鄉村振興視域下就地城鎮化的戰略意義與路徑選擇

趙 林

（北京建筑大學馬克思主義學院）

城鎮化水平是衡量一個國家、地區經濟發展水平的重要標準。自1978年改革開放以來至2022年，我國的城鎮化率從17.92%躍升至65.22%，城鎮人口從17245萬人增加到92071萬人。城鎮化給我國經濟社會的發展帶來了巨大變革，促使我國產業升級與結構變化，成為解決“三農”問題的重要途徑。但是，傳統的異地城鎮化為主的城鎮化方式導致我國在發展過程中出現了一些問題，主要表現為：在城鎮化戰略下，城鄉土地的二元分治與戶籍制度的不夠完善增加了推進城鎮化的難度；鄉鎮政府權責不夠匹配延緩了城鎮化的進度；各參與主體的利益關系不夠協調阻礙了城鎮化的進程；鄉村地區產業發展失衡造成就地城鎮化推進乏力。因此，2014年中共中央、國務院發布了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，將城鎮化的核心轉向居民，形成了以人為核心的新型城鎮化理念。2016年印發的《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》中明確提出鼓勵“農民就近城鎮化”。2022年國家發改委印發《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》明確指出，要促進超大特大城市優化發展，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。就地城鎮化是以小城鎮或中心村為主要依托，在鄉村“就地發展”，在家門口實現就業，農民就地實現生活方式與生產方式的轉變，是實現鄉村振興戰略任務的重要途徑。

一、就地城鎮化的戰略意義

在我國推進城鎮化的進程中出現了一些問題，例如大城市出現的一些城市病以及農村經濟的逐步衰退，而傳統城鎮化則難以解決這些問題。因此，就地城鎮化的優勢就進一步凸顯出來。就地城鎮化與異地城鎮化之間存在較大差別，是一種新型的城鎮化模式，它可以解決傳統城鎮化過程中出現的一些問題，有效緩解城市交通問題、生態環境問題、就業問題等城市病，減輕大城市的壓力。不僅如此，就地城鎮化還能夠促進農村經濟發展，傳承與發展農村優秀傳統文化，進一步解決農村空心化等問題。就地城鎮化與我國鄉村振興戰略、農民發展意愿同向同行，是推進我國新型城鎮化發展的重要路徑。

就地城鎮化更加貼近中國實際，是解決“三農”問題的重要途徑，能夠以較低成本實現對農村的就地改造，進一步促進城鄉區域協調發展，實現資源的合理配置；能夠有效利用農村剩余勞動力，將農村改造為城市社區、將農民轉變為市民，從而有效解決農村“空心化”這一問題；能夠升級農村原有低端產業，有助于激活農村經濟內在活力，對于促進農村地區經濟穩定發展具有重要的意義。

二、影響就地城鎮化進程的主要原因

就地城鎮化在鄉村振興過程中具有重要地位。但是，由于我國對就地城鎮化的探索仍處于初級階段，在推進過程中難免會遇到一些問題。

（一）制度不夠完善

當前的土地制度與戶籍制度影響了就地城鎮化的實現。一方面，我國城鄉分治的土地權利結構使得政府就地城鎮化建設較為積極。我國現行《土地管理法》規定，“城市市區的土地屬于國家所有”“農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有”，但同時我國《憲法》規定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償。”政府作為土地開發的主體，為了推進就地城鎮化，往往會通過《憲法》的規定征用農村土地，使得就地城鎮化進程過于快速。但另一方面，戶籍制度的不完善挫傷了農民就地城鎮化的積極性。在我國，居民的福利待遇與其戶籍相關聯，城鄉戶籍體制使得農村居民與城市居民在政治、教育、醫療等方面的權益存在差異。在推進就地城鎮化的過程中，農民的身份發生了轉變，雖然這種轉變使農村非務農人員具有了市民身份，卻無法享受到應有的市民權利，這也意味著，農民的合法權益沒有受到保障。因此，也就無法有效調動當地居民參與就地城鎮化的積極性。

