聯合國教科文組織“教育能力發展計劃”:回顧與前瞻

胡睿 寧波

摘? ?要：“教育能力發展計劃”以提升發展中國家教育能力建設為核心，以助力發展中國家實現“教育可持續發展目標”為己任，是聯合國教科文組織參與全球教育治理的主動嘗試。該計劃重點關注教育部門綜合改革、培養生活和工作技能、培養高質量教師三個行動領域，在推動基礎教育綜合改革、支持教育數字化建設、注重職業技術教育和培訓、關注弱勢群體學習與發展、制定綜合教師政策、更新教師培訓內容等方面取得積極進展。“教育能力發展計劃”也面臨職業技術教育和培訓亟需轉型、教師政策制定和落實難以推進等挑戰。面向未來，“教育能力發展計劃”或將進一步延續包容合作的工作理念，抓住教育數字化轉型的契機，重視弱勢群體的持續發展。

關鍵詞：教育能力發展計劃;聯合國教科文組織;全球教育治理;教育治理;行動領域

中圖分類號：G513? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ?DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2023.06.04

聯合國教科文組織是聯合國系統中最大的專門機構，也是各國政府商討教育、科學和文化事務的平臺。[1]在參與全球教育治理、推動全球教育發展的過程中，聯合國教科文組織越來越意識到發展中國家需要國際組織的幫扶和援助，通過各種有效方式幫助有需要的國家進行“能力建設”，是其重要職能，也是實現其各項教育目標的基本前提。[2]2003年，聯合國教科文組織實施“教育能力發展計劃”（Capacity Development for Education Programme，下文簡稱“CapED計劃”），該計劃旨在為發展中國家量身定制教育發展方案，確保發展中國家在加強教育戰略的設計、實施和監測方面發揮有效領導作用，同時發揮聯合國教科文組織響應成員國教育需求的關鍵作用。[3]2023年是“CapED計劃”實施的第20個年頭，“CapED計劃”的開展既是聯合國教科文組織積極履行其“能力建設”職能的體現，也是該組織參與全球教育治理的主動嘗試。

一、緣起

（一）全民教育思潮的影響與推動

二戰后，世界范圍內人權意識逐漸覺醒，保障所有人的基本權利、滿足所有人的受教育權利成為基本的全球共識，全民教育思想應運而生。全民教育思想自誕生起，歷經了1948年《世界人權宣言》（Universal Declaration of Human Rights）、1990年《世界全民教育宣言》（World Declaration on Education for All）和2000年《達喀爾行動綱領》（Dakar Framework for Action）三次重大轉折，表明了國際社會滿足所有兒童、青年和成年人受教育權利的堅定決心。[4]在全民教育思潮的影響和推動下，保障兒童、青年和成年人的受教育權利，實現全民教育目標成為世界各國基本的責任和義務。然而，發展中國家面臨教育治理能力相對有限的“內憂”和世界形勢波詭云譎的“外患”，實現全民教育目標道阻且艱。聯合國教科文組織發布的2002年全民教育全球監測報告顯示，全世界約有1.154億學齡兒童失學，其中約94%的兒童生活在發展中國家，最不發達國家兒童占總數的1/3，略超過1/3的兒童在撒哈拉以南非洲，另外1/3在南亞和西亞。[5]可見，對于發展中國家而言，要實現全民教育目標，國際組織的援助和支持是十分必要的。“CapED計劃”正是聯合國教科文組織為幫助發展中國家“有效推動全民教育目標”而采取的一項援助行動。[6]

