全周期視角下的健康信息多元主體協同治理框架

金燕　趙頔　畢崇武

關鍵詞：健康信息；治理框架；全周期；多元主體；協同

DOI：10.3969/j.issn.1008 -0821.2023.07.012

[中圖分類號]G203 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-0821（2023）07-0122-11

2016年10月，中共中央、國務院印發的《“健康中國2030”規劃綱要》（以下簡稱“綱要”），是我國首次在國家層面提出的健康領域中長期戰略規劃，標志著“堅持以人民群眾為中心，全方位、全周期保障人民健康”的宏偉藍圖由此展開。“健康”作為一個不可回避的社會議題，自古以來就是民眾最關心的話題之一，在不同時代背景下，其追尋路徑、面臨困境、治理方式都呈現出差異化的情境特征。隨著現代信息技術的飛速發展，當前以便捷性、交互性、復雜性等為特征的網絡健康行為逐漸成為常態，依托互聯網展開的健康醫療形式也日益多樣化。在這個過程中，健康信息的類型、形式、數量日益豐富，圍繞健康主題，也產生了很多衍生健康數據，給健康信息治理提出了巨大的挑戰。本文所指的健康信息治理，特指為了在宏觀上增進和維護人民群眾健康、中觀上推動與完善健康信息化發展、微觀上促進和提升健康信息利用而開展的，包括健康信息質量提升、健康信息共享利用、健康信息資源配置、健康人才培養、健康素養提升等在內的一系列工作。

自《綱要》公布以來，我國圍繞“關于加強健康信息體系建設”出臺了《關于促進和規范健康醫療大數據應用發展的指導意見》《關于促進“互聯網+醫療健康”發展的意見》等一系列相關政策文本，為健康信息治理的有序推進構建了宏觀的概念框架。但目前，各省市和地方的健康信息治理實踐因過多依賴頂層戰略部署而缺少具體行動范式，加之健康信息的專業性、復雜性，健康數據的歸屬、隱私等法律問題，以及在現實中包括醫療機構在內的各部門、各機構出于利益、法律等方面的考慮而導致的健康信息標準不統一、健康信息難以共享等問題，使得健康信息治理實踐面臨眾多困境，治理效果尚未達到預期。具體表現在如下方面：①治理主體方面。健康信息資源分布廣泛，既存在于醫療機構之中，也存在于各類網絡健康平臺與社交媒體中，這就導致其所隸屬的管理部門多樣，僅依靠單一主體的治理效果不甚理想；②治理方式方面。健康信息存在形式多樣，既包括傳統紙質載體形式，也包括大量依托于網絡載體存在的在線健康信息，健康信息治理既面臨健康信息質量的提升，也面臨健康信息資源的配置、共享等復雜問題，僅依靠單一學科、單一方法的治理手段難以滿足當前復雜的治理需求；③治理流程方面。健康信息在生命周期的各個階段都面臨著質量風險，其生產、傳播、利用每一階段的參與者不僅有健康領域的專業人員，也有普通公眾，參與者的參與動機、健康素養差異很大，致使錯誤、虛假、冗余的健康信息極易被生產并廣泛傳播與利用。當前僅關注某一環節進行重點治理的工作方式，無法實現對健康信息全面、有效的治理。要實現治理效益最大化、推動《綱要》戰略穩步前進，需要從整體上擴大社會參與面、提升健康信息治理系統化與結構性、增強治理行為的科學性。

鑒于此，本文構建全周期視角下的健康信息多元主體協同治理框架（Governance Based on Multiple Synergies-Healthcare Information in a Full-Cycle Per-spective，GMSF），并結合多案例實踐分析，以“政策一框架一案例”三維映射的形式探究該治理框架應用于政府健康信息治理的可行性。

1健康信息治理研究現狀

國家衛健委在2022年6月10日的新聞發布會上表示，我國居民健康素養水平在10年間已由8.8%提高至25.4%，提前完成《綱要》行動2022年的階段性目標。同時，在新興信息技術的加持下，以“民生”為核心的醫療信息化正加速推進，建設數據賦能的健康信息治理體系將是未來的主要發展方向。健康信息是指以任何形式或媒介記錄的，由組織或個人創建或傳播的，與個人或群體的過去，現在及未來身心健康或護理有關的信息。目前針對健康信息治理的研究，重點圍繞“誰來干、怎么干、干什么”等問題，從治理主體、治理方式、治理環節3個方面展開。

