注意力視角下地方政府文旅產(chǎn)業(yè)政策工具的選擇應(yīng)用

尹克寒

摘要：[目的/意義]分析省級(jí)“十四五”（文旅）規(guī)劃對(duì)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策注意力的配置及政策工具的應(yīng)用，有利于從整體上審視省際文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向，進(jìn)而探究如何促進(jìn)各省文旅產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。[方法/過(guò)程]基于注意力理論視角，以31個(gè)省級(jí)的“十四五”文化旅游發(fā)展規(guī)劃和“十四五”規(guī)劃為研究對(duì)象，采用政策信息學(xué)理論、內(nèi)容分析法、扎根理論和NVivo12.0軟件，結(jié)合政策工具分類(lèi)思想，論述各省級(jí)文旅產(chǎn)業(yè)政策注意力驅(qū)動(dòng)政策工具的選擇應(yīng)用。[結(jié)果/結(jié)論]研究發(fā)現(xiàn)，省際文旅產(chǎn)業(yè)的政策注意力配置強(qiáng)度呈現(xiàn)差異化，政策工具設(shè)計(jì)理念推崇務(wù)實(shí)化，應(yīng)用力度彰顯非均衡化，實(shí)踐指向更注重交流合作化。

關(guān)鍵詞：文旅產(chǎn)業(yè) 扎根理論 政策工具 政策文本

分類(lèi)號(hào)：F590.5

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2023.03.06

開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）

*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金“西南民族地區(qū)傳統(tǒng)村落公共文化空間保護(hù)與重構(gòu)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20BMZ053）、國(guó)家自然科學(xué)基金“新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)綠色創(chuàng)新的影響機(jī)制與實(shí)證研究”（項(xiàng)目編號(hào)：72203027）階段性研究成果之一。

1 引言

“十四五”時(shí)期是我國(guó)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)“百年奮斗”目標(biāo)之后，乘勢(shì)而上，開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)“百年奮斗”目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)“五年計(jì)劃”，也是建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)、旅游強(qiáng)國(guó)的關(guān)鍵時(shí)期。文旅產(chǎn)業(yè)是踐行新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和滿足高品質(zhì)生活的重要力量，也是建設(shè)文化強(qiáng)國(guó)、旅游強(qiáng)國(guó)的重要構(gòu)成部分。“十四五”規(guī)劃是“十四五”時(shí)期黨執(zhí)政和政府施政的重要政策指南，對(duì)其他政策制度、決策活動(dòng)具有統(tǒng)領(lǐng)性、指導(dǎo)性作用，在一定程度上體現(xiàn)了黨和政府的決策意向和關(guān)注指向。正如注意力理論[1]所言，在有限政策資源與多元發(fā)展訴求作用下，各級(jí)政府顯然會(huì)通過(guò)政策制度對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出相應(yīng)的注意力配置和政策工具選擇，對(duì)文旅產(chǎn)業(yè)亦是如此。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，各省（自治區(qū)、直轄市）準(zhǔn)確、全面地貫徹新發(fā)展理念，在各省級(jí)“十四五”規(guī)劃、“十四五”文旅規(guī)劃①等政策文本中，對(duì)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出了戰(zhàn)略部署與政策安排。基于注意力理論和31個(gè)省級(jí)政府的“十四五”（文旅）規(guī)劃內(nèi)容分析，各省對(duì)文旅產(chǎn)業(yè)政策注意力配置具有什么特征？對(duì)政策工具選擇應(yīng)用具有什么偏好？科學(xué)回答上述問(wèn)題，有助于優(yōu)化政策注意力配置、科學(xué)選擇應(yīng)用政策工具，為各省促進(jìn)文旅產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供啟示。

2 理論基礎(chǔ)

