如何在公共政策評估中更好發揮智庫的作用：中國實踐、國際經驗與政策建議

李志軍 王群光

摘要：[目的/意義]智庫是公共政策評估的一支重要力量，具有專業性、科學性、獨立性和開放性等優勢。充分發揮智庫在公共政策評估中的作用，對建立和完善決策咨詢制度，推動科學決策、民主決策，推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。[方法/過程]本文通過分析我國智庫參與公共政策評估的基本情況，發現官方智庫、大學智庫和民間智庫在公共政策評估中都做出了積極探索。但是，我國智庫還存在參與程度不高、制度化規范化不足、專業性科學性不夠、評估結果對政策調整影響力有限等短板和不足。[結果/結論]為了更好地發揮智庫在公共政策評估中的作用，必須加快構建中國特色新型智庫，在借鑒國外經驗的基礎上，加強智庫參與公共政策評估工作的制度化和規范化，提升智庫參與公共政策評估工作的專業性和科學性。

關鍵詞：智庫 公共政策評估 中國特色新型智庫

分類號：C934

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2023.03.04

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

1 前言

進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央高度重視科學決策、民主決策，積極推進國家治理體系和治理能力現代化，重視智庫在其中可能發揮的重要作用和特殊地位，要求加強中國特色新型智庫建設，建立和完善決策咨詢制度。2022年，黨的二十大對國家治理體系和治理能力現代化提出了新的具體要求。

公共政策的科學化、民主化、法治化是國家治理現代化的重要內涵，而公共政策評估是促進政策科學化、民主化的重要途徑。智庫作為第三方評估的一支重要力量，可以在公共政策評估中發揮重要作用。在全面推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，需要充分認識智庫參與公共政策評估的重要意義，充分發揮其重要作用。

2 智庫是公共政策評估的一支重要力量

智庫是指一種專門為公共政策和公共決策服務，開展公共政策和公共決策研究和咨詢的社會組織[1]。借鑒薛瀾和朱旭峰的分類，本文主要探討官方智庫、大學智庫和民間智庫①三類智庫[2]。典型的官方智庫有國務院發展研究中心、中國社會科學院等事業單位法人；大學智庫一般是指隸屬高校的研究機構，如北京大學國家發展研究院、清華大學國情研究院等；民間智庫則包括民辦非企業法人的社會組織和企業，具有代表性的有中國（海南）改革發展研究院和零點市場調查有限公司。作為第三方評估的重要組成部分，智庫參與公共政策評估具有獨立性、客觀性、專業性和公正性的特點[3]，是公共政策評估中不可忽視的一支重要力量。

2.1 智庫參與公共政策評估具有獨特優勢

近年來，在中央和地方的重大政策和重要規劃的制定、實施和督查中，都出現了智庫參與公共政策評估的身影，官方智庫、大學智庫和民間智庫以各自的優勢發揮了重要作用。官方智庫一般是指專門從事政策研究和咨詢工作的事業單位。由于這些單位是由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產建立的，往往具有比較深厚的政府背景，得到國家財政的支持，具有政策信息通暢、資源保障充分和相對客觀公正的優勢。首先，具有事業單位法人地位的官方智庫與政府決策部門有著緊密的聯系，本身定位就是為各級政府提供決策服務，可以通過內部渠道向政府部門提供決策參考，在政府決策中發揮了“內腦”的職能。與其他智庫相比，官方智庫在公共政策過程中的參與程度更深，從全鏈條上參與政策制定和執行過程，在獲取和使用政策評估所需要的各類資源時具有明顯優勢。其次，由于官方智庫的主要資金來源是國家財政，智庫人員一般具有事業編制，具有相對穩定的經費保障和人員保障，可以應對復雜的公共政策評估，并在一定程度上避免了非官方智庫因經費不足而接受其他經費來源進而可能干擾評估公正性的情況。再次，官方智庫雖然深度參與到政策評估過程中，但其既非決策的責任人，亦非政策的執行人，因此，可以保持相對獨立的地位，從全局的角度評估政策的效果，具有相對客觀性的優勢。