1）治理主體方面，單一視角下，以政府、組織（機構）、用戶為治理主體的研究已較為成熟，主要圍繞不同主體在健康信息治理中的行為、權利、義務等進行研究。立足政府視角，姜雯比較了中國、美國、加拿大健康信息保護與共享的法律建設現狀，從法律角度明確了政府在健康信息治理中的定位與責任；粟丹認為，應針對健康信息治理領域存在法律空白、平臺管理乏力的現狀，重點強化政府的監管職責。立足組織（機構）視角，有研究者認為，應當充分發揮圖書館、醫療組織等健康信息服務機構的職能優勢，在健康信息資源組織、健康信息素養教育、增強社會關注方面發揮作用。立足用戶視角，張坤通過分析用戶健康信息行為形成機理，明確了用戶作為內容生產者應履行的責任與義務；周毅認為，用戶作為信息內容治理的直接使用者，應不斷強化責任意識，明確履行義務。近年來，雖也有學者如周曉英提出健康信息綜合治理的建議，但多主體協同治理研究仍有所缺失。

2）治理方式方面，宏觀的研究變化體現在健康信息治理理念的演變。其研究范圍由健康信息質量評價、虛假健康信息識別等圍繞信息本身的探索，延伸至尋求健康信息系統與健康信息產業的發展，并逐漸轉化為建設全面、綜合的健康信息治理模式的研究。微觀的研究變化則反映在治理方法的演進。傳統對健康信息治理的研究普遍采用單一的模型方法或技術策略。如金帥岐等借助三元交互模型，分析了影響用戶健康信息搜尋行為的因素，為相關政府部門與健康信息機構的工作提供了幫助；張艷豐等基于S-O-R模型和MOA理論，針對用戶健康信息焦慮提出了管理策略，規范了用戶健康信息服務與管理體系。但隨著健康信息治理的日益復雜化，治理手段向技術、政策、法律、人文等手段并重發展，如周知等從國家戰略角度出發，在梳理健康信息學與數據治理研究的基礎上，構建了以政策規范、價值導向、技術落地等方法融合的綜合性治理體系；相麗玲等利用可視化技術，在分析中外個人健康信息保護研究動態、內容、趨勢的基礎上，提出了技術、管理、法律三位一體的本土化治理發展趨勢；李志等通過分析歸納國際經驗與中國實際，從政策規章、運行體系、服務模式、數字賦能等多個方面對我國的健康數據治理提出了指導性建議。以上研究雖從多角度對健康信息治理進行了探索，但基于協同理論，以統籌多手段方法為切入點的研究較少，在提升治理效率方面仍有提升空間。

3）治理環節方面，當前學者多以健康信息的傳播階段為研究重點，通過分析改進該階段中的信息質量、平臺服務、用戶行為等達到健康信息治理目的。如曾祥敏等對健康傳播中虛假信息產生、擴散的機理進行研究，并提出了建設性的治理對策；錢明輝等從多個維度構建了針對健康平臺信息服務質量的評價指標體系，進而為平臺的治理改進提出了啟示策略；相甍甍等從用戶行為視角出發，分析了影響在線健康社區用戶信息共享與搜尋行為意愿的因素，并提出相應指導建議。除傳播環節外，也有部分學者針對健康信息治理中信息產生與利用環節進行了研究，如柴國榮等以健康信息資源的價值挖掘與實現為重點，從制度、環境、技術、社會4個方面優化了健康數據價值實現的路徑選擇；周曉英等在分析健康素養與健康信息利用關系的基礎上，將我國健康素養現狀與美國國家改善健康素養行動計劃進行了比較分析，進而提出了提升我國國民健康素養的對策建議。針對治理環節的研究，各信息階段雖均有涉及，但缺乏對整體流程的全面把控，在實際操作中易出現環節割裂現象，削弱各部分原有功能，影響治理效果。因此，以涵蓋整體治理流程的全周期視角，構建統一協調的治理模式，在現階段具有良好的適用性。

事實上，從治理實踐角度來看，已有不少國家（地區）通過建立多元系統的治理模型有效提升了健康信息質量，如英國NHS國家信息治理框架、新西蘭健康信息治理模型、美國AHIMA健康信息質量模型等。我國目前仍多是以國家層面的健康戰略為背景，通過出臺政策文件引導治理實踐。這種方式雖然從頂層實現了對健康信息治理在范圍、路徑與技術等多維度的綜合規范，但尚未對基層的具體行動實踐作出明確指導。因此，想要貫徹落實《綱要》在我國健康信息領域的戰略精神，增強對政策結果的把控能力，避免不同情境下政策內涵、對象及其所處進程的錯位現象，就必須圍繞當前治理模式的突出性問題，構建全面系統的健康信息治理體系。

2 GMSF治理框架構建方案

2.1 GMSF治理框架的構建思路

健康優先、改革創新、科學發展、公平公正是《綱要》的基本原則，包括4個方面：①以公民健康為中心，促進健康理念融入政策實施的全過程；②清除體制機制障礙，充分發揮信息技術的引領支撐作用；③推動健康服務轉向，使工作重心由規模擴張移至質量提升；④推動健康領域基本公共服務均等化，實現全民健康覆蓋，促進社會公平。其中，對健康信息領域的指導可概括為：以政府、社會、個人治理相結合為總體戰略，以信息共享和跨部門協作為基本路徑，通過深化在線健康信息治理周期性改革，建設形成涵蓋整個治理流程的多層次、多元化社會共治格局。