（二）聯合國教科文組織的職責與使命

解決發展中國家的教育問題是聯合國教科文組織的職責所在。[7]21世紀以來，聯合國教科文組織力圖通過教育培訓、技術支持、經濟援助等多種方式推動發展中國家教育發展。例如，在教育培訓方面，聯合國教科文組織與中國攜手啟動了“聯合國教科文組織—中國—非洲行動”，計劃在4年內對8個非洲國家提供教育援助，旨在通過培訓提升教師水平，加強各國教育部門和教師培訓機構的能力建設[8];在技術支持方面，2022年聯合國教科文組織助力巴勒斯坦開展遠程教育，支持巴勒斯坦電視演播室的建設，還對巴勒斯坦電視工作人員進行2D、3D、后期效果、電視工程和電視管理方面的技術培訓[9];在經濟援助方面，聯合國教科文組織公布的預算數據顯示，2014—2015年，聯合國教科文組織財政預算內教育“重大計劃”經費為9946.46萬美元，其中直接提供給非洲、阿拉伯國家、亞太地區、拉丁美洲及加勒比海地區的預算內經費分別為2112.38萬美元、932.73萬美元、1622.29萬美元和1098.8萬美元，約占預算內教育“重大計劃”經費的58.1%[10]。總之，推動發展中國家的教育發展是聯合國教科文組織的核心關切，“CapED計劃”正是聯合國教科文組織積極承擔職責、踐行使命的產物。

（三）發展中國家實現教育可持續發展目標的重要保障

2015年，聯合國在紐約召開可持續發展峰會，大會通過了《變革我們的世界——2030年可持續發展議程》（Transforming Our World： the 2030 Agenda for Sustainable Development），并提出17項可持續發展目標，其中第四項是教育可持續發展目標（即確保包容和公平的優質教育，讓全民終身享有學習機會，又稱SDG4）。同年，聯合國教科文組織通過了《教育2030行動框架》（Education 2030 Framework for Action），進一步細化“教育可持續發展目標”。2016年，聯合國教科文組織發布的《教育能力發展計劃2016年年度報告》（The CapED Programme： Annual Report 2016）強調，“CapED計劃”是聯合國教科文組織為協助發展中國家實現“教育可持續發展目標”承諾而實施的計劃。該計劃的長期目標是幫助各國建立有效的終身學習系統，為所有人增加學習機會;幫助更多年輕人掌握讀寫算的能力和就業創業技能;增加合格教師的供應，尤其是在面臨最嚴峻教育挑戰的國家。同時，該計劃也特別關注性別平等和女性賦權問題。[11]可見，“CapED計劃”的核心目標與SDG4不謀而合，該計劃的開展是發展中國家實現SDG4的重要保障和有力支撐。

二、優先行動領域與實施成效

《教育能力發展計劃2016—2021年成果報告》（The CapED Programme Results Report 2016-2021）顯示，5年間，共有26個國家獲得該計劃的支持，其中24個國家為最不發達國家;有4000多名教育從業人員接受了關于制定、實施、監測最新課程和創新學習方法的培訓;超過2500萬名學習者受益于遠程教育;近19，000名學習者（63%為女性）直接受益于技能發展和終身學習;約18，000名教育官員接受了更好的規劃和循證政策制定培訓;近10，500名教育官員接受了數據收集、管理和分析方面的培訓;300門以“性別敏感”為主題的課程和學習材料得以開發。[12]“CapED計劃”上述成就的取得，主要得益于在三個領域開展的重點行動：加強教育部門綜合改革，培養生活和工作技能，培養高質量教師。

（一）加強教育部門綜合改革

該行動領域的重點在于協助各國規劃、修訂和制定教育系統的政策、戰略和計劃，加強各國利益攸關方開展符合本國優先事項的循證教育改革的能力，支持各國實施教育管理信息系統，幫助他們確定阻礙其教育系統發展的現實困境。

