多重目標下政策性農業融資擔保體系發展：四川例證

高杰　葛雯雯

〔摘要〕 政策性農業融資擔保體系是破解現代農業經營資金制約的重要手段，也是提高財政支農效率的創新方式。政策性農業融資擔保體系兼具支農公益性與組織持續性、金融機構避險性與分險比例合理性、資金投入精準性與支農政策普惠性等多重目標，一定程度上制約了農業擔保業務的開展。四川省以農業融資擔保有限公司為載體，通過完善組織治理機制、創新產品體系、優化風險治理機制等，較好兼顧了政策性農擔體系發展的多重目標，為我國政策性農業融資擔保體系建設提供了可資借鑒的經驗，對于破解農業農村高質量發展的資金制約、實現農業農村現代化目標具有重要價值。

〔關鍵詞〕 政策性農業融資擔保；困境；四川例證

〔中圖分類號〕F832.43；F842.6 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0694（2023）03-0057-10

〔作者〕 高 杰 研究員 四川省社會科學院農村發展研究所 成都 610071

葛雯雯 碩士研究生 四川省社會科學院農村發展研究所 成都 610071

〔基金項目〕四川省哲學社會科學“十四五”規劃年度項目“四川彝區鄉村特色經濟發展研究”（SC22B096）；四川省社會科學院“中國特色‘三農理論與實踐”科研創新團隊建設成果。

一、引言

黨的二十大強調：“完善農業支持保護制度，健全農村金融服務體系。”隨著農業經營方式的變化，現代農業生產對資金的需求規模、投入方式也發生了重要變化，但是農業資金需求存在周期性波動大、經營主體差異性大、不同類型主體資金需求期限與規模存在顯著分化等特征，加之農村產權抵押權價值實現困難，農業融資難、融資貴的問題仍是新型農業經營主體發展的重要制約因素^〔1〕。2015年，中央提出建立全國政策性農業信貸擔保體系的要求，有效激發了各類金融機構向農民提供金融服務的積極性，極大緩解了農村金融供給不足的問題^〔2〕。研究表明，政策性農擔是破解農業經營資金制約的有效途徑（田秀娟等，2010；呂靜等，2020）^〔3-4〕。但是，組織多目標運行是制約政策性農擔發展的重要問題。政策性農業融資擔保體系往往兼具公益性與經營性、盈利性與持續性、精準性與普惠性等多重性質，不同性質帶來的目標沖突使農擔機構陷入困境。周莎等（2020）指出，農業經營的分散性、擔保行業發展的滯后性和金融機構的避險性決定了我國農業融資擔保發展的困境^〔5〕；范亞莉等（2018）指出政策性與獨立性的矛盾是農業融資擔保發展面臨的關鍵阻礙^〔6〕。

為突破發展困境，四川省農業融資擔保有限公司（簡稱“四川省農擔公司”）在實踐中探索形成了一系列創新做法，有效破解了現代農業發展的融資困境，為財政支農政策提供了更加精準高效的投入方式和施策載體，同步實現了打破農業融資阻礙、提高財政支農效率和擔保體系自身穩健持續發展的多重目標^〔7〕。四川省政策性農業融資擔保體系建設實踐為我國政策性農擔體系建設提供了可資借鑒的經驗，對于破解農業農村高質量發展的資金制約、實現農業農村現代化目標具有重要價值。

二、政策性農業融資擔保體系發展面臨的困境

政策性農業融資擔保是我國支農惠農政策體系的重要內容和實施載體，承擔著與金融機構協同解決農業融資困境、以市場方式提高財政資金使用效率的重要職責，兼具助農公益性與組織持續性、服務精準性與政策普惠性等多重目標，這也使傳統農擔體系在運行中面臨著多重約束下的現實困境。