為實現《綱要》戰略目標，基于上述《綱要》的基本原則構建GMSF治理框架?？蚣馨嗷ヱ詈系膸讉€層面：其一，主體層面采用多中心融合?！毒V要》指出，“共建共享、全民健康”，是建設健康中國的戰略主題，而“共建共享”是建設健康中國的基本路徑，要促進全社會廣泛參與，強化跨部門協作。當前健康信息治理面臨著涉及范圍廣泛、權力構成復雜、職責分配不明等情境，需要依據不同治理主體的屬性特點，劃分治理區域并形成主導中心點，然后“由點到面”，以信息發展階段為軸，串聯多個治理中心協同參與。其二，方式層面依靠多手段協同治理?！皡f同治理”是支撐框架運行的核心，用于推動戰略輸入轉化為實踐輸出，并促使改進措施與銜接環節緊密耦合。其中，措施協同通過推進健康醫療大數據技術應用實現治理科學化，方法協同借助健康法治建設與政策指引推動治理系統化、法治化。其三，環節層面立足全周期治理改善。GMSF框架基于治理流程全面性與信息周期完整性的要求，以DMAIC質量改善工具為原型，通過對其目標定義（Define）、水平測量（Measure）、因素分析（Analyze）、措施改善（Improve）、流程控制（Control）5個階段的優化改進，構建主體、方式、環節3個層面間緊密配合的治理框架，如圖1所示。

2.2 GMSF治理框架的內容

健康信息治理的目標在于借助政府、公民、社會機構等的合力作用，從安全、可靠、可用、尊法等多角度對信息生命的每一階段進行全方位的治理，以保障公民健康的實現。如圖1所示，GMSF治理框架由治理主體、治理方式、治理環節3部分構成。

1）多元化的治理主體。《綱要》戰略下的健康信息治理存在三方面的需求：其一，宏觀層面提升公民健康水平與發展健康產業；其二，中觀層面結合當地實際提升健康信息管理水平；其三，微觀層面兼顧用戶健康資源與信息服務融合。不同層面的治理需求決定了需要多主體共同參與，包括推進政策引領與社會整體干預的頂層設計者、串聯各層面需求并轉化為實踐輸出的中層操作者、以及保障治理長效發展與貫徹執行的基層參與者。上述3個角色從職能角度分別與政府、組織（機構）、用戶一一對應，在治理體系中分別履行不同的職責和任務。

2）治理方式?！罢我I、法治保障.德治教化、自治強基、智治支撐”作為我國治理工作的實踐結晶，同樣也適用于健康信息領域。面對復雜的治理任務，在治理措施上，GMSF治理框架強調大數據、人工智能等現代信息技術的應用；在治理方法上，強調技術、法律、倫理道德等手段協同，共同實現治理的現代化、系統化、科學化和精準化。

3）治理環節。CMSF框架既強調對健康信息全生命周期的治理，包括信息產生、加工、傳播到利用的每一階段，同時又強調對治理流程的全周期性改善，表現為治理活動涵蓋目標制定、現狀分析、措施改善、測量監督等各個治理環節。

2.3 GMSF治理框架的特點

《綱要》系統化與層次化的戰略特征，對健康信息治理提出了統籌化的要求。治理框架的構建應充分考慮治理對象、環境、行為等要素之間的聯動關系，及其對治理效果的影響，以保證該框架可統籌應對復雜的現實情境。因此，GMSF治理框架在順應各要素發展規律的同時，還需要考慮不同治理主體、方式與環節下健康信息治理的最優發展方向，即明確該框架在不同層面的特征。

1）治理主體層面：由單一主體擴展至多元主體融合

健康信息治理涉及多個部門、多個領域，既包括網絡監管部門，也包括醫療管理部門與醫療機構等。各機構、各部門定位和職責的不同，使得當前健康信息的治理呈現出部門獨立、多頭管理、部門間缺乏協同性等特征。針對健康信息及其治理活動的復雜性，需要以《綱要》中關于全民參與和跨部門合作的總體戰略為突破點，即以多元主體參與的思維方式改進傳統單一主體治理的狀況，并依據不同治理情境領域形成一定的關系結構。這一特點包含兩個方面：一方面在于主體權責結構的安排，需由政府、組織（機構）、用戶分別為治理中心主導不同層面的治理，充分發揮各主體領域優勢；另一方面是強化各治理系統間的協作效應，使各中心主體在同一層面進行跨部門合作，實現不同領域間的關聯化治理。此外，該層面的實現重點在于對治理領域進行合理劃分，因此，應結合治理主體與健康信息特點綜合考慮。