大學智庫一般隸屬大學等高等院校，從事政策研究和咨詢工作。由于大學智庫聚集了一批高層次、專業性的研究人才，其參與公共政策評估的主要優勢是專業性和獨立性。一方面，除專職從事研究的人員外，大學智庫還吸納了大批在大學中承擔教學科研任務的教師參加評估工作，處在學術前沿的大學智庫可以采用更為先進的政策評估方法。同時，高校學科門類齊全，基礎研究實力雄厚，經、管、法、文、史、哲、理、工、農多學科人才集聚，使大學智庫具有跨學科、綜合性強的優勢，針對一項政策的評估可以從更為全面的跨學科視角展開。另一方面，由于大學智庫與政策制定部門的距離相對較遠，受政府部門的影響較小，并且對政策過程的參與一般只集中在評估階段，更能夠以相對客觀的視角參與公共政策的評估，其獨立性更加明顯。同時，大學智庫具有更強的公信力，在輿論引導和對外交流中也有突出的優勢。

民間智庫主要是民間出資組織，通常由企業、私人或民間團體創設，在組織上獨立于其他機構[4]。第三方、開放、獨立是民間智庫參與公共政策評估的標簽。民間智庫不依賴特定組織的資助，有一定的市場色彩，具有較強的獨立性，第三方屬性最為明顯。由于經費依賴自籌，相較于官方智庫和大學智庫，民間智庫的服務對象和評估課題最為廣泛。除了雇傭專職研究人員外，民間智庫還可以廣泛地邀請各領域的專家學者參與評估工作，具有很強的開放性和靈活性。民間智庫中的企業型智庫是營利的咨詢機構，接受政府或其他機構的委托，對特定的政策問題展開調查研究和政策評估。除了接受外部委托外，民間智庫還會自發地對一些社會關注度高的政策展開評估，以增強自身的影響力和公信力。

2.2 智庫可以在公共政策評估中發揮重要作用

從我國公共政策評估工作的實踐看，評估的主體可以概括為內部評估和外部評估兩大類。其中，內部評估是指政府部門組織的自我評估（或者第一方評估）和政府系統內上級對下級做出的評估（通常也被稱為督查或者第二方評估），而外部評估是指由獨立于政府部門之外的第三方進行的評估（即第三方評估）。

首先，我國的公共政策評估工作仍處于起步階段，公共政策評估的主要形式以政府部門組織的自評估和上級監管部門組織的督查為主，缺乏制度化、規范化和程序化的保障，常常流于形式。其次，由于缺少專業的評估人才，對公共政策評估理論和方法的應用不足，內部評估的質量不高，對后續政策調整的參考價值有限。最后，內部評估的結果往往在政府內部消化，不夠公開、透明。這些因素導致我國當前公共政策評估的作用發揮不足。因此，將以智庫為代表的第三方納入公共政策評估工作中，可以成為推進公共政策評估工作的關鍵著力點。

智庫是公共政策評估的重要主體之一。一般而言，無論是官方智庫、大學智庫還是民間智庫，其與評估的委托方和被評估的主體既不具有行政隸屬關系，也不具有緊密的經濟利益關系，故可以被視為相對獨立的第三方。第三方既不制定政策也不執行政策，是獨立于政策運行過程之外相對獨立的機構。在評估過程中，其可以站在相對客觀、公正的立場判斷政策執行的效果、討論政策執行中的問題。相較于其他社會組織、新聞機構等組織的第三方評估，智庫參與的公共政策評估在專業性上有著突出的優勢。近年來的實踐也證明，各類智庫在所參與的公共政策評估工作中都發揮了重要作用。

2.3 智庫參與公共政策評估是大勢所趨

目前，處在百年未有之大變局和兩個一百年的歷史交匯點，國內國際發展環境變化快速，社會利益趨向多元、日益復雜，國家治理和政策制定的難度不斷加大[5]。這在很大程度上縮小了公共政策的容錯空間，放大了公共政策失敗帶來的可能后果，對公共政策質量的要求越來越高，凸顯了發揮公共政策評估作用的緊迫性。同時，抓緊完善公共政策評估制度，推動公共政策的科學化、民主化、法治化是國家治理現代化的重要內涵。智庫作為專業化的研究機構，可以在其中發揮至關重要的作用[6]。