1.推動基礎教育綜合改革

“CapED計劃”為欠發達國家提供了教育綜合改革方面的支持。例如，聯合國教科文組織與緬甸政府攜手，通過改善教育政策制定、規劃、管理、監測和評估，在實現國家教育目標以及SDG4方面取得了進展。“CapED計劃”年度成果報告顯示，緬甸政府正在全國范圍內普及初等教育，緬甸的凈入學率從2009年的84.1%逐步上升，自2018以來穩定在97%左右;公立學校的學習條件也得到明顯改善，小學的生師比為24∶1，初中為28∶1，高中為23∶1;2018年，小學毛入學率為112%，初中毛入學率為78%，畢業率分別為95%和80%。同時，基礎教育階段的復讀率和輟學率也明顯降低，據估計，小學和初中階段的輟學率不到1%[13]。在新冠病毒感染疫情全球蔓延期間，聯合國教科文組織還協助緬甸和毛里塔尼亞制定應對危機的計劃，這些計劃為發展中國家帶來了對危機敏感（crisis-sensitive）的規劃視角，進而演變成一種對危機敏感的規劃文化，以確保這些國家能夠從危機中吸取教訓，從而在未來發生危機時有效地為教育系統提供信息。

2.支持教育數字化建設

2022年9月，聯合國在紐約總部召開教育變革峰會，并將“教育數字化轉型”確定為教育變革的五大行動主題之一。聯合國教科文組織呼吁，必須利用數字革命這一有力契機，確保將優質教育作為一項公共產品和一項人權來提供，必須利用數字技術的優勢，推動國家和國際對教育和終身學習的訴求。[14]“CapED計劃”是聯合國教科文組織支持發展中國家教育數字化建設的重要平臺，在該計劃的推動下，許多參與其中的發展中國家建設了教育管理信息系統。剛果民主共和國建立的現代化教育管理信息系統改變了該國生產和使用教育數據的方式。現如今，剛果民主共和國擁有涵蓋每個省份的統計年鑒，數據覆蓋率從2011年的79%躍升至2019年的95%，填補了教育政策制定的重要空白。[15]此外，在聯合國教科文組織的支持下，10個國家（阿富汗、孟加拉國、柬埔寨、剛果民主共和國、海地、馬達加斯加、馬里、莫桑比克、緬甸、尼泊爾）制定國家教育統計發展戰略，有效推動發展中國家教育數據系統和教育數據管理平臺的建設，對于提高教育數據質量、提升教育部門科學決策水平具有重要意義。

（二）培養生活和工作技能

該行動領域側重于幫助各國制定全面、循證、包容和促進性別平等的政策、計劃和戰略，以促進職業技術教育和培訓、掃盲和非正規教育，從而確保弱勢群體（特別是女性）掌握基本的工作生活技能、獲得靈活的學習途徑和終身學習的機會，促進青年就業和創業。

1.注重職業技術教育和培訓

一方面，“CapED計劃”支持發展中國家職業技術教育和培訓的政策建設。在該計劃的支持下，馬達加斯加頒布具有里程碑意義的《國家就業和職業技術教育與培訓政策》（National Employment and TVET Policy），加速馬達加斯加職業技術教育和培訓體系的轉型。[16]另一方面，“CapED計劃”重點關注發展中國家女性的職業技術教育和培訓。乍得面臨職業和技術培訓機會少、農村教育機會少和質量差以及人口識字率低等多重挑戰，聯合國教科文組織的數據顯示，乍得女性的識字率只有14%，“CapED計劃”通過制定合作公約、制定掃盲培訓方案、開發教學工具、啟動試點培訓等多種方式，為當地婦女提供識字和職業技能培訓，有效提升當地女性的閱讀能力，改善當地女性的職業技能水平。[17]

2.關注弱勢群體學習與發展

聯合國教科文組織重視弱勢群體的學習與發展，希望借助“CapED計劃”賦能弱勢群體，改善弱勢群體的學習環境和生存困境，促進弱勢群體的終身學習與持續發展。在尼泊爾，聯合國教科文組織和當地政府以“CapED計劃”為支架，通過支持尼泊爾政府制定終身學習政策、舉辦社區講習班、利用數字技術提升掃盲技能等方式，有效提高當地邊緣社區居民的識字水平，推動當地邊緣社區的掃盲工作。[18]2015年，莫桑比克啟動“家庭學習計劃”（Family Learning Programme），旨在培養家長的教育技能，支持兒童早期發展，為他們的小學教育做準備。計劃實施以來，聯合國教科文組織與莫桑比克教育部通過設計教學方法、編寫教科書和學習手冊、培訓教師和輔導員等方式落實該計劃，旨在解決當地兒童早期教育匱乏的問題。2020年，“CapED計劃”還支持將家庭學習手冊改編為廣播課程，以確保兒童在學校關閉期間的學習以及之后學習的連續性。[19]