20231.支農公益性與組織營利性雙重約束下的運行困境

政策性農業擔保機構是國家以財政投入支持農業發展的重要載體，而農業產業特殊性決定了政策性農擔體系必須具備支農惠農的準公共品性和公益性。但是，作為國有資產經營的組織載體，農業擔保又以市場化方式經營，其持續發揮支農作用的前提是具有自我生存和持續發展的能力，這就要求農擔公司必須具有盈利性。為兼顧農擔組織公益性職能和持續性發展的雙重目標，國家對政策性農擔體系總體要求是堅持政策性支持、市場化運作，各級主管部門對農擔公司的原則性要求是保本微利經營。但是，從現實情況看，政策性和市場性、公益性和盈利性的雙重要求使農擔公司在業務開展過程中面臨兩難問題：一方面，作為政策性支農公共產品，以支農惠農為經營目標，其擔保服務要設置較低的擔保費和較為寬泛的反擔保物準入，這就使農擔機構的盈利性較低而風險性較高。另一方面，作為市場經營主體，遵循市場競爭規律，其存續要以保本和持續盈利為前提，這就使農擔機構的惠農支農公益性受到影響。因此，如何平衡支農公益性與組織營利性是政策性農擔機構要破解的首要問題^〔8〕。

2.金融機構參與與分險比例合理雙重目標下的身份困境

政策性農業擔保體系的重要功能是為農業經營者提供融資擔保，以解決因抵押物不足、信息成本較高等導致的金融機構惜貸問題。農擔機構的分險比例是激勵金融機構提供農業信貸積極性的重要因素，合理的分險比例既能增強銀行提供信貸的積極性，也能夠合理界定銀行與擔保機構責任邊界。但是由于我國農業擔保機構長期處于弱勢地位，在銀擔合作實踐中，擔保機構要承擔的代償比例往往超過90%，銀行還要求農擔公司繳存保證金、預留托管資金，導致雙方權責嚴重不對等，銀行在獲得利息收入的同時，僅承擔極為有限的壞賬風險，而擔保機構在收取較低擔保費用的同時卻要承擔大部分風險^〔9〕。不合理的分險比例使部分農擔公司因不愿承擔風險而縮小業務范圍，部分農擔公司甚至“異化”為完成支農任務的行政性機構。

3.資金投入精準性與支農政策普惠性雙重要求下的產品困境

相對于傳統的財政支農政策投入方式，政策性農業擔保能夠以更加精準的資金投入解決現代農業發展的資金短板，有效提高財政支農資金的使用效率。但是，在實際運行中，資金投入精準性與支農政策普惠性也往往使農擔機構在產品設計上存在兩難選擇：一方面，投入精準性要求農擔產品要瞄準產業特征和主體需求，在擔保周期、費率比例、抵押物選擇等方面具有較高的適配性。另一方面，農業產業內部不同產品生產方式差異較大，加之不同地區農業經營面臨的自然條件、市場環境等千差萬別，精準性較高的擔保產品往往存在普適性較差的問題，很難滿足支農政策普惠性的要求。如何通過產品設計創新突破支持精準性與普適性的矛盾也是農擔機構要破解的重要問題^〔10〕。

三、四川省政策性農業融資擔保體系的經驗成效

針對我國農業融資擔保體系發展面臨的現實困難，四川省農擔公司立足全省農業農村現實問題、瞄準現代農業資金需求特征，在明確自身作為政策性農擔“準公共品”定位的基礎上，通過改革創新破解了公益性與持續性、行政性與市場性、特惠性與普惠性矛盾，有效實現了惠農范圍持續擴大、支持效率不斷提高和機構自身良性運營的多重目標。

1.主要做法

（1）以組織治理優化降低管理成本。有效的組織治理結構能夠降低組織內部管理成本。四川省農擔公司深刻把握公益性與持續性間矛盾的根源在于擔保服務的成本問題，而降低成本的重要途徑在于提高企業自身運營效率。為此，四川省農擔公司對組織內部架構和管理制度作出深度改革：一是以組織架構優化提升決策效率。四川省農擔公司通過組織結構優化顯著提升了決策效率：一方面，精簡機構層級。在黨委領導下的董事會、監事會和經理層“一委兩會一層”基礎上，根據業務特征對職能部門作出合并調整，形成與擔保業務流程相配套的9個職能機構，建立了扁平化的組織架構。另一方面，推動機構整合。在全省21個市州設立分支機構，形成“省公司-市州分支機構-縣區辦事處”一體化組織架構，推動機構、人員和業務下沉。截至2022年3月，公司在全省21個市州均設立了分支機構（19個分公司、2個控股子公司），建立了以省農擔為龍頭、21個市州機構為紐帶、77個縣級辦事處和178個縣（市、區）固定服務點為基礎的農業信貸擔保服務一體化網絡如無特別說明，本文數據均由四川省農業融資擔保有限公司提供，特此感謝。。

