基于建設現代化海洋牧場的漁業用海分類研究

■ 文｜廣州南方文化創意研究院 周少君 余奕勤 周惠珠

一、發展海洋經濟加快推動建設海洋強國

人類依海而生、憑海而興、向海圖強，海洋事業關系民族生存發展狀態，關系國家興衰安危。中國既是海洋大國，也是世界第一漁業大國，發展現代化海洋牧場，一是深入貫徹落實新時期國家糧食安全、生態文明建設、踐行大食物觀等系列重大戰略布局與發展舉措；二是修復海洋生態環境實現海洋資源的可持續利用，三是建設“海上藍色糧倉”緩解傳統漁業資源壓力，由近海向深遠海發展與產業升級轉型的有效途徑。

一切的生產方式和生活方式都離不開國土空間的支撐，國土空間分類細分意義是落實國家戰略、協調國土空間開發利用保護的矛盾，是各類開發保護建設活動的基本依據和制度落實的保障，是優化資源配置、明晰責權界限、科學高效集約化利用的有力舉措。加強漁業用海空間分類細化設置有利于加快推動現代化海洋牧場建設。發展現代化海洋牧場對于優化漁業用海空間布局，推動產業轉型升級及漁民轉產轉業，實現“三生”“三產”“三態”融合發展，助力海洋與漁業高質量發展，維護國家海域主權安全，建設漁業強國和海洋強國具有重要現實意義。

二、國家相關法律法規及用地用海分類

用地用海分類是對國土空間實施用途管制，是國際上實現空間治理的通行做法，其目的是形成以國土空間規劃為依據，以統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度，是實現國家空間治理體系和治理能力現代化的重要內容，是協調國土空間開發利用矛盾，是優化國土空間資源配置，推動高效集約化利用空間，促進傳統產業轉型升級與新興產業革新落地的依據。目前適行發展現代化海洋牧場的用地用海分類，是依托于國家及各省級各層面的海洋、海島等相關法律法規與聲明、規章與聲明，以及各類上位規劃與管理辦法等作為依據與實施佐證；漁業用海分類體系尚待進一步完善，全面構建的漁業用海三級類細分體系，有利于引領統籌助力現代化海洋牧場高質量發展。

依據國家自然資源部《國土空間調查、規劃、用途管制、用地用海分類指南》（簡稱“指南”），發展現代化海洋牧場重要空間以一級分類“18漁業用海”，二級分類“1801漁業基礎設施用海、1802增養殖用海、1803捕撈海域”兩層級空間分類，尚未有科學合理三級類細化指引，很難支持發展現代化海洋牧場“三生”“三產”“三態”融合發展與集約化立體化用海的現實需求，特別是在“漁業基礎設施用海、增養殖用海”作為陸海保障通廊和經濟橋頭堡、漁業主承載三生空間與產業融合發展用海空間分類上，不足支撐新興產業與多產多元融合創新發展，對用海分類細化要求與空間治理提出新的要求與新的挑戰。依據使用與實用原則，在保障安全、避免功能沖突的前提下，探索研究制定三級漁業用海分類實施細則，助力現代化海洋牧場高質量發展，加快發展海洋經濟推動建設海洋強國意義深遠。

三、多產融合發展下的漁業用海分類定義

依據《指南》索引，在漁業用海過程中，結合現實需要，在現有分類基礎上，研究制定漁業用海三級分類實施細則并明晰其定義，明確各分類細則所應用的范疇及規范，以更好指導現代化海洋牧場產業融合創新發展與高質量發展，具體詳見表1所述內容。

表1 漁業用海分類名稱、代碼和定義

四、構建“漁業用海”分類體系填補第三級類空白

漁業用海分類主要參考現行標準包括現行國家標準《土地利用現狀分類》GB/T21010-2017、現行國家標準《城市用地分類與規劃建設用地標準》GB50137-2011及其1990版的分類思路、現行國家標準《城市地下空間規劃標準》GB/T51358-2019、現行行業標準《第三次全國國土調查技術規程》TD/T1055-2019（附錄 A：第三次全國國土調查土地分類）、現行行業標準《海域使用分類》HY/T123-2009，以及國家自然資源部于2020年11月頒布的《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》，結合海洋功能區劃、海岸線保護與利用規劃、灘涂養殖規劃等相關上位規劃和相關技術規范指引及現實發展所需，進行調整、補充和細分漁業用海分類，全面推動構建“漁業用海”三級分類體系，填補“漁業用海”第三級分類空白，具體詳見表2所述內容。

表2 漁業用海三級分類體系表

五、支持科學縱向橫向融合創新空間利用

海洋空間最大的特征是立體性與三維復合性，從橫向空間上包括沿岸、近岸、近海、深遠海、遠洋，從縱向空間上包括海面、水體、海床或底土均可作為海洋開發利用的對象。海洋空間是現代化海洋牧場賴以發展的重要基礎，依托產業發展趨勢、海域自然條件和開發潛力，以及相關發展因素和約束性條件，按照空間距離劃定漁業用海空間功能為近海優化利用區、深遠海核心利用區和深遠海拓展利用區，按照灘涂利用劃定漁業用海空間功能為三大類，即禁養區、限養區、養殖區，按照國土空間分類指南劃定漁業用海分類為漁業基礎設施用海、增養殖用海、捕撈海域。這些劃分已很難滿足當前海洋漁業經濟與高質量發展需要，在此背景下，融合三者的利用關系，進一步推動由近至遠、由淺至深的集約化立體化多功能的漁業用海空間利用，全面支持科學縱橫向融合創新空間利用。