（三）培養高質量教師

該行動領域側重制定全面的教師政策，并通過制定質量評估框架和改進計劃，加強教師培訓機構的建設。它還重點關注以下幾個方面：職前和在職教師培訓計劃，課程、教學和學習材料的開發，教學監督以在課堂中持續提供支持，試點和推廣成功的教學實踐。

1.制定綜合教師政策

以政策制定、社會對話和教師管理信息系統為重點，“CapED計劃”支持各國采取綜合方法，為教師進入職場、培訓和持續專業發展確立明確的路徑。在聯合國教科文組織的支持下，布隆迪和烏干達于2019年通過并開始實施相關標準、框架和準則，以推動關鍵政策落地。在布隆迪，相關教師政策主要涉及在職教師培訓戰略、教師專業資格標準以及教師行為和道德準則的調整。在烏干達，政府制定了國家教師政策，對小學教育階段教師的入職要求進行了修訂，規定所有教師必須擁有教育學學士學位或研究生學歷，這一過渡將在10年內完成，以便在職教師有時間獲得這些資格。同時，烏干達政府重組教師培訓機構網絡，創建了新的監督和認證教師的監管機構，并建立了一個永久性的社會對話框架（Social Dialogue Framework），旨在支持教師有效參與國家政策和決策進程，改善教師的工作條件和工作待遇。

2.更新教師培訓內容

教師培訓需要緊密結合時代發展需求，融入時代發展所需的培訓內容。一方面，“CapED計劃”提倡將性別平等理念融入教師培訓。在該計劃的支持下，尼泊爾將性別平等教學法（gender-responsive pedagogy）納入教師培訓計劃，并在特定學校試點。在2016—2021年，尼泊爾共對10，650名教師進行了課堂實踐技能培訓，這些技能關注性別因素，特別注重激發女生對科學學科的興趣。另一方面，“CapED計劃”致力于提升教師的信息通信技術（ICT）能力。為調查烏干達和贊比亞教師的ICT能力水平，聯合國教科文組織、聯合國教科文組織非洲國際能力建設研究所和兩國合作開展了教師ICT能力評估。調查顯示，兩國教師的ICT能力都有待進一步提升，與此同時，兩國教師的ICT能力還存在城鄉差異、性別差異等多重挑戰。為此，“CapED計劃”建議兩國政府通過支持ICT基礎設施建設、為教師提供互聯網設備、更新ICT工具和系統、調整ICT培訓內容等措施賦能當地教師。[20]

三、主要挑戰

（一）職業技術教育和培訓亟需轉型

著力提升發展中國家職業技術教育和培訓的建設水平是“CapED計劃”的工作重點，聯合國教科文組織推動“CapED計劃”的過程中，面臨職業技術教育和培訓亟需轉型的挑戰。第一，時代變革呼喚更加開放包容的職業技術教育和培訓。疫情全球蔓延期間，職業技術教育和培訓遭受重創，國際勞工組織發布的《2022年全球青年就業趨勢》（Global Employment Trends for Youth 2022）指出，年輕婦女和女孩往往是第一批輟學的人，也是最后一批返回學校的人，這極有可能加劇勞動力市場上的性別不平等[21]。“CapED計劃”雖然在幫助青年就業方面取得了進展，但是在幫助女性掙脫參與職業技術教育和培訓的束縛，為所有目標群體提供就業指導和服務等方面仍有待加強。第二，時代變革需要更加數字化、智能化的職業技術教育和培訓。2020年國際勞工組織、聯合國教科文組織、世界銀行的一項聯合調查顯示，大多數低收入國家在提供職業技術教育和培訓方面無法采用遠程學習模式。疫情期間，由于教師無法獲得數字資源和數字基礎設施，低收入國家的職業技術教育和培訓提供者不得不借助線下工具（主要是紙質資源）提供培訓。可見，加強發展中國家職業技術教育和培訓的數字化建設，推進發展中國家職業技術教育和培訓的數字化轉型仍將是“CapED計劃”工作的重點。