2.1 注意力理論及應(yīng)用研究

心理學(xué)家將“注意力”視為“進(jìn)入意識(shí)的一個(gè)變化過(guò)程”[1]。1947年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫伯特·西蒙（Herbert Simon） 提出“注意力”概念，將其定義為“管理者選擇性地關(guān)注某些信息而忽略其他部分的過(guò)程”[2]，并與決策、政策等聯(lián)系在一起。由于注意力作為一種選擇機(jī)制，布萊恩·瓊斯（Bryan Jones）認(rèn)為，當(dāng)公共政策制定機(jī)構(gòu)及官員的注意力發(fā)生變化時(shí)，公共決策行為也將發(fā)生改變[3]。據(jù)此，國(guó)內(nèi)學(xué)者從注意力配置視角出發(fā)，聚焦組織主體間的注意力競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，分析上下級(jí)政府間、政府部門(mén)間的互動(dòng)行為，總結(jié)出“戴帽競(jìng)爭(zhēng)”[4]“間接爭(zhēng)奪”[5]自下而上的注意力競(jìng)爭(zhēng)模式，以及“科層任務(wù)驅(qū)動(dòng)”“解決問(wèn)題驅(qū)動(dòng)”[6]自上而下的注意力競(jìng)爭(zhēng)模式；另有學(xué)者結(jié)合中國(guó)國(guó)情，將注意力理論與“經(jīng)濟(jì)貿(mào)易”[7]“科技創(chuàng)新”[8]等政策文本結(jié)合分析，為相關(guān)決策優(yōu)化提供理論指導(dǎo)。當(dāng)前，文旅產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展與文旅產(chǎn)業(yè)政策密集出臺(tái)，在注意力分配理論研究領(lǐng)域中也應(yīng)被關(guān)注，但從已有成果來(lái)看，其還比較薄弱。對(duì)此，本文結(jié)合政策工具分類(lèi)法與各省級(jí)“十四五”（文旅）規(guī)劃文本進(jìn)行分析，以豐富該領(lǐng)域成果。

2.2 政策工具理論及應(yīng)用研究

政策注意力配置需要政策工具的體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)。政策工具是政府施政的手段和方式[9]，連接著政策目標(biāo)、政策內(nèi)容與政策執(zhí)行，在一定程度上決定著施政效果[10]。對(duì)政策工具的研究，可追溯至1964年荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家科臣（Kirschen）對(duì)政策工具的分類(lèi)[11]。隨后，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)政策工具的分類(lèi)有獨(dú)特見(jiàn)解。羅斯威爾（Rothwell）等[12]基于系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)分析架構(gòu)，把政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型；張成福[13]將政策工具分為政府部門(mén)直接提供、簽約外包、補(bǔ)貼等10種工具；陶學(xué)榮[14]將政策工具分為經(jīng)濟(jì)性、行政性、管理性、政治性和社會(huì)性五大類(lèi)。然而，當(dāng)前應(yīng)用較為廣泛的是羅斯威爾等的政策工具分類(lèi)方法，該方法被國(guó)內(nèi)相關(guān)學(xué)者廣泛地應(yīng)用到高校思政評(píng)價(jià)[15]、老年人服務(wù)[16]、智庫(kù)建設(shè)[17]等領(lǐng)域，并取得了較好的研究效果。因此，該文把羅斯威爾等的政策工具分類(lèi)方法與“十四五”文旅規(guī)劃文本結(jié)合起來(lái)，闡述各省“十四五”時(shí)期發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)政策工具選擇應(yīng)用，具有一定現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

2.3 文旅產(chǎn)業(yè)政策研究

針對(duì)文旅產(chǎn)業(yè)政策研究主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，以政策文本為研究對(duì)象，有學(xué)者對(duì)國(guó)家2020年文旅產(chǎn)業(yè)政策文本[18]、省級(jí)文旅政策文本[19]、粵港澳大灣區(qū)文旅融合政策文本[20]等進(jìn)行分析，探討文旅政策主體合作、階段演進(jìn)；另一方面，針對(duì)文旅產(chǎn)業(yè)政策遲滯化、粗放化和同質(zhì)化等問(wèn)題[21-22]，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)突出文旅產(chǎn)業(yè)政策配套及時(shí)性、精準(zhǔn)性和關(guān)聯(lián)性，構(gòu)建并完善文旅現(xiàn)代化治理體系[23]，推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)自覺(jué)服務(wù)共同富裕[24]、鄉(xiāng)村振興[21]等國(guó)家戰(zhàn)略。上述研究著重強(qiáng)調(diào)了文旅產(chǎn)業(yè)政策的宏觀演進(jìn)與戰(zhàn)略取向，但忽視了其內(nèi)含的注意力配置及政策工具的應(yīng)用。