2012年11月，黨的十八大報告提出，“堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發揮思想庫作用”。2013年4月，習近平總書記對中國特色新型智庫建設做出重要批示。同年年底，黨的十八屆三中全會提出建設中國特色新型智庫，建立健全決策咨詢制度。中國社會科學院、中國科學院和中國科學技術協會等組織從不同角度貫徹上述精神，加快智庫建設步伐，一批國家高端智庫應運而生。2014年2月，教育部印發《中國特色新型大學智庫建設推進計劃》，進一步掀起了大學智庫的建設浪潮。與此同時，民間智庫也如雨后春筍般蓬勃發展。

2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》提出“建立健全政策評估制度”。2019年10月，黨的十九屆四中全會明確提出“加強重大決策的調查研究、科學論證、風險評估，強化政策執行、評估、監督”。2020年11月，黨的十九屆五中全會審議通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中進一步提出要健全重大政策事前評估和事后評價制度。

在全面建設社會主義現代化國家的新征程上，官方智庫、大學智庫和民間智庫都可以充分發揮各自優勢，促進公共政策的科學化和民主化，為建立健全具有中國特色的公共政策評估體系，推進國家治理體系和治理能力的現代化貢獻力量。近年來，在黨和國家重大改革方案和重大政策、地方政府重要行政決策出臺前后，都出現了智庫參與論證改革方案、評估實施效果的實踐，并取得了良好的效果。

3 我國智庫參與公共政策評估的基本情況及存在短板與不足

3.1 我國智庫參與公共政策評估的基本情況

進入新時代，在部分重大改革方案、重大舉措出臺之前以及一些重大決策部署和重大政策措施的落實過程中，中央政府開始引入評估督導機制，其中就有智庫的參與。2014年2月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第二次會議時強調“重大改革都要于法有據”“要建立科學評價機制，對改革效果進行全面評估”。國務院常務會議也多次強調“注重引入社會力量開展第三方評估，接受各方監督，不能‘自拉自唱”[7]。2014年5月，作為督查手段之一，國務院委托國務院發展研究中心等4家單位對精準扶貧、行政審批改革、農村飲水安全等已經出臺的政策措施的落實情況開展公共政策評估[8]。2015年7月，國務院開展了對穩增長、促改革、調結構、惠民生部分已出臺的重大政策措施的落實情況的評估。參與評估的7家單位中，北京大學國家發展研究院負責評估“金融支持實體經濟”相關政策，中國（海南）改革發展研究院負責評估“推進簡政放權、放管結合、優化服務”相關政策。

同時，一些地方和部門也開展了公共政策評估工作，浙江、安徽、廣西等地區還出臺了智庫等第三方參與公共政策評估的相關文件。以廣西為例，2016年11月，廣西壯族自治區政府辦公廳印發《廣西壯族自治區人民政府重大決策第三方評估管理辦法》，文件中明確在重大決策實施前、實施中和實施后的各個階段和環節開展綜合評估，要求建立和完善自治區政府重大決策規范化、常態化第三方評估機制，同時賦予自治區政府發展研究中心負責牽頭組織協調管理重大決策第三方評估工作的職責。2017年，廣西壯族自治區政府組織開展了涉及全區重大經濟社會發展政策措施的制定及實施情況，包括《廣西壯族自治區人民政府關于降低實體經濟企業成本若干措施的意見》政策評估、廣西促進非公有制經濟發展系列政策落實評估等12項自治區政府重大決策第三方評估任務，廣西壯族自治區政府發展研究中心牽頭委托廣西云龍招標集團開展廣西重大政策評估服務采購公開招標。其中，《廣西壯族自治區人民政府關于降低實體經濟企業成本若干措施的意見》政策評估服務由廣州零點市場調查有限公司開展，廣西糖料蔗“雙高”基地建設中期評估服務由廣西財經學院開展[9]。2021年，廣西壯族自治區政府推進開展《廣西推進西部陸海新通道建設情況評估》等3項公共政策評估工作，其中國家發展和改革委員會綜合運輸研究所中標“西部陸海新通道廣西建設成效評估及推進建議”[10]。

