堤防工程運行管理模式研究
——以雄安新區(qū)為例

平 璐，黃 偉，趙 群

（1.云南省水利工程行業(yè)協(xié)會，云南 昆明 650225；2.京水江河（北京）工程咨詢有限公司，北京 100070）

2019—2022 年，雄安新區(qū)西北圍堤防洪主體工程完工之后，起步區(qū)防洪圈實現(xiàn)閉合，具備200 a 一遇防洪能力；新蓋房分洪道左堤、樞紐改擴建基本達到100 a一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)，唐河南北堤實現(xiàn)20 a一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)。新區(qū)“一主五輔”中的“一主三輔”（起步區(qū)和安新組團、容城組團、昝崗組團）已基本滿足防洪規(guī)劃要求。

隨著雄安新區(qū)重點堤防工程建設(shè)相繼完工，為充分發(fā)揮堤防工程功能、保障新區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展，構(gòu)建堤防工程科學(xué)的運行管理機制就成了鞏固和提高新區(qū)堤防工程建設(shè)成果的必然要求。本文在總結(jié)國內(nèi)堤防運行管理實踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合新區(qū)堤防工程建設(shè)和運行管理的典型條件和特殊要求，對新區(qū)重點和非重點堤防工程建立科學(xué)有效的運行管理及維修養(yǎng)護模式提出了基本可行方案。

1 雄安新區(qū)堤防工程建設(shè)及管理概況

1.1 建設(shè)情況

根據(jù)《河北雄安新區(qū)防洪專項規(guī)劃實施意見》，到2022 年，基本建成起步區(qū)防洪骨干工程；到2025年，基本建成新區(qū)外圍組團防洪骨干工程，起步區(qū)、外圍組團基本達到規(guī)劃防洪標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)起步區(qū)生態(tài)防洪堤工程除西北圍堤外8 個防洪工程項目，均于2019 年啟動，至2023 年初，南拒馬河右堤、萍河左堤、白溝引河右堤已完工，新安北堤已主體完工，在建項目防洪工程主體基本完工。目前，已建成起步區(qū)防洪骨干工程，達到起步區(qū)200 a一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)要求。

雄安新區(qū)堤防是集水利、市政、生態(tài)、智慧等于一體的多功能型工程。①多段堤防集中規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)，其中重點堤防建設(shè)總長131.09 km。大規(guī)模堤防建設(shè)之后，怎樣保障堤防的運行管理及維修養(yǎng)護工作到位成為堤防運行管理的迫切任務(wù)。②堤防防洪標(biāo)準(zhǔn)高，根據(jù)新區(qū)防洪規(guī)劃分區(qū)設(shè)防、重點保障的原則，起步區(qū)防洪工程按200 a 一遇設(shè)防，5 個組團防洪標(biāo)準(zhǔn)為100 a一遇，其他特色小城鎮(zhèn)防洪標(biāo)準(zhǔn)原則上為50 a 一遇。③設(shè)計理念先進，新區(qū)起步區(qū)堤防的建設(shè)將區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善與防洪堤同步建設(shè)，堤頂?shù)缆凡荚O(shè)智慧網(wǎng)路并結(jié)合市政路網(wǎng)建設(shè)，把水利堤防與生態(tài)景觀融為一體，建設(shè)成生態(tài)之堤、智慧之堤[1]。

1.2 運行管理現(xiàn)狀

雄安新區(qū)重點堤防工程建設(shè)前，堤防實行屬地管理，由各縣（市）水行政主管部門分段管理，未設(shè)置專管機構(gòu)及人員。批復(fù)的可研報告及初步設(shè)計認為堤防治理工程建設(shè)完成后，應(yīng)成立專門的管理機構(gòu)進行管理。新區(qū)范圍內(nèi)近5 a新規(guī)劃、建設(shè)的重點堤防有南拒馬河右堤、白溝引河右堤、新安北堤、萍河左堤、西北圍堤、新蓋房分洪道等堤段，目前建設(shè)主管部門為新區(qū)建設(shè)和交通管理局，主要負責(zé)項目的規(guī)劃、立項、審批、選擇代建單位等事務(wù)，相關(guān)工作人員7 名，無專設(shè)運行管理機構(gòu)對已建成堤防進行管理，已完工的堤防由工程建設(shè)施工企業(yè)代為維護，經(jīng)費來源為建設(shè)資金。

2 國內(nèi)堤防運行管理實踐分析

由于河道堤防線長面廣，易受到自然和人為活動的影響及損壞，所以在各類水利工程中堤防管理難度相對較大。經(jīng)過資料收集及現(xiàn)場調(diào)查，總結(jié)科學(xué)有效的堤防管理模式，以下將分別從堤防的運行管理模式和管養(yǎng)模式兩方面分別說明。

