資助項目“從傳統到現代的嬗變：大學治理的歐陸模式研究”（項目批準號：2020JJ008）的階段成果。