總體來看，智庫參與的公共政策評估使各級政府及相關公共政策直面真問題，執行更有力。一方面，避免了相關部門自評下既是“運動員”又是“裁判員”的“自拉自唱”局面，有不少“真聲音”“真問題”和“真情況”通過評估反映到了決策層，這些更全面、客觀、真實的一線信息為后續政策調整打下了堅實基礎；另一方面，通過評估相關政策的執行情況，問責、追責政策措施落實不力的部門，打通政策落實中的梗阻，成為破除政策執行中的體制機制障礙、完善和強化抓落實的制度保障，以及推動各級政府決策部署和政策措施落到實處、取得實效的重要抓手。

3.2 我國智庫參與公共政策評估存在短板與不足

近年來，在國務院的安排下，一些官方智庫承擔了重大決策部署和重大政策措施落實情況的評估工作。大學智庫和民間智庫也不同程度地參與了一些地方和部門開展的針對重大決策的第三方評估工作。總體來看，智庫參與公共政策評估在我國進入加速期，覆蓋面趨廣、參與機構增多，同時接受委托的智庫也都有較為深厚的政策研究背景，具備了參與評估的基礎和能力[11]。但是，我國智庫參與公共政策評估還處在起步階段，仍存在以下短板和不足。

第一，智庫公共政策評估參與程度不高。雖然如上文所述，智庫在近年來逐漸參與到中央和地方層面的一些政策評估中，但主要還是集中在一些重大的決策和重要的規劃上，相對于政府決策的總量而言規模還相當小。評估需求的不足，是智庫公共政策評估的整體參與程度不高的客觀限制。

第二，智庫參與公共政策評估制度化、規范化、程序化不足。近年來，智庫參與公共政策評估取得了一定進展，然而，從總體來看，還處于起步階段，沒有建立智庫參與公共政策評估的相關制度，尚未建立科學有效的公共政策評估體系，制度化、規范化和程序化不足，這也是智庫參與程度不高的主要原因之一。雖然一些部委和地方政府已經出臺了第三方參與公共政策評估的政策文件，但中央層面尚未出臺相關的指導性文件。

第三，智庫參與公共政策評估的專業性科學性不夠，缺少公共政策評估的專業人才。無論是官方智庫、大學智庫，還是民間智庫，我國智庫建立之初的目的是參與政策研究和咨詢工作。雖然政策研究和政策評估在很多方面具有相似性，但兩者在研究目的、研究方法上存在一定差異。專業科學的公共政策評估需要專業的人才隊伍。目前，公共政策評估在我國尚未成為一門獨立的學科，缺乏培養公共政策評估人才的途徑和渠道。

第四，智庫評估報告結果對政策調整的影響力有限。智庫參與公共政策評估的主要成果是向評估委托部門提交的評估報告。然而，從實際來看，評估報告往往只在政府內部通報，鮮少對社會公開，也更加缺少針對評估結果進一步改進的報告，導致評估結果對政府后續政策調整的影響力有限。

4 智庫參與公共政策評估的國外經驗

智庫的發展情況與各個國家和地區的經濟情況呈現較強的相關性，當今智庫發展最為成熟的地區仍是歐洲與北美的發達國家[12]。2021年初，賓夕法尼亞大學發布了《2020全球智庫指數報告》，其中收錄全球11，175家智庫，北美地區和歐洲地區的智庫數量分別為2，932家和2，397家，兩者總和接近全球智庫的半數[13]。其中，美國以2，203家智庫居所有國家之首。從排名看，位居前列的也主要是發達國家的智庫，前10名中有5家智庫來自美國、3家智庫來自歐洲。從智庫的類型看，國外智庫通常被歸為非政府組織，既有依附于政府、大學、基金會等組織的智庫，也有標榜獨立性的民間或企業智庫。這些智庫通常在學界與政界之間、政府與社會之間發揮橋梁作用。隨著“以證據為基礎制定政策”的循證決策理念逐漸受到西方理論和實務界的高度關注，循證方法應用于政策和公共項目的制定實施成為常態[14]。政策制定部門開始加強與科研機構、企業等合作，通過建立跨部門的研究和評估機制，針對特定的公共政策或公共項目開展有針對性的評估，為政策制定或調整提供切實可行的相關證據。作為西方國家公共政策過程中的重要主體，智庫在其中發揮了重要作用。總體來看，國外智庫參與公共政策評估有以下經驗可供借鑒。