2.1 堤防運行管理模式

我國主要大江大河的公益性水利工程運行管理組織方式主要有垂直管理模式、省（市）縣分級管理模式及組合管理模式3類。

2.1.1 垂直管理模式

該管理模式下，各層次運行管理組織機構(gòu)均隸屬于部、省（市）級水利工程運行管理機構(gòu)，責(zé)任主體為部屬及省（市）屬水利工程運行管理部門，監(jiān)督主體為國家及省（市）水行政主管部門。能納入基于垂直運行管理模式的河道堤防工程，或是保護對象十分重要或是跨行政區(qū)劃（設(shè)區(qū)市）的2 級以上堤防，其維修養(yǎng)護費用由中央或省（市）級政府統(tǒng)一承擔(dān)[2]。

垂直管理模式適用于河道堤防工程或保護對象特別重要及重要，或跨行政區(qū)劃（設(shè)區(qū)市）的2 級及以上堤防、省（市）級財政部門有較強的財政實力以及工程保護范圍特別重要的堤防區(qū)段。

2.1.2 分級運行管理模式

該管理模式下，省、市、縣各級水利工程管理機構(gòu)分別承擔(dān)責(zé)任區(qū)段內(nèi)堤防的管理責(zé)任，責(zé)任主體為省、市、縣各級河道管理部門，監(jiān)督主體為本級及上級水行政主管部門，養(yǎng)護費由省、市、縣各級財政分別承擔(dān)。

分級運行管理模式適用于河道堤防工程或是保護對象比較重要或一般，或跨行政區(qū)劃（設(shè)區(qū)市）的2 級以下堤防、各級政府有財政能力承擔(dān)以及工程保護范圍比較重要或一般的堤防區(qū)段。

2.1.3 組合管理模式

組合管理模式為部分堤防工程采用省、部垂直管理、部分堤防工程采用省、市、縣分級管理的管理模式。根據(jù)堤防等級不同，采用差異化管理方式，對保護對象重要、2 級及以上的堤防工程采取垂直管理體制，對其他堤防工程運行管理采取分級管理方式。

2.2 堤防維修養(yǎng)護模式

現(xiàn)階段堤防工程養(yǎng)護采用的模式主要有管養(yǎng)一體、管養(yǎng)分離、政府購買服務(wù)、物業(yè)式管理等。

2.2.1 管養(yǎng)一體模式

該模式下，堤防管理部門全權(quán)負責(zé)堤防工程的運行、維護、歲修、大修等工作，既是管理主體也是運維單位。這種管理體制具有很多弊端，如管理單位人員臃腫、管理單位負擔(dān)重、一人身兼數(shù)職等，缺乏良性的激勵機制和約束機制，制約水利工程管理水平的發(fā)展。受人員、資金、水土資源、地理位置等情況限制，截止2020 年，我國典型堤防中約50%水管單位仍然采用管養(yǎng)一體模式。

2.2.2 管養(yǎng)分離模式

該模式將堤防管理與養(yǎng)護分離，將管理人員從較為繁瑣的堤防維養(yǎng)中“解脫”出來，提升了堤防管理人員工作效率，使其能夠有更多精力抓好堤防管理，堤防維修養(yǎng)護由專業(yè)的維養(yǎng)隊伍負責(zé)，為堤防工程實現(xiàn)專業(yè)化維養(yǎng)提供了條件。

2.2.3 政府購買服務(wù)模式

該模式出于堤防維養(yǎng)需求，由各級政府通過市場化方式采購專業(yè)性強的技術(shù)服務(wù)，來實現(xiàn)堤防安全運行目標(biāo)。水利工程運行管理的專業(yè)化外包通過建立競爭機制和契約管理模式，由政府充當(dāng)市場進入的引導(dǎo)員、購買服務(wù)的消費者，以便讓堤防工程更好地發(fā)揮作用。

2.2.4 物業(yè)化管理模式

水利工程物業(yè)化管理是指運用專業(yè)化、先進的維修技術(shù)與管理經(jīng)營手段，按照單位向社會購買服務(wù)所簽訂的合同、標(biāo)準(zhǔn)制度等對水利工程運行的非核心工作實施管理運營，以此來保障水利工程的輕量化運行，并提供多方位的社會化、市場化服務(wù)，使得水利工程發(fā)揮最大的價值和效益。

物業(yè)化管理模式有利于優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，減少事業(yè)單位編制數(shù)量；有利于精簡管理機構(gòu)、促進資源優(yōu)化配置；有利于縮減經(jīng)費，降低運行管理和維修養(yǎng)護成本；有利于事業(yè)單位機構(gòu)改革，規(guī)范專業(yè)性工作和事務(wù)性工作分類管理；有利于提高專業(yè)化管理水平，提升管理效果；有利于轉(zhuǎn)變管理方式，提高工作效率；有利于提升管理效果，發(fā)揮工程效益；有利于增強考核工作實效，強化監(jiān)督管理[2]。