上述理論觀點(diǎn)為本文研究提供了理論啟發(fā)，但鮮有從注意力理論視角出發(fā)，把政策工具思想與省級(jí)文旅規(guī)劃政策文本結(jié)合起來(lái)分析。對(duì)此，本文以注意力理論為指導(dǎo)，參照羅斯威爾等的政策工具分類(lèi)方法，構(gòu)建政策注意力驅(qū)動(dòng)政策工具選擇應(yīng)用模型，解析31個(gè)省級(jí)的“十四五”（文旅）規(guī)劃中蘊(yùn)含的政策注意力強(qiáng)度及政策工具應(yīng)用。

3 研究設(shè)計(jì)

3.1 研究對(duì)象

本文以31個(gè)省級(jí)“十四五”文旅規(guī)劃和“十四五”規(guī)劃涉及文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的章節(jié)條款為主要研究對(duì)象，再整理關(guān)于文旅產(chǎn)業(yè)政策工具的議題，作為具體研究?jī)?nèi)容。由于浙江、上海、湖北及西藏未出臺(tái)“十四五”文化和旅游發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，本文將浙江、上海、湖北及西藏的“十四五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃和“十四五”文化發(fā)展規(guī)劃文本納入分析對(duì)象，因此，研究文本總計(jì)66份。

3.2 研究方法及思路

本文采用的理論及方法主要有：扎根理論、政策信息學(xué)理論和內(nèi)容分析法。扎根理論強(qiáng)調(diào)對(duì)資料深入分析和全面歸納，先從下往上將信息進(jìn)行三級(jí)編碼，提煉概念類(lèi)屬和范疇，再對(duì)概念、范疇進(jìn)行關(guān)聯(lián)，構(gòu)建理論框架，再形成理論解釋[25，26]。內(nèi)容分析法能突破政策文本數(shù)量的限制，將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)換為數(shù)據(jù)信息進(jìn)行分析，以獲得客觀的研究結(jié)論[27]。政策信息學(xué)理論是在數(shù)據(jù)密集型科學(xué)范式下，利用多學(xué)科技術(shù)方法，圍繞政策科學(xué)的關(guān)鍵問(wèn)題，對(duì)政策文本開(kāi)展跨學(xué)科分析和知識(shí)發(fā)掘研究[28]。上述方法已經(jīng)被廣泛地應(yīng)用于社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，并取得了較好的研究效果。

本文研究思路如圖1所示。首先，應(yīng)用內(nèi)容分析法、扎根理論及政策信息學(xué)理論與NVivo12.0軟件，對(duì)66份文本進(jìn)行內(nèi)容分析與編碼，形成一系列概念范疇，為模型構(gòu)建做準(zhǔn)備。其次，結(jié)合注意力理論和政策工具分類(lèi)思想，構(gòu)建政策注意力驅(qū)動(dòng)政策工具選擇應(yīng)用的模型。最后，以該模型測(cè)量各省文旅產(chǎn)業(yè)政策工具，并結(jié)合各省級(jí)“十四五”文旅規(guī)劃中的推廣活動(dòng)，闡釋各省文旅產(chǎn)業(yè)政策注意力配置及政策工具應(yīng)用。