（二）鄉鎮政府權責不夠匹配

在就地城鎮化的發展過程中，鄉鎮政府本應作為主要推手，引導當地居民與企業推進城鎮化建設，實現農業、農村、農民的現代化。但在實際操作過程中，由于行政許可權、處罰權等各項權力缺位，導致鄉鎮政府所擁有的權力與責任不夠匹配，為了完成上級政府分配的任務，不得不采取一些行政干預手段，或多或少地忽視了市場運行規律和居民意愿。這種權力小責任大、權力邊界模糊的現狀，影響了鄉鎮政府推動就地城鎮化的積極性，使就地城鎮化難以按預期進度推行。

（三）參與主體的利益關系需要合理協調

就地城鎮化是一個將農村內部多種要素重新分配、進一步協調社會關系和秩序重建的過程。政府、企業、農民雖然都是城鎮化的參與主體，但三者之間的利益關系也需要合理協調。鄉鎮政府作為協調者，如果沒有協調好自身與農民和企業之間的利益關系，就容易產生社會矛盾，影響就地城鎮化的進程。在城鄉建設用地增減掛鉤政策和地方土地財政的驅動下，鄉鎮政府為了獲得城市建設用地指標，往往會利用其行政力量采取合村并居、重新建設農村的措施。而農民由于長期在農村居住，其生活習慣、行為方式難以在短時間內較好地融入新的居住環境，容易與當地城市居民產生沖突，有些農民會提出更多經濟要求，也有些農民會產生較大抵觸情緒，影響就地城鎮化的推進。

（四）產業失衡導致就地城鎮化發展乏力

我國推進就地城鎮化的鄉鎮在開發過程中多以就近區域的低端產業為主，導致就地城鎮化的發展因缺少資金和技術的支持而受阻。一方面，由于鄉鎮遠離大城市，在發展過程中多依附本地以及就近轉移的產業，使農業、林業、畜牧業、農產品加工業等第一、第二產業成為就地城鎮化的支撐產業，難以形成特色產業，只能被動接受低端產業資本的投資，使得產業與城市的融合難以實現。另一方面，我國鄉鎮產業多以低端加工制造業為主，工業化程度較低，處于由初期向中期的過渡階段，只有較少產業實現了從中期向工業化的轉變，鄉鎮缺乏產業支撐，導致就地城鎮化發展乏力。

三、就地城鎮化的路徑選擇

（一）加快土地、戶籍制度改革，完善居民社會保障制度

首先，應進一步完善土地流轉以及征地補償制度。應以農民權力為主體，切實保障農民利益，通過審核土地資質、確認土地權利、審批登記、頒發產權證書等措施界定農村土地產權，逐漸落實土地所有權、承包權以及經營權的“三權分置”，放活土地經營與開發；完善土地流轉與審批制度，規范征地程序，逐步提高征地補償標準，建立合理的利益補償與分享機制，既要保證農村土地利用效率，又要關注土地利益主體的合法權益。其次，完善法律法規，制訂有關土地利用環節的整體規劃，有機整合城鄉各類要素，構建和諧有序的土地利用市場，充分利用市場價格機制與政府調控機制，合理制定土地價格，規范土地使用行為，加強管控，實現土地要素的合理運用。最后，進一步完善戶籍制度，建立城鄉一體的社會保障機制。逐步消除由戶籍制度帶來的城鄉福利差異、完善鄉村居民向城鎮居民的戶口遷移制度，構建居住證體系，將遷移農民福利與居住證體系相捆綁，切實保障農民權益，從而消除遷移農民與城鎮居民在教育、醫療等社會保障方面的差異，讓農民真正成為市民。