3 雄安新區(qū)堤防工程運行管理方案建議

3.1 堤防運行管理模式方案

雄安新區(qū)內(nèi)堤防工程的管理模式為重點建設(shè)堤段采用“垂直”管理、其他堤段采用“市縣分級”管理的組合運行管理模式。新區(qū)建設(shè)和交通管理局在新區(qū)管委會領(lǐng)導(dǎo)下行使政府職能，負責(zé)監(jiān)督、管理新區(qū)內(nèi)堤防運行管理，協(xié)調(diào)新區(qū)內(nèi)各組團、各片區(qū)人民政府及水行政主管部門之間的關(guān)系。

新區(qū)建設(shè)和交通管理局組建小規(guī)模運行管理單位——水利工程管理中心（以下簡稱水管中心）。水管中心為事業(yè)單位性質(zhì)，具體負責(zé)水利工程管理、運行和維護，可具有獨立法人資格、實行獨立核算。新區(qū)所屬各片區(qū)、各組團人民政府水行政管理部門負責(zé)非重點堤防的運行管理。新區(qū)堤防工程運行管理模式，如圖1所示。

圖1 雄安新區(qū)堤防工程運行管理模式

3.2 堤防維修養(yǎng)護模式方案

雄安新區(qū)堤防大批集中新建，傳統(tǒng)的“管養(yǎng)一體”模式下，機制不夠靈活，責(zé)任和權(quán)利不清，管理不夠順暢。“管養(yǎng)分離”管理模式是水利改革對水利工程運行管理中維修養(yǎng)護的要求，各段堤防工程可行性研究報告中也提出了“管養(yǎng)分離”的模式要求，此種模式在國內(nèi)經(jīng)過二十多年的實踐發(fā)揮了較好的經(jīng)濟、社會、安全效益。為充分發(fā)揮堤防工程的功能和高效運行管理，建議新區(qū)內(nèi)重點建設(shè)堤防采用“管養(yǎng)分離”模式，即將堤防工程的日常性維護工作，內(nèi)容包括日常保潔、日常運行、日常管理、景觀綠化養(yǎng)護等工作，通過政府采購方式委托給物業(yè)公司，采用物業(yè)化管養(yǎng)模式。

4 結(jié)語

雄安新區(qū)重點堤防工程建設(shè)相繼完工，研究探討適應(yīng)新區(qū)堤防工程建設(shè)及管理特點的運維運行管理機制有重要的現(xiàn)實意義。為此，本文首先總結(jié)了國內(nèi)現(xiàn)行的堤防管理模式。結(jié)果表明，現(xiàn)階段堤防工程運行管理組織方式主要有垂直管理模式、分級管理模式及組合管理模式3 類，堤防工程養(yǎng)護則有管養(yǎng)一體、管養(yǎng)分離、政府購買服務(wù)、物業(yè)式管理等模式。

在此基礎(chǔ)上，本文從雄安新區(qū)堤防工程建設(shè)及管理的實際條件出發(fā)，對新區(qū)堤防工程的運行管理及維修養(yǎng)護模式提出了方案和建議：①關(guān)于堤防運行管理模式，新區(qū)水利工程建設(shè)為重要基礎(chǔ)設(shè)施之一，與生態(tài)、市政、園林、旅游、信息等管理設(shè)施融為一體，一直由新區(qū)建設(shè)和交通管理局（原規(guī)建局）負責(zé)建設(shè)管理工作，同時負責(zé)工程的合同驗收，直接參與工程的竣工驗收，其工作基礎(chǔ)好，有利于工程建設(shè)與運行管理的簡統(tǒng)化。所以，新區(qū)水利工程特別是重要堤防宜由新區(qū)管委會、建設(shè)和交通管理局實施行政監(jiān)督管理職能；為扎實開展工作，成立水管中心承擔(dān)具體的堤防運行管理工作；非重點水利工程由新區(qū)所屬各片區(qū)、各組團分別進行運行管理，由水管中心實施業(yè)務(wù)指導(dǎo)。②在維修養(yǎng)護方面，鑒于新區(qū)重點建設(shè)堤防涉及防洪與興利、市政道路、城市公園、生態(tài)環(huán)境、智慧網(wǎng)絡(luò)等多種功能，宜采取政府采購引入第三方運維單位對堤防進行日常維護，并對運維單位實行嚴格的考核制度，以實現(xiàn)新區(qū)堤防工程高質(zhì)量維修養(yǎng)護。③鑒于新區(qū)堤防的多功能，應(yīng)面對實際綜合各要素重點開展下列研究工作，如科學(xué)確定維修養(yǎng)護具體范圍和工作量、合理測算維修養(yǎng)護定額，以便維修養(yǎng)護工作落到實處。