二是以引導人員向基層傾斜提升業務效率。四川省農擔公司在優化部門職能的基礎上盡可能減少行政部門人員，讓更多職能和人員流向業務一線，通過引進人才向基層傾斜并鼓勵人才到基層歷練推動人才下沉到基層，通過薪酬分配、評優評先名額、入司定級標準等向基層傾斜實現人才政策傾斜基層。目前，系統內員工共計217人，而公司本部員工僅為67人，有效降低了業務推進成本、提高了擔保服務效率。同時，高度重視專業人才隊伍的建設，通過思想素質教育、技能培訓等激發人才潛能，進一步提升員工業務效率。通過提高組織運行效率，四川省農擔公司有效控制了單項業務成本，擔保費控制在1%左右，實現了公益性與企業自身持續性的良好平衡。

（2）以業務擴面增量拓展惠農范圍。針對農業農村發展的現實問題，四川省農擔公司主動拓展業務覆蓋的地域范圍和主體范圍，較好發揮了農擔體系支農助農的職能作用：一是拓展業務覆蓋的區域范圍。受自然地理條件影響，四川仍有大量農村地處深山、高寒等偏遠地區，其農業發展面臨的資金制約更加嚴峻。為解決這類地區農業農村發展問題，更好發揮農擔體系普惠性支農作用，省農擔通過設立分公司、子公司、辦事處等方式將業務延伸至全省所有市州及下轄區縣，實現了農擔業務的省域全覆蓋。

二是拓展業務覆蓋的主體范圍。針對偏遠地區農業經營主體和部分小規模經營者存在的風險高、抵押物價值低、信用調查等業務成本高的問題，四川省農擔公司積極探索信用反擔保方式提供擔保，充分利用鄉土社會中農戶穩定的社會關系和信譽傳統，并與地方政府共同推進鄉村產業發展，使農擔業務深度嵌入鄉村，有效降低了當地農業經營風險，以更加低成本的方式獲得了客戶相關信息，有效解決了新型農業經營主體抵押物不足造成的融資難問題，將原來不具備傳統融資資格的經營主體納入了金融服務范疇。

（3）以合作創新激勵多元主體參與。為破解農擔機構過度擔責和銀行等機構被動參與的問題，四川省農擔公司積極探索合作機制創新，通過有效的利益聯結方式激勵多元主體合作共建、共贏發展：一是以支農政策為聯結，構建政擔多維合作機制。四川省農擔公司充分發揮政策性金融機構優勢，以支農政策為聯結與各地政府部門建立合作機制。如作為省財政支農政策的重要實施載體，對接財政以獎補方式支持縣（市、區）政府出資設立農業擔保風險保障金；發揮省農擔體系信息、市場等優勢，與地方政府共同建立特色農業基地，以產業發展帶動新型經營主體發展壯大，既契合了政府發展地方農業的行政目標，又實現了農擔業務拓展和風險控制目標。截至2021年底，四川省農擔公司已經與167個縣（市、區）政府簽訂了合作協議，建立了多維度合作的政擔合作機制。

二是以合作紅利共享為激勵，構建銀擔深度合作機制。針對農擔體系中長期存在的金融機構缺乏參與動力、銀擔權責分配不合理問題，四川省農擔公司在充分尊重銀行作為營利性市場主體的前提下，深度剖析銀行缺乏參與和分險動力的根本原因，通過建立農戶信用評價體系、引入政府分險基金、培育優質客戶等方式降低金融機構貸款的信息成本和風險，同時發揮四川省農擔公司談判優勢，以合作紅利共享為激勵增強了金融機構參與并合理分險的積極性。截至2022年3月，四川省農擔公司已經與130余家銀行簽訂了合作協議，形成金融機構、合作第三方（地方政府或農業產業化龍頭企業等）、農擔公司3∶3∶4的風險分擔方式，以及貸款利率不超過7%和取消保證金的合作框架。