（二）教師政策制定和落實難以推進

制定綜合的國家教師政策是“CapED計劃”推進教師工作的重要支柱，反映了發展中國家支持教師持續專業發展、改善教師工作條件的決心。但國家教師政策的制定和落實也不乏挑戰。一方面，政策制定所引發的“權力紛爭”影響政策制定的效率。國家教師政策的制定往往需要教師管理部門之間的通力合作、協調配合，但是鑒于制定國家教師政策所引發的結構調整和改革，教師管理部門之間往往存在一定的利益紛爭和權力斗爭，教師管理部門之間難以達成政策共識，這直接導致了國家教師政策制定的效率低下，成為“CapED計劃”推進各國教師工作的一項重要挑戰。另一方面，教師政策的制定和落實需要一定的時間周期。從前期的評估研究、政策對話、政策咨詢，到達成政策共識、制定政策，再到政策落地和政策成效初顯，教師政策的制定和落實往往需要花費數年時間論證和多方綜合考慮。例如，烏干達政府為解決教師資格水平較低的問題，制定政策時就綜合考慮了現有教師資格、教師教育機構、教師未來發展等關鍵要素，并設置了長達十年的政策過渡期。

四、未來走向

“CapED計劃”在希望中誕生，在曲折和挑戰中不斷前行。步入2023年，“CapED計劃”將迎來新的發展周期，結合“CapED計劃”年度報告和上述分析，本研究認為，延續合作包容的工作理念，以教育數字化轉型為契機，重視弱勢群體的持續發展是“CapED計劃”未來工作的重要方向。

（一）延續合作包容的工作理念

合作包容的工作理念是“CapED計劃”在曲折和挑戰中不斷前行的關鍵。疫情余波未了，發展中國家的教育體系依然在承受疫情帶來的沖擊和陣痛，進入新發展周期，“CapED計劃”需要以更加開放包容、合作共贏的心態迎接挑戰。首先，聯合國教科文組織呼吁其全球范圍內的專業機構和外地辦事處網絡積極采取行動，通力合作協助各國制定和實施提高教育質量的國家政策和發展戰略。同時，聯合國教科文組織期待與發展中國家達成更加多元化的合作形式，為發展中國家提供更具靈活性、個性化的外部支持。其次，“CapED計劃”以自愿捐款的方式運作，這種籌資模式具有靈活性，能夠適應不斷變化的需求和優先事項。目前，“CapED計劃”主要由芬蘭、法國、冰島、挪威和瑞典提供資金。但是，自愿捐款的籌資模式也使得“CapED計劃”需要承擔一定的資金風險。未來，聯合國教科文組織要進一步優化“CapED計劃”的籌資手段和融資能力，爭取更多國際組織和發達國家的經濟支持和援助。最后，進入新發展周期，“CapED計劃”要建設更加多元、高效的國際合作伙伴關系網絡，為發展中國家提供更加多樣化的支持。