4 文旅產(chǎn)業(yè)政策工具模型的構(gòu)建及闡釋

本文應(yīng)用NVivo12.0軟件對(duì)省級(jí)“十四五”規(guī)劃中涉及文旅產(chǎn)業(yè)的章節(jié)內(nèi)容，以及“十四五”文化旅游規(guī)劃中的詞匯頻數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，構(gòu)建文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“詞匯云”（圖2）。由圖2可知，文化、旅游、服務(wù)、建設(shè)、發(fā)展、產(chǎn)業(yè)、保護(hù)、創(chuàng)新等是高頻詞，說(shuō)明這些高頻詞是66份文本關(guān)注的重點(diǎn)。但“詞匯云”并不能解釋各省文旅產(chǎn)業(yè)政策注意力配置及政策工具應(yīng)用。因此，繼續(xù)對(duì)66份文本進(jìn)行內(nèi)容發(fā)掘、編碼分析、模型構(gòu)建，以解析各省級(jí)文旅產(chǎn)業(yè)政策注意力配置及政策工具應(yīng)用。

4.1 三級(jí)編碼

4.1.1 開(kāi)放式編碼 首先，對(duì)66份文本進(jìn)行編碼②，如F01表示“十四五”文旅規(guī)劃類(lèi)第一個(gè)省級(jí)文本，G01表示第一個(gè)省級(jí)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃文本。其次，應(yīng)用扎根理論、政策信息學(xué)理論及內(nèi)容分析法，對(duì)66份文本中關(guān)于促進(jìn)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)容逐段逐句分析，加以初始概念化，并用NVivo12.0對(duì)初始概念熱度及加權(quán)綜合百分比進(jìn)行排序和篩選，得到31份初始概念表。最后，對(duì)31份初始概念表進(jìn)行匯總篩選和開(kāi)放式編碼，確定930個(gè)初始概念。由于篇幅所限，本文僅列舉部分編碼過(guò)程（表1）。

4.1.2 關(guān)聯(lián)式編碼 結(jié)合66份文本的宏觀性、主題性和專(zhuān)項(xiàng)性因素及研究實(shí)情需要，對(duì)匯總篩選后的初始概念做第二次編碼，形成核心概念。根據(jù)扎根理論的編碼原則及程序，“十四五”文旅規(guī)劃政策內(nèi)容中的屬性關(guān)系、功能關(guān)系、類(lèi)型關(guān)系及參考相關(guān)文獻(xiàn)[20，29]的觀點(diǎn)，以及功能作用的概念邊界、政策子工具的內(nèi)涵屬性、語(yǔ)義大小的邏輯層次，本文對(duì)930個(gè)初始概念進(jìn)行不斷比較，實(shí)施關(guān)聯(lián)式編碼，最后得到關(guān)于促進(jìn)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心概念199個(gè)③。

4.1.3 選擇式編碼 本文核心是“文旅政策注意力配置”與“政策工具選擇應(yīng)用”。基于此，系統(tǒng)分析199個(gè)核心概念后，借鑒相關(guān)學(xué)者觀點(diǎn)[30-31]及羅斯威爾等的政策工具分類(lèi)法，分別確定政治引領(lǐng)、科技工具、發(fā)展理念、基礎(chǔ)設(shè)施等15個(gè)核心范疇（表2）。同時(shí)，把15個(gè)核心范疇轉(zhuǎn)換認(rèn)定為15個(gè)子政策工具，作為構(gòu)建“政策注意力驅(qū)動(dòng)政策工具選擇應(yīng)用模型”的基本元素。