（二）充分發揮市場作用，優化政府權責配置

首先，應明確市場與政府的職能，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。市場遵循價值規律，能夠通過競爭、價值杠桿等功能實現資源配置的最優化，就地城鎮化過程中應積極構建以市場為基礎的融資機制，根據市場需求推進建設。不僅如此，政府通過“看得見的手”能夠實現對市場的宏觀調控，發揮在統籌規劃、公共服務、制度完善等方面的作用，監控與規范市場主體行為，為就地城鎮化的推進營造公平、開放、有序的發展空間。其次，優化城鄉管理體制，明確政府各級部門職責。建立規范、靈活、高效的政府管理體制，進一步明確上級政府與鄉鎮政府之間的關系，明確市縣、縣鄉政府之間的責任，避免出現同一事項兩級政府重復干涉的現象，提高辦事效率。最后，市縣級政府應當簡政放權，將相關權力下放至鄉鎮政府，并根據鄉鎮實際情況采取合并、重建等措施，對于發展較好、規模較大的鄉鎮賦予更高的自主權，并將投資成本較高的公共服務建設交由上級政府負責。

（三）統籌多元利益，保障農民合法權益

首先，要營造良好和諧的社會氛圍，構建穩定的社會關系。要正確認識、處理城鎮化過程中出現的各種問題與沖突，加強城鎮文化宣傳工作，構建和諧穩定的社會關系，使居民積極參與到各種活動中來，加強人與人之間的聯系，構建新型社會關系；與此同時，要加強文化宣傳創新，高度重視社會主義核心價值觀對人們行為的規范作用，通過開設道德教育、法制教育等課程，提高“新居民”的文化素養，從而構建和諧穩定的社會氛圍。其次，要建立健全矛盾調節機制。要以全局觀念和系統思維為指導，統籌規劃城鎮化建設，綜合考慮不同鄉鎮的區域面積大小、經濟發展水平、環境區位優勢等因素，因地制宜地推進就地城鎮化；積極完善居民溝通機制，通過構建居民溝通平臺，有效整合城鎮化建設相關意見，將其納入到城鎮化規劃實施的過程中；要加強政府同居民、企業的溝通，積極征求意見，盡可能滿足人們的多樣化訴求。最后，要積極完善居民城鎮化監督機制建設。鄉鎮政府也應當完善城鎮化監督機制，加強政府同居民之間的溝通，公開財政收支狀況、產權分配狀況，進一步拓寬居民與政府間的溝通渠道，構建一個透明、公開的財政監督體系，維護居民的各項權益。

（四）加快產業結構升級，重視培養創新人才

首先，鄉鎮政府應當升級本地產業，提升企業質量。合理規劃鄉鎮與城區的產業規模，選定合理區域建設產業園、工業園，并充分利用本地資源開發具有獨特優勢的創業園區，制定園區準入標準，為園區發展打好產業基礎。其次，引入現代管理技術與產業技術，實現鄉鎮企業、集體經濟現代化管理。要加大技術投入，改變鄉鎮加工業與農業產業低端化、弱質化的狀況，用現代化的產業體系與成熟的工業技術提高園區經濟效益，用現代化的經營管理模式推進園區經濟發展。具體來講，就是要積極完善鄉鎮企業、集體經濟的融資機制，構建集體經濟信用擔保體系，逐漸延長集體經濟經營鏈條，形成集體經濟與城市企業的長效合作機制，提升本地企業的抗風險能力與可持續發展能力。最后，要加強對當地居民的技能培訓，培養創新人才。鄉鎮政府應積極開展各類技能培訓課程，同時鼓勵民間資本對務工人員提供就業培訓支持，積極構建網絡就業信息服務平臺，引導農民樹立正確的擇業觀、就業觀，從多條路徑幫助農民從原來的低端產業融入中高端產業。除此之外，鄉鎮政府應重視具有一定技能的外來務工人員，出臺相應補貼政策留住人才，為推進就地城鎮化提供人才支持。