三是以產業整體發展為導向，構建企擔長效合作機制。為了能夠向農業全產業鏈各環節提供服務，四川省農擔公司以龍頭企業產業鏈金融為切入點，與龍頭企業簽署企擔合作協議，由龍頭企業與農擔公司共同出資設立風險保障金，企業承擔30%風險，農擔公司為企業上下游經營者提供融資擔保服務，進而促進產業鏈整體協同發展。截至2022年3月，川豬、川竹、川果等多個產業已經建立起企擔合作機制，有效推動了四川特色農業全產業鏈發展。

（4）以產品創新提高支農政策效率。四川省農擔公司始終堅持作為政策性農業擔保機構的支農公益性，堅定發揮金融支農作用、推進全省農業發展經營目標，針對現代農業產業經營特征和新型經營主體金融服務需求特征積極推進產品創新，在確保財政支農投入精準性的同時不斷拓展支農惠農范圍：一是圍繞農業發展重點任務創新擔保產品。針對四川農業發展領域中糧食安全、村集體經濟發展等重點任務，四川省農擔公司創新研發了系列擔保產品：針對糧食安全推出了“惠農擔·糧易貸”產品，根據糧油經營主體特征實施了“零抵押、低利率、快審批、隨借隨還”政策，實現種糧農戶“貸得到款、貸得起款、貸得簡便、貸得靈活”；針對村集體經濟薄弱問題，創新推出“強村貸”產品，為村集體經濟組織提供貸款擔保，并在宜賓、自貢兩地試點推進，取得良好成效。

二是圍繞農業發展關鍵環節創新擔保產品。由于不同農產品生產經營周期差異較大，導致銀行金融產品信貸周期與農業產業發展周期的不匹配問題。針對這一問題，四川省農擔公司根據檸檬、芒果、藍莓等特色農產品生產周期特點，推出了“檸檬貸”“芒果貸”“藍莓貸”，通過與合作銀行共同針對農業主體需求開發信貸產品，創新性地將流動資金貸款期限直接延長到3-9年，破解了金融機構信貸周期與農產品產出周期不匹配的問題，從根本上解決了特色產業發展全周期的融資問題。

三是圍繞農業發展應急任務創新擔保產品。為解決突發性風險對農業經營造成的影響，發揮政策性擔保助農效應，四川省農擔公司建立了針對性應急機制，當風險沖擊發生后，迅速組織團隊進行產品設計和服務實施，如“6·17”長寧地震第二天，公司就推出“重建貸”產品支持地震災區恢復生產。

（5）以多重機制創新有效抑制風險。政策性擔保機構自身的穩健發展是持續發揮支農惠農作用的前提和基礎，而對風險沖擊的有效防控和化解是擔保機構能否長期存續的重要條件。針對農業擔保面臨的多元風險沖擊，四川省農擔公司通過多重機制創新有效化解擔保風險，在發揮政策性金融支農職能的同時確保了機構自身持續發展和財政資產的安全：一是以標準化指標體系防控政策風險。為防止擔保項目超出政策規定范圍，出現因支持偏差誘發的政策性風險，四川省農擔公司嚴格遵守國家關于政策性農擔業務范圍的規定，把擔保范圍、服務對象、單戶限制額度、融資成本控制、政策性業務占比等要求作為項目標準化的準入條件，確保了擔保項目符合政策性定位要求。

二是以全流程追蹤反饋機制防范經營風險。為及時了解項目運行情況，防止出現因客戶經營問題造成的風險，四川省農擔公司建立了擔保項目全流程追蹤反饋機制，通過抽查、實地調查、銀擔對賬等方式，及時掌握項目基本情況，研判項目總體風險，并與合作方共同研究應對措施。

三是以激勵性分險機制防范道德風險。為防止出現償付風險后，銀行向農擔公司追償而不是通過抵押物受償的“怠于行使抵押權”風險，四川省農擔公司與合作銀行簽訂了免責條款，并約定了風險責任分擔比例，有效抑制了合作銀行轉嫁風險的傾向。截至2022年3月，公司累計代償項目940筆，累計代償率為1.59%，低于全國平均水平。