4.2 構(gòu)建模型

借鑒相關(guān)學(xué)者觀點(diǎn)[32-33]，對(duì)邊界不夠明確且融合了供給型、環(huán)境型和需求型中的兩種或三種政策工具思想的，界定為交叉型政策工具。參考羅斯威爾等的政策工具分類(lèi)思想，本文把促進(jìn)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策工具確定為供給型、環(huán)境型、需求型和交叉型4個(gè)類(lèi)型，把代表政策注意力的15個(gè)核心范疇（子工具）分別歸置到供給型、環(huán)境型、需求型和交叉型4類(lèi)政策工具中，構(gòu)建“政策注意力驅(qū)動(dòng)政策工具選擇應(yīng)用模型”（圖3）。以該模型測(cè)量31個(gè)省份的“十四五”文旅產(chǎn)業(yè)政策注意力配置強(qiáng)度及政策工具應(yīng)用力度。另外，把三級(jí)編碼中“核心概念”議題的字?jǐn)?shù)比值占本文的比值，視為該范疇（政策子工具）的注意力配置強(qiáng)度；把范疇所包含的“核心概念”數(shù)量與199的比值，視為該范疇選擇密度。然后，把該“核心概念”強(qiáng)度值與密度值相加進(jìn)行平均，視為該范疇選擇應(yīng)用力度，再進(jìn)行匯總求和視為相應(yīng)類(lèi)型政策工具的選擇應(yīng)用力度。

4.3 模型的理論飽和度檢驗(yàn)

為檢驗(yàn)圖3模型的理論飽和度，本文邀請(qǐng)?jiān)搶W(xué)科領(lǐng)域的3位學(xué)者，從表1中隨機(jī)抽取出3份樣本，導(dǎo)入NVivo12.0軟件，并按照前文思路進(jìn)行內(nèi)容分析和系統(tǒng)編碼。經(jīng)分析，未發(fā)現(xiàn)新概念和新范疇，概念及范疇之間的關(guān)系也未改變。本文還將編碼結(jié)果和模型交給本領(lǐng)域3位專(zhuān)家審核，得到了肯定的反饋。由此說(shuō)明，該模型符合理論飽和度檢驗(yàn)要求，對(duì)分析各省文旅產(chǎn)業(yè)政策工具選擇應(yīng)用具有較好的解釋力。

4.4 模型的理論闡釋

由圖3模型可知，不同類(lèi)型政策工具發(fā)揮著不同的功能作用。供給型政策工具主要為文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供推力，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財(cái)稅支持、特色主題、科學(xué)技術(shù)等，為文旅產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供重要?jiǎng)幽堋－h(huán)境型政策工具主要為文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支撐力，為其營(yíng)造良好環(huán)境，如通過(guò)宣傳營(yíng)銷(xiāo)擴(kuò)大文旅品牌影響力、通過(guò)改革創(chuàng)新強(qiáng)化文旅產(chǎn)業(yè)內(nèi)生力等。需求型政策工具主要為文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供拉力，如政府采購(gòu)、購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)等。交叉型政策工具是基于文旅跨界融合性、文化的意識(shí)形態(tài)屬性而做出的設(shè)計(jì)選擇，發(fā)揮著方向引領(lǐng)作用，即以社會(huì)主義先進(jìn)文化為方向，以堅(jiān)定文化自信、保護(hù)國(guó)家文化安全及建設(shè)文化強(qiáng)國(guó)與旅游強(qiáng)國(guó)為重要任務(wù)，并把文旅產(chǎn)業(yè)作為傳承弘揚(yáng)中華文化的重要載體和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要力量。

5 文旅產(chǎn)業(yè)政策注意力驅(qū)動(dòng)政策工具選擇應(yīng)用的分析

5.1 省際文旅產(chǎn)業(yè)政策注意力配置強(qiáng)度呈現(xiàn)差異化

借鑒吳賓等學(xué)者觀點(diǎn)[34]，以各省級(jí)“十四五”規(guī)劃中文旅內(nèi)容字?jǐn)?shù)占本規(guī)劃總字?jǐn)?shù)的比值表示注意力配置強(qiáng)度，制作省際文旅產(chǎn)業(yè)政策注意力配置強(qiáng)度分布表（表3）。雖然各省對(duì)文旅產(chǎn)業(yè)都非常重視，但從區(qū)域分布來(lái)看，文旅產(chǎn)業(yè)政策注意力配置呈現(xiàn)黑河–騰沖線（胡煥庸線）分布特點(diǎn)，即東南部省份普遍高于中西部省份。黑河–騰沖線以東的區(qū)域顯著高于以西的區(qū)域，黑河–騰沖線以東的省份存在內(nèi)部分化，以西的省份差異程度并不顯著。從差異化表現(xiàn)看，文旅政策注意力強(qiáng)度與省份經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、文旅資源豐富程度及生態(tài)環(huán)境承載力等因素息息相關(guān)。黑河–騰沖線以東的區(qū)域，不論是人口規(guī)模密度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，還是生態(tài)環(huán)境承載力、文旅資源稟賦等，都具有一定優(yōu)勢(shì)。