第一，充分發揮政策研究優勢，通過公共政策評估影響政策過程。以美國為例，知名智庫卡內基國際和平基金會、布魯金斯學會等發展歷史可追溯到20世紀初，在長期的發展過程中，形成并維持了龐大且良好的公共關系網絡。長期的政策研究合作和良好的學術聲譽使這些智庫都擁有直接或間接參與政策制定的能力。公共政策評估成為智庫以“政策企業家”角色參與和影響政策過程的重要方式，使各類智庫能夠在美國政府的政策過程中發揮重要作用[15]。

第二，建立完善的公共政策評估行業體系，形成促進公共政策評估發展的良好環境。20世紀70年代后，美國相繼成立了一系列評估研究學會，其中最為著名的美國評估協會擁有超過5，000名專業評估會員，在推動政策評估的實踐和改進政策評估的方法上做出了積極貢獻，推動了智庫及其他社會組織參與公共政策評估的進程。同時，有些知名的公共政策評估類雜志接連創刊，如《評估評論》《評估實踐》和《美國評估雜志》。實踐發展和完善了公共政策評估理論，理論又進一步指導和促進了公共政策評估的實踐。各類公共政策評估相關機構的蓬勃發展，共同加速推動了美國公共政策評估行業的繁榮。

第三，重視公共政策評估的經費保障和人才培養。知名智庫的經費來源多元，強調發揮市場機制。除了通過接受研究和評估委托取得收入外，國外智庫還出版研究報告和專著，并接受個人捐款、私人資助、企業贊助以及基金會的支持。同時，西方國家還非常注重公共政策評估專業人才的培養。例如，美國評估協會會為評估人員提供線上和線下的評估課程，并舉辦年度評估會議和評估研討會。

第四，強調評估的科學性和專業性。智庫根據一定的規范和程序參與公共政策評估。在評估中，國外智庫也遵循一定的范式開展。評估所出具的報告是對某一政策的綜合性研究，從歷史沿革、發展過程、實施效果、影響因素等角度，廣泛收集信息，探索運用數據建模、場景模擬等研究方法得出結論和建議，論證科學、嚴謹。同時，知名智庫往往有相對固定的研究領域，由專門的團隊長期跟蹤研究，據此在相關領域形成強大的公信力和影響力。例如，美國傳統基金會對稅收政策、外交政策的關注，卡內基國際和平基金會對中國問題的研究等。

第五，重視報告的可讀性和傳播力。國外智庫鼓勵研究人員接受媒體采訪，宣傳研究成果，以社會影響力作為成果評價的核心指標，越來越多地傾向于媒體化，并投入大量的資源宣傳研究成果，在評估報告發布的同時，還匹配以提煉短小精悍的評論文章，積極運營網站主頁和社交網站賬號，更好地適應現代化傳播節奏。

5 充分發揮智庫在公共政策評估作用的幾點建議

在社會主義現代化建設新征程上，充分發揮智庫在公共政策評估中的作用，必須要切實貫徹黨中央決策部署，從制度化和規范化角度出發推進公共政策評估工作，堅持專業性、科學性和開放性理念，實現評估的客觀、公正和準確。具體并從以下幾個方面著力。

第一，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹相關重要講話精神，認真執行黨中央和國務院的相關決策部署，深刻認識到智庫參與公共政策評估工作的重要性，建立和完善公共政策評估的制度體系，打造一批專業化、具有影響力的新型智庫，參與公共政策評估工作。