1.在構建海洋經濟橋頭堡戰略的漁業用海空間利用

“漁業基礎設施用海”是漁港建設的用海用地功能主要指引，完善漁港群基礎建設及港務服務體系建設是構建海洋經濟橋頭堡的重要戰略舉措，發展漁港經濟是滿足漁業民生與產業發展的基本需求，也是發展海洋經濟的重要保障。“漁業基礎設施用海”三級分類細化對漁港經濟區開發建設具有實現意義，是促進海洋漁業持續健康發展，提升海洋漁業防災減災能力的迫切需要；有力保障漁民和漁船生產安全，推動產業轉型升級與產業集聚，是提升區域經濟發展水平的有效途徑，是加快推動建設現代化海洋牧場的重要紐帶，是承陸接海發展的戰略要地。

漁港經濟區是由多個漁港群及漁港陸域腹地和海域產業承體空間構成，完善漁港基礎設施的建設與功能定位是漁港經濟區建設的核心。按因地制宜的原則，漁港經濟區在建設過程中，由于各漁港資源條件以及所處城市功能區位條件與現實發展所需，有部分漁港有漁業生產綜合服務功能，有部分僅有漁業生產服務功能，有部分已不具備漁業生產功能，但具有城市開發建設服務功能或休閑需求功能等。故此，將漁港開發劃分為休閑漁港、內貿服務漁港、綜合服務漁港等三個功能級別形成漁港港務功能體系，以滿足漁港經濟服務現實需要及漁港功能差異化發展需求。其中，綜合服務漁港包括有遠洋捕撈定點上岸功能，亦可結合自貿區聯動發展區的功能，形成沿海經濟產業帶核心產業集聚地與遠洋漁業服務樞紐地。因此，將“漁業基礎設施用海”劃分“休閑性漁業基礎設施用海、生產性漁業基礎設施用海、綜合性漁業基礎設施用海”第三級類用海分類細化，是全面助力推動漁港群與漁港經濟區開發建設發展，構建海洋經濟橋頭堡有力支撐。

2.在加快海洋漁業高質量發展的漁業用海空間利用

漁業用海空間分類是發展現代化海洋牧場用海分類的重要支撐，按照《指南》用地用海分類采用三級分類體系，共設置24 種一級類、106種二級類及39種三級類；其中“漁業用海”有二級分類，很難滿足當前加強海洋經濟發展推動建設海洋強國現實需要。按照自然資源空間利用“近退遠拓、疏近用遠、生態發展”的要求，堅持生活、生產、生態“三生”融合發展，推動優一產、強二產、活三產“三產”融合發展，著力城市形態、漁港業態、產業生態“三態”協同發展，促進產業強鏈補鏈延鏈精鏈發展。結合“陸海接力”分階段養殖發展模式、“養捕加一體化”深遠海綜合發展模式、“深遠海養殖+運輸加工”融合發展模式、“深遠海養殖+休閑垂釣”融合發展模式、“深遠海養殖+海上風電”融合發展模式、深水網箱“魚貝藻”混養發展模式等六種多元融合創新發展模式的現實需要，多元化利用海洋空間對漁業用海空間分類提出更高的要求。

漁業用海空間分類是發展現代化海洋牧場加快推動海洋經濟高質量發展的基礎，在集約化立體化利用漁業用海空間，結合底播式、投礁式、吊籠式、插桿式、田園式、游釣式、裝備式、馴化式等八類養殖方式現實用海空間需要，對應漁業發展通常原則將“增養殖用海”的增殖用海與養殖用海有機分離細化，可劃分為“海洋生態保護類增殖用海、漁業資源管護類增殖用海、海洋漁業經濟類養殖用海、海洋漁業混合類養殖用海、海洋漁業民生類養殖用海”五類三級用海類別。其中，海洋生態保護類增殖用海包括海洋生態保護與漁業生態保護等功能用海用島；漁業資源管護類增殖用海包括海洋資源管護與漁業資源管護等功能用海用島；海洋漁業經濟類養殖用海包括綠色生態養殖與深水網箱養殖等功能用海用島；海洋漁業混合類養殖用海包括休閑漁旅融合與能源混合利用等功能用海用島；海洋漁業民生類養殖用海主要特指共享海上漁業超市、共享漁業牧場等功能用海用島。漁業用海空間分類細化有利于海洋空間集約化、立體化、高效化利用，是實現海洋漁業可持續發展的有力保障。

六、探索綠水青山轉化金山銀山有效支撐

海洋是人類生存與可持續發展的重要空間，漁業用海空間分類是探索、開發和利用海洋的基礎環節，是生態與產業相融合實現可持續發展的重要途徑。基于建設現代化海洋牧場的漁業用海分類研究是促進完善漁業用海分類體系建設，填補漁業用海空間第三級分類的空白，推動發展現代化海洋牧場的有力支撐，是探索綠水青山轉化為金山銀山有效途徑與生動實踐。