5.2 省際文旅產(chǎn)業(yè)政策工具設(shè)計(jì)的理念推崇務(wù)實(shí)化

由圖4可知，雖然各省份對(duì)不同類(lèi)型政策工具的應(yīng)用存在差異，但普遍以供給型和環(huán)境型政策工具為主，以需求型和交叉型政策工具為輔，這體現(xiàn)了政策工具設(shè)計(jì)的共同理念，日益尊崇務(wù)實(shí)理性的思想。中西部地區(qū)偏好使用供給型和環(huán)境型政策工具，可能是由于文旅資源豐富，但基礎(chǔ)設(shè)施還不完善、人才資源較為匱乏、資本力量比較薄弱、科技與文旅融合應(yīng)用不足等問(wèn)題，因而做出理性、務(wù)實(shí)的設(shè)計(jì)選擇。文旅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要交叉型和需求型政策工具的引領(lǐng)拉動(dòng)。東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、區(qū)位等優(yōu)勢(shì)明顯，依據(jù)本身實(shí)情，傾向于通過(guò)政府采購(gòu)、區(qū)域合作、示范工程等需求型或交叉型政策工具，拓展文旅市場(chǎng)，刺激文旅消費(fèi)，激發(fā)市場(chǎng)活力。

5.3 省際文旅產(chǎn)業(yè)政策工具應(yīng)用力度彰顯非均衡化

依據(jù)上述測(cè)量方法，構(gòu)建政策注意力配置強(qiáng)度與政策工具選擇密度的二維圖（圖5），可以發(fā)現(xiàn)，政策注意力驅(qū)動(dòng)政策工具的選擇應(yīng)用力度不均。需求型政策工具選擇應(yīng)用力度偏弱，尤其“政府支出”力度不強(qiáng)，這與地方政府財(cái)力相關(guān)。在交叉型政策工具中，根據(jù)我國(guó)政治制度和文化的意識(shí)形態(tài)屬性，注重“政治引領(lǐng)”，即“堅(jiān)持黨對(duì)文旅工作的全面領(lǐng)導(dǎo)和堅(jiān)持社會(huì)主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向”。在環(huán)境型政策工具中，以營(yíng)銷(xiāo)宣傳、改革創(chuàng)新等為主，這是文旅產(chǎn)業(yè)品牌化發(fā)展的內(nèi)在要求。在供給型子工具中，根據(jù)文旅產(chǎn)業(yè)的屬性和高質(zhì)量發(fā)展要求，選擇應(yīng)用力度由弱到強(qiáng)的依次是基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)任務(wù)、市場(chǎng)要素、財(cái)稅支持、特色主題、公共服務(wù)和科技支持。

5.4 省際文旅產(chǎn)業(yè)政策工具實(shí)踐更加注重交流合作

政策活動(dòng)是政策工具實(shí)踐的表現(xiàn)。梳理各省級(jí)“十四五”文旅規(guī)劃的議題及內(nèi)含的文旅實(shí)踐活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)各省份對(duì)跨區(qū)域文旅產(chǎn)業(yè)交流合作給予了較大關(guān)注，對(duì)交流合作的范圍、形式、主題及內(nèi)容等方面做了較為全面的設(shè)計(jì)。從部分省份執(zhí)行“十四五”文旅規(guī)劃情況及已開(kāi)展的文旅活動(dòng)來(lái)看（表4），各地既注重文旅項(xiàng)目共建、文旅資源共享、文旅活動(dòng)共辦等實(shí)體層面的合作，也注重文旅政策的互鑒、文旅優(yōu)勢(shì)的互補(bǔ)、文旅紅利的互惠等實(shí)效層面的互助。例如，京津冀互鑒文旅政策，兩廣互補(bǔ)文旅優(yōu)勢(shì)，云貴川渝強(qiáng)調(diào)共享文旅資源，陜甘、湘贛、皖浙閩贛等共提文旅品牌影響力，蘇滬共建文旅項(xiàng)目等。