（二）抓住教育數字化轉型機遇

教育數字化轉型是深化數字技術與教育融合發展的必然選擇，也是推動未來教育創新和變革的重要路徑。[22]在教育數字化轉型的浪潮中，發達國家和發展中國家的“數字鴻溝”不斷加大。疫情期間，在發展中國家，特別是撒哈拉以南的非洲地區，1/3的國家無法為學生提供遠程教育和任何幫助，不計其數的中小學缺電無網，也沒有電子學習資源和內容，學生學習被迫中斷。[23]抓住教育數字化轉型的契機，賦能發展中國家教育高質量發展是“CapED計劃”的必然選擇。“CapED計劃”已經在部分參與計劃的國家開展了教育數字化行動并取得了一定成效。今后，“CapED計劃”要進一步加強發展中國家教育數字化轉型頂層設計，協助發展中國家制定教育數字化轉型戰略和配套政策;加快推進發展中國家教育數字化基礎設施建設，加強教育數字化平臺建設和教育信息管理系統建設;提升發展中國家教育數字治理水平，提高教育數據收集質量和教育大數據分析應用能力，助力發展中國家制定更加科學化的教育政策;大力推進發展中國家職業技術教育和培訓的數字化轉型，加強遠程培訓模式的開發和應用;注重發展中國家教師ICT能力的培養，關注學生的ICT能力水平和數字化素養。

（三）重視弱勢群體的持續發展

助力發展中國家實現“教育可持續發展目標”是“CapED計劃”的重要使命，然而，多重相互交織的全球危機正嚴重威脅著弱勢群體的終身學習和持續發展，“教育可持續發展目標”的如期實現面臨挑戰。基于這一背景，促進弱勢群體的終身學習與持續發展成為“CapED計劃”后續工作的重點。第一，開展常態化掃盲工作，進一步鞏固掃盲成果。當前，低收入國家仍有超過2/5的婦女不識字，低收入國家1/5的兒童、全球1/10的兒童（約2.5億人）依然沒有進入小學。[24]“CapED計劃”要依據低收入國家的現實情況，因地制宜制定掃盲方案，并結合數字化手段開展常態化、現代化掃盲工作，培養弱勢群體基本的讀寫算能力，為終身學習奠定基礎。第二，培養弱勢群體的生活技能和基本職業技能。世界范圍內，仍有大量弱勢群體缺乏基本的生活技能和職業技能，“CapED計劃”要在前期工作的基礎上總結經驗，開發遠程就業培訓、“線上+線下”工作技能培訓等新型培訓模式。第三，保障女性群體的基本權利和利益。維護女性權益貫穿于“CapED計劃”的各項工作，未來“CapED計劃”仍需在幫助女性破除性別偏見和文化束縛、保障女性受教育權、提供參與職業技術教育和培訓的機會等方面持續努力。

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UNESCOs Capacity Development for Education Programme： Review and Prospects

HU Rui? NING Bo

（Research Institute for International and Comparative Education， Shanghai Normal University， Shanghai 200233， China）

Abstract： The Capacity Development for Education Programme （CapED Programme） is a proactive attempt by UNESCO to participate in global education governance. It focuses on building educational capacity in developing countries and helping them to achieve the Education Sustainable Development Goals. The program focuses on three areas： reinforcing comprehensive reforms of educational sectors， cultivating skills for life and work， and improving teachers quality. It has made positive progress in promoting comprehensive basic education reform， supporting the digitalization of education， focusing on vocational and technical education and training， caring for the learning and development of disadvantaged groups， formulating comprehensive teacher policies， and updating the contents of teacher training. The CapED Programme is also facing challenges such as the urgent need to transform vocational and technical education and training， and the difficulty in formulating and implementing teacher policies. In the future， the CapED Programme will further continue its philosophy of inclusion and cooperation， seize the opportunity of digital transformation of education， and focus on the sustainable development of vulnerable groups to meet new opportunities and challenges.

Keywords： Capacity Development for Education Programme; UNESCO; Global education governance; Education governance;Action areas

編輯 朱婷婷? ?校對 呂伊雯

作者簡介：胡睿，上海師范大學國際與比較教育研究院碩士研究生（上海 200233）;寧波，上海師范大學國際與比較教育研究院教授（上海 200233）