2.實踐成效

經過多年發展，四川省農擔公司融資擔保服務延伸到全省各縣（市、區），成立至今累計為8.91萬戶農業經營主體提供擔保服務，至2022年3月底，在保余額達195.46億元，在保戶數4.48萬戶，有效拓展了政策性農擔服務范圍，破解了現代農業經營主體面臨的融資困境。

（1）擴大了農村金融服務覆蓋范圍。農業擔保體系的擔保服務和撬動作用為農村金融發展提供了有效路徑，雖然農村產權制度改革賦予了土地經營權等農村財產的抵押權能，但是受現實條件制約，土地等資產價值仍較難實現，這就意味著農業經營者的可抵押物較少，很難獲得金融服務。四川省農擔公司通過內部信息體系建設、項目追蹤機制完善和多主體共同分險制度優化等一系列工作創新，實現了項目準入條件由片面注重抵押物向注重抵押與信用并重轉變，構建了更加符合我國農業生產經營特征的擔保服務體系。同時，針對四川省不同區域、不同產業的農業經營特征設計了靈活多樣的擔保產品，提高了農業融資擔保服務的可得性、擴大了農村金融服務覆蓋面。

目前，全省已搭建政擔合作渠道127個，可開展政擔業務的縣（市、區）達167個，實現對全省21個市（州）的全覆蓋。通過農業信貸擔保體系增信支持，一大批原來難以獲得貸款的新型農業經營主體，首次獲得了銀行信貸資金的支持，如2021年，公司超過90%的客戶為“新增新戶”。四川省農擔公司成立至今已累計為8.91萬戶農業經營主體提供擔保貸款395.56億元，戶均44.40萬元。

（2）降低了農業經營主體融資成本。受農業經營風險、貸款人資信條件等限制，農業經營者直接通過商業銀行融資往往要承擔較高的實際利率。農業擔保體系的建立和發展為農業經營者提供了信貸擔保，降低了銀行貸款風險，有利于降低農戶貸款利率。但是，在傳統農擔運行過程中，由于缺少相應的制度設計，農擔機構僅通過風險轉移降低農戶貸款成本，實際成本并未真正降低。四川省農擔公司通過降低公司運營成本、發揮談判優勢等，以組織效率提升和規模經濟效益實現項目融資成本總體可控，在取消客戶保證金、協調銀行下調貸款利率、降低客戶直接和間接費用的同時，也降低了公司擔保服務費用，破解了貸款成本居高不下的問題。全省農擔體系平均擔保費率控制在0.8%，遠低于市場化商業性擔保公司的平均水平，使新型農業經營主體的綜合融資成本下降40%以上，從原來的12%-15%普遍下降至5%左右，有效解決了農業經營者“貸不起”的問題。在降低融資貨幣成本的同時，農擔公司還通過流程優化極大地減少了融資時間成本。與合作銀行統一準入標準、優化審批流程、簡化辦貸手續、開辟綠色審批通道，開發信息化系統， 實現網上審批，申請周期從原來30天縮短至7天，破解了辦貸周期長、涉農貸款“貸得慢”的問題。

（3）拓展了現代農業發展資金來源。農擔體系的建立和發展不僅增強了銀行向農業農村提供金融服務的動力，而且也為多元資金進入農村、支持“三農”提供了平臺，有效拓展了現代農業發展的資金來源。但是，由于農業產業間、區域間差異較大，傳統的被動參與式擔保服務很難將資金精準引入所需環節，如長期以來，四川涼山彝區等脫貧地區和部分特色產業很難獲得擔保服務。面對這一現實問題，四川省農擔公司通過產品創新和服務拓展形成了覆蓋面廣、針對性強的農擔支農體系，如“惠農擔”“強村貸”“10+3”產業專屬貸等產品。通過不斷創新，四川農擔體系不僅吸引了更多金融資本進入農業、支持農村建設，還集聚并整合了財政資金、工商資本、社會組織資金等，以更加高效的方式進入農業農村，拓展了現代農業發展的資金來源，為農業轉型升級和鄉村振興提供了資金支持。

四川農業擔保體系的創新發展為全省農業轉型升級提供了重要的融資保障，破解了農業發展過程中面臨的資金短板制約，有效促進了全省農業現代化進程。截至2022年3月，四川省農擔公司在保項目中，種植業71.37億元，畜牧水產養殖48.37億元，農資、農機、農技等社會化服務5.13億元，農田基礎設施0.07億元，與農業生產相關的一二三產業融合發展項目45.67億元，休閑農業、觀光農業4.33億元，其他20.52億元。