6 結(jié)論與啟示

6.1 結(jié)論

6.1.1 省情異質(zhì)性影響注意力配置強(qiáng)度 進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，各省準(zhǔn)確、全面地貫徹新發(fā)展理念，發(fā)揮“十四五”（文旅）規(guī)劃政策的杠桿效果，充分挖掘、利用本區(qū)域的特色文旅資源，打造了差異化、特色化的文旅主題產(chǎn)品及品牌形象。這反映了各省份發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)、自然資源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)位地理、人文歷史等異質(zhì)性因素的影響，即各省份從實(shí)情出發(fā)，對(duì)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)容及政策注意力配置做出相應(yīng)安排。

6.1.2 政策工具設(shè)計(jì)選擇密度有待優(yōu)化 各省級(jí)“十四五”文旅規(guī)劃涵蓋了供給型、環(huán)境型、需求型、交叉型等政策工具類(lèi)型及15個(gè)子工具，形成了較為全面的政策注意力驅(qū)動(dòng)下的政策工具選擇應(yīng)用框架。從政策工具設(shè)計(jì)選擇密度來(lái)看，供給型政策工具密度最高，環(huán)境型政策工具次之，交叉型與需求型較低。各省份應(yīng)依據(jù)文旅產(chǎn)業(yè)面臨的新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)，優(yōu)化政策工具類(lèi)型，加大對(duì)其他政策子工具的創(chuàng)新設(shè)計(jì)，契合文旅產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要。

6.1.3 政策工具的應(yīng)用實(shí)效有待提升 由于受到國(guó)際逆全球化、新冠疫情等不確性因素的影響，各省文旅政策活動(dòng)開(kāi)展規(guī)模及頻次受到影響，相應(yīng)的決策部署落實(shí)不及時(shí)，影響了“十四五”文旅規(guī)劃前期的執(zhí)行進(jìn)度。此外，“十四五”（文旅）規(guī)劃中的政策工具應(yīng)用效果不夠顯著，省際政策互動(dòng)學(xué)習(xí)及創(chuàng)新實(shí)踐有待加強(qiáng)，區(qū)域性文旅交流合作有待全面推進(jìn)，文旅產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體的市場(chǎng)發(fā)展信心有待恢復(fù)提振。

6.2 啟示

6.2.1 依據(jù)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，優(yōu)化政策工具類(lèi)型結(jié)構(gòu) 各省份應(yīng)依據(jù)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段性、行業(yè)性和區(qū)域性特點(diǎn)，調(diào)整文旅政策注意力的配置及政策工具的設(shè)計(jì)。一是優(yōu)化供給型政策工具結(jié)構(gòu)，加大對(duì)環(huán)境型、交叉型政策工具使用力度。堅(jiān)持新發(fā)展理念和科技賦能新文旅，推進(jìn)文旅產(chǎn)業(yè)“新基建”和數(shù)字化建設(shè)，提升文旅產(chǎn)業(yè)政務(wù)服務(wù)水平與科技應(yīng)用深度。二是發(fā)揮需求型政策工具的拉動(dòng)作用，提升政策工具市場(chǎng)屬性與社會(huì)屬性，加大政府采購(gòu)、優(yōu)惠券派發(fā)等力度，挖掘市場(chǎng)消費(fèi)潛能。三是發(fā)揮財(cái)稅支持、公共服務(wù)、區(qū)域合作等子政策工具的作用，為文旅市場(chǎng)主體提供良好的環(huán)境。