第二，客觀認識各類智庫在參與公共政策評估中的優勢和劣勢，引導和支持官方、大學、民間等各類型智庫共同發展，形成百花齊放、百家爭鳴的良好局面，形成競爭和激勵機制，充分發揮各類智庫在公共政策評估中的比較優勢。

第三，加強智庫參與公共政策評估的制度化和規范化建設。建立和完善智庫參與公共政策評估的相關制度，出臺智庫參與公共政策評估工作的相關規章。從中央層面出臺的相關指導意見，在地方層面進一步細化規范相關文件。從涉及人民群眾利益、影響社會穩定的重大方針政策、重要改革舉措、重點規劃及重大項目出發，逐步形成政策覆蓋面廣的智庫參與公共政策評估的常態化制度體系。

第四，充分保障智庫在公共政策評估中的地位，以公共性為基石，堅持客觀公正。政府各級部門應切實認識到智庫參與公共政策評估的重要性，并為智庫提供寬松的發展環境。積極鼓勵引導智庫參與公共政策評估，在評估中減少不必要的干涉，尊重智庫的評估工作，使評估能以公共性為基石，客觀、公正、科學地開展。

第五，增強智庫參與公共政策評估的專業性和科學性。要加強對公共政策評估基礎理論和研究方法的研究力度，結合中國的實際，探索構建中國特色公共政策評估理論體系[16]。重視專業評估人才的培養，充實評估工作中的專業力量，提升評估質量，確保公共政策評估的專業性和科學性。

第六，制定社交媒體時代的發展戰略，持續提升智庫評估的影響力。社交媒體的快速發展在一定程度上改變了傳統的國家社會治理關系，進而給智庫影響力的發揮提供了新的契機和挑戰[17]。更多的社會交往發生在了網絡公共空間中，智庫需要更加深刻認識社交媒體帶來的轉變，發展必須適應社交媒體時代的變化，有效地結合社交媒體特征。

第七，學習西方國家智庫參與公共政策評估的有益經驗，吸取其參與公共政策評估的教訓，在我國的制度設計和發展實踐中適當借鑒。加強與西方國家官方智庫交流，提升我國智庫政策研究和政策評估的水平。

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作者貢獻說明：

李志軍：策劃論文選題，設計內容框架，提出主要觀點，修改并審定論文；

王群光：查閱相關資料，撰寫論文初稿，修改論文內容及格式。

How to Better Leverage the Role of Think Tanks in Public Policy Evaluation

——Chinas Practice， International Experience， and Policy Recommendations

Li Zhijun1，2 Wang Qunguang1

1 Development Research Center of the State Council， Beijing 100010 2 School of Government， University of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 102488

Abstract： [Purpose/significance] Think tanks are an important force in public policy evaluation， with the advantages of professionalism， scientificity， independence and openness. The full play of the role of think tanks in public policy evaluation is of great significance in establishing a sound decision-making consultation system， promoting scientific and democratic decision-making， and advancing the modernization of Chinas system and capacity for governance. [Method/process] By sorting out the current situation of think tanks participation in public policy evaluation in China， this paper finds that official think tanks， university think tanks and private think tanks have all made useful explorations in public policy evaluation. However， there are still shortcomings and deficiencies in Chinese think tanks， such as low participation， insufficient institutionalization and standardization， insufficient professionalism and scientificity， and limited influence of evaluation results on policy adjustment. [Result/ conclusion] In order to better play the role of think tanks in public policy evaluation， it is necessary to accelerate the construction of new types of think tanks with Chinese characteristics， strengthen the institutionalization and standardization of think tank participation in public policy evaluation on the basis of foreign experience， and enhance the professionalism and scientificity of think tank participation in public policy evaluation.

Keywords： think tank public policy evaluation new types of think tank with Chinese characteristics

①薛瀾和朱旭峰將中國智庫分為事業單位法人型、企業型、民辦非企業單位法人型和大學下屬型四類。根據智庫參與公共政策評估的實際，本文將企業型和民辦非企業單位法人型統一為民間智庫。