（4）提高了財政支農資金使用效率。農業融資擔保體系是財政支農政策實施方式的轉變，是將傳統的福利性補貼資金轉化為更加精準的發展型投資資金。但是在傳統農擔體系運行過程中，由于承擔公益性與經營性雙重職能，許多機構在業務開展中出現了高成本、高風險、高代償率的問題，機構自身的存續要依靠財政資金的不斷投入，不僅難以發揮擔保體系的撬動放大作用，反而造成了財政資金的浪費。四川省農擔公司充分借鑒歷史經驗和教訓，積極探索以自身業務穩健發展提高財政支農資金效率的可行路徑，通過內部治理機制完善降低組織管理成本、通過多方合作控制擔保風險、通過精準化的服務供給提高運行效率等，充分發揮了兼具財政與金融性質的雙重作用，在財政資金的支持下實現了商業性、政策性、開發性、合作性金融的協調配合，不僅實現了公司持續微利經營和國有資產穩定增值，而且通過撬動更多金融資本放大了財政資金效能。

四、經驗啟示

政策性農業擔保作為連接銀行與農業經營主體的紐帶，通過優化市場化運作機制、構建基層風控制度，形成了一套系統性的、立體式的農業擔保運作體系，正在發展成為解決我國農業融資問題、提高支農政策效率的重要方式。目前，我國農業融資擔保體系仍面臨一系列現實問題和矛盾制約，而四川省農擔體系的發展不僅為全省農業轉型升級提供了重要支撐，其探索創新也為全國農擔體系建設提供了重要經驗。

1.堅持政策性定位、市場化運行是破解農擔機構經營矛盾的關鍵路徑

政策性農業擔保具有“財政+金融”“政府+市場”屬性特征，其根本功能是通過提供“準公共產品”發揮財政支農惠農作用。但是同時政策性農擔以企業法人形式運營，雖然由財政資金持續補助農業擔保業務代償風險、擔保費來支持農擔公司可持續運營，但是在自身存續需求和國有資本管理要求下，擔保機構也需要平衡政策性與市場性的關系，否則可能出現業務偏離或者停滯等問題。

在實際運行中，四川省農擔公司沒有完全依賴財政資金對企業運營的補貼，而是在明確農擔體系準公共品屬性的前提下尊重并適應市場機制，主動探索以市場化方式實現助農公益性目標的可行路徑。如推進公司管理制度改革，根據市場競爭原則降低機構運行成本；尊重商業性金融機構的營利性質，以合作紅利共享作為吸引銀行進入的重要激勵等。四川省農擔公司的實踐探索證明，公益與效率、政策與市場具有內在統一性，政策性農擔正是溝通公平與效率、市場與政府、農業與金融之間的橋梁，通過機制創新實現政策性定位下的市場化運行是破解農擔機構公益性與經營性矛盾的關鍵路徑。

2.形成多主體利益聯結機制是發揮農擔體系資源集聚功能的有效方式

現代農業擔保體系作用的發展需要銀行、龍頭企業、地方政府等多元主體的積極參與和合力發展。但是，由于政策性農擔的性質與銀行、企業和政府均存在差異，導致在合作過程中存在因利益偏差造成的合作困境。四川省農擔公司深刻認識到，尊重并滿足不同主體的利益訴求方可提高其參與積極性，探索構建了激勵多元主體長效深度合作的利益聯結機制，如通過合作收益共享激勵銀行參與并承擔相應風險，通過政策目標一致激勵政府合作，通過支持產業鏈延伸吸引企業參與共建^〔11〕。四川省農擔體系建設實踐表明，發揮農擔體系資源集聚功能、發揮支持農業發展的作用需要多元主體持續深度參與，而合作共贏是多元主體共同參與的必要條件。因此，需要根據不同主體的性質和利益訴求創新利益聯結機制，尋找到能夠吸引不同主體參與的有效方式。