6.2.2 完善文旅配套政策內(nèi)容，提升文旅政策執(zhí)行力 各省份在遵循國(guó)家對(duì)文旅產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)和執(zhí)行“十四五”（文旅）規(guī)劃的基礎(chǔ)上，注重文旅產(chǎn)業(yè)配套政策的可行性與科學(xué)性，增強(qiáng)文旅產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐性與執(zhí)行力。一是構(gòu)建多主體文旅配套政策編制機(jī)制，促進(jìn)文旅配套政策制訂、執(zhí)行主體的多元化，吸納智庫(kù)機(jī)構(gòu)、文旅企業(yè)等主體的智慧，增強(qiáng)文旅政策內(nèi)容的銜接性和可行性。二是結(jié)合本地文旅產(chǎn)業(yè)實(shí)況，完善“十四五”文旅規(guī)劃的配套政策，避免政策執(zhí)行“機(jī)械化”“梗阻化”等問(wèn)題。三是強(qiáng)化對(duì)文旅產(chǎn)業(yè)政策工具的評(píng)估，跟蹤考核政策工具應(yīng)用效果，提高政策工具與文旅產(chǎn)業(yè)的匹配度。

6.2.3 統(tǒng)籌文旅要素資源，促進(jìn)文旅產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展 統(tǒng)籌發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)主體、社會(huì)資本等要素資源的最優(yōu)效能，共同促進(jìn)文旅產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。一是依據(jù)大文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，明確大文旅系統(tǒng)行政機(jī)構(gòu)職責(zé)邊界，強(qiáng)化文旅政策實(shí)效導(dǎo)向，增強(qiáng)文旅政策的執(zhí)行效果。二是持續(xù)健全社會(huì)資本參與文旅投融資業(yè)態(tài)的政策制度，從產(chǎn)權(quán)保護(hù)、責(zé)任劃分、利益回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等層面穩(wěn)定社會(huì)資本對(duì)文旅產(chǎn)業(yè)的信心。三是積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與新型文旅業(yè)態(tài)的創(chuàng)新創(chuàng)造，鼓勵(lì)實(shí)施政府與社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)，支持社會(huì)力量與政府機(jī)構(gòu)聯(lián)合參與文旅資源的開(kāi)發(fā)和文旅產(chǎn)品及服務(wù)的供給。

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Yin Kehan1，2

1Faculty of Humanities and Social Sciences， City University of Macau， Macao 999078 2Chongqing Electronic Engineering Vocational College， Chongqing 401331

Abstract： [Purpose/significance] Analyzing the allocation of policy attention and the application of policy tools for the development of the cultural tourism industry in the provincial “14th Five-Year Plan” （cultural tourism） is conducive to examining the policy orientation of the development of the inter-provincial cultural tourism industry as a whole， and then exploring how to promote the high-quality development of the cultural tourism industry in various provinces.[Method/process] Based on the attention theory， this paper takes the “14th Five Year” cultural tourism development plans and the “14th Five Year” plans of 31 provinces as the research object， this paper applies the policy informatics theory， content analysis， grounded theory and NVivo12 software， and combines the thought of policy tool classification to discuss the selection and application of policy tools for the cultural tourism industry driven by policy attention. [Result/conclusion] The study finds that the policy attention allocation intensity of the inter provincial cultural and tourism industry shows differentiation， and the design concept of policy tools emphasizes pragmatism， the application strength highlights imbalance， and the practical direction focuses more on communication and cooperation.

Keywords： cultural and tourism industry grounded theory policy tools policy text

①“十四五”規(guī)劃與“十四五”文旅發(fā)展規(guī)劃分別是指省級(jí)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)“五年規(guī)劃”與“十四五”文化和旅游發(fā)展規(guī)劃。

②上海、浙江、西藏及湖北“十四五”時(shí)期的文化或旅游的政策本文采用同一個(gè)順序編碼，加*號(hào)表示旅游規(guī)劃文本，未加*號(hào)表示文化規(guī)劃文本。

③由于篇幅所限，初始概念及核心概念未完全呈現(xiàn)。