3.開發適應現代農業特征的產品體系是釋放農擔支農效益的重要載體

農業生產方式由小農戶分散經營向適度規模經營轉變的背景下，家庭農場、種養大戶、合作社等新型經營主體也成為現代農業經營的重要主體。與小農戶相比，各類新型農業經營主體市場化程度更高，經營產品更加多樣，對資金的需求量更大，周期性更長，但同時，也面臨抵押物不足等融資阻礙，更加需要農擔體系幫助其破解融資困境。為此，國家加快推進政策性農擔體系建設，在各地建立省級農業信貸擔保機構，并組建國家農業信貸擔保聯盟有限責任公司，為省級機構分險增信。政策性農擔體系的建立能夠為新型農業經營主體提供信貸擔保服務，但是在現實運行過程中，一些農擔機構未能根據地區農業經營特征和新型經營主體需求進行產品設計和服務方式的創新，僅固守傳統以小農戶為對象的擔保方式，部分產品擔保方式和周期固化，缺乏針對性和靈活性，導致部分地區出現了新型經營主體需求不足、年度擔保業務指標難以完成的現象。

為了有效發揮作為政策性農擔機構的支農惠農作用，四川省農擔公司積極推進擔保產品創新，根據全省農業發展重點任務、區域差異和產品特征設計了靈活多樣的產品體系。如針對幫助農村集體經濟發展壯大設計的“整村貸”等，以及根據特色農產品經營周期推出的超長周期抵押產品等。通過設計并推廣更加適應現代農業特征的擔保產品，四川省農擔公司業務逐步覆蓋全省全部市州，產品類型能夠基本滿足現代農業經營需求，切實發揮了政策性農擔的支農效益。

4.建立擔保成本控制機制是政策性農擔發揮準公共品職能的創新舉措

政策性擔保體系的重要目標是解決農業融資成本高的問題，但是在農業經營風險和抵押物不足風險客觀存在的條件下，許多機構為完成行政性指標采取了由農擔機構承擔風險以降低銀行貸款利率的方式，但是簡單的風險轉移不僅使擔保機構積累了大量風險，也對銀行和貸款者形成逆向激勵，出現了“銀行怠于行使抵押權”、經營者盲目投資等問題，使許多機構陷入經營困境，造成了財政資金的極大浪費。

四川省農擔公司充分吸取前期部分農擔機構教訓，堅持以實際成本控制降低融資綜合成本，為此，專門采取了以管理標準化和業務規模化為主的擔保項目成本控制和以長期深度合作為主的貸款成本控制兩類方法降低農戶的綜合融資成本：一方面，推進管理標準化和業務規模化。通過設立標準化業務流程，便于業務人員和各類合作伙伴照章操作，大幅降低單筆業務的可變成本。業務規模化主要是通過構建批量業務模式，增加業務人員人均在保業務量，攤薄開展擔保業務投入的固定成本。另一方面，積極推進長期深度合作。通過與地方政府共同設立風險保障金等方式，不僅分散了代償風險，而且使農擔機構能夠嵌入當地農業經營，迅速掌握經營者狀況并提出應對方案^〔12〕。

5.構建全過程的風險防范制度是政策性農擔體系持續運營的核心保證

風險防范是農擔機構業務開展的關鍵內容之一，是抑制代償風險、提高經營效率的重要環節。由于農業經營面臨的風險沖擊較為復雜，加之農戶分散性、經營差異性造成的授信成本較高，因而風險防范一直是擔保機構面臨的經營難點。為了有效抑制擔保風險，四川省農擔公司探索創新了風險防范機制，發揮基層農擔信息優勢和現代技術手段，構建了包括項目審核、經營追蹤、信息反饋在內的全過程風險防范機制，如以規范化的準入條件控制保前風險，以項目追蹤及時掌握并化解經營風險，通過與銀行、政府、龍頭企業建立合理的分險機制分散代償風險等。實踐證明，有效的風險控制機制能夠降低政策性農擔面臨的風險威脅，對政策性擔保機構而言，要發揮扎根農業的信息優勢和國有企業的規模優勢，充分運用多種方式、匯聚多方信息，構筑覆蓋保前、保中、保后全過程的風險防范機制，最大化降低機構代償率，從而提高國有資產安全性。

參考文獻：

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（責任編輯 肖華堂）