2）治理方式層面：由單一措施轉變至多手段協同

在改善治理方式、實現治理價值最大化的過程中，由于健康資源的繁雜性與各主體利益訴求的差異性，以往特定、單一的技術手段已無法滿足當前治理需求，需要采用多手段整合協同以化解各要素間的沖突。多手段協同的關鍵在于，既要貫通治理理念，構建涵蓋從微觀的健康信息到宏觀的健康信息治理體系的治理路徑，又要強化治理形式，綜合運用相關技術、法律法規、制度、標準、倫理道德等搭建具體工作結構。最終，通過理念與形式的相互聯結產生協同效應，共同促進《綱要》戰略目標的實現。該層面作為能夠最直接提升治理效果的部分，需要充分結合多元主體參與下的治理實際，嚴密思考各治理層面間的邏輯關聯性與操作可行性，從實踐角度為框架的實現提供支撐。

3）治理環節層面：由關鍵環節上升至全流程改善

改進治理活動的薄弱環節，將治理改善貫穿于健康信息生命周期的各個環節與治理活動的全過程，是GMSF框架的突出特點之一。具體體現在治理流程的完整性與標準化，涵蓋從治理活動啟動、計劃、執行、控制的全過程，并嵌套在健康信息的整個生命周期中，需兼顧健康信息產生、加工、傳播至利用每一階段的特征與狀態。此外，該層面作為GMSF治理框架的核心，支撐著治理活動的整體運行，還承擔著協調流程開展與信息流通的重要作用。GMSF框架強調利用全周期的視角，實現各階段精準施策的層次化治理、各環節緊密銜接的全流程管控、各要素匹配的高效能統合，為健康信息治理提供全方位相融合的改進建議。

3 GMSF治理框架的流程

GMSF治理框架立足《綱要》，面向健康信息的“全生命周期”，通過“體系優化”與“多主體參與”，實現健康信息治理目標。其中，“全生命周期”映射到治理環節層面，覆蓋健康信息由產生、傳播至利用的全部流通過程；“體系優化”以全周期的治理流程為基本架構，利用多種措施融合協同思想，負責將《綱要》的指導思想轉化為具體實踐輸出，同時需考慮到框架各部分之間繁雜的銜接關系，兼顧整體治理效益；“多主體參與”以多元參與的思維方式貫穿治理活動的始終，在堅持政府牽頭指引、機構積極參與、用戶個體負責的基本治理形式下，融合多中心理論，針對不同主體特點合理確定其在治理體系中的職能定位。具體包括如下內容：

3.1健康信息治理目標定義

GMSF治理框架的首要環節是對健康信息治理的目標進行詳細界定，即依據《綱要》核心精神與戰略目標組建治理團隊，并基于健康信息治理現狀設立有針對性的任務指標，包括任務范疇、預期水平、質量成果等。具體包括3個步驟：

1）健康信息治理團隊組建。健康信息治理是一項復雜的整體性工作，組建多元協同的治理團隊是全面、系統、可持續開展治理活動的基礎與保障。治理團隊的組建，應當由各級政府聯合醫療機構、監管部門、互聯網平臺等組織共同參與。結構設置包括對治理體系進行全面規劃、制定相應的規章、制度與策略的指導層；負責治理流程建設、運行、維護的管理層；作為治理策略、流程、標準的執行者與被管理者的支持層；負責對治理全過程的落實與執行情況定期審核的監督層。

2）健康信息治理現狀評估。治理現狀評估是治理改善的前提，通過對當前健康信息的資源分布狀況、健康信息的共享情況、健康信息標準規范現狀、健康信息質量、健康數據安全保障、健康信息產業發展等方面進行評估，有助于了解當前健康信息治理存在的問題，幫助確定合理的治理目標。

3）健康信息治理目標界定。頂層戰略目標應結合《綱要》規劃精神，以提升公民健康信息素養、完善健康信息資源配置、促進健康信息產業發展、強化健康信息制度體系建設、推動健康信息服務能力等為主線，引領健康信息治理工作的開展；中層指導目標需結合各地實際，基于地方性特點，將如生態優勢、醫改成果、信息化效果等轉化為健康信息治理優勢，使本土特色融入治理工作；基層執行目標以廣大人民群眾需求為核心，強調治理過程的可操作性、系統性與流程性，可圍繞政策方針與本地實際，設置健康信息質量、利用水平、保障能力等若干主要量化指標，使目標任務具體化。

3.2健康信息治理水平測量

明確治理目標后需要對當前治理水平，即實施手段效果的優劣進行測量與劃分，作為后續治理改善的重要參考。該階段由任務界定、流程實施、結果評價3個步驟組成，如圖2所示，通過對各流程階段與任務節點上治理效果的測量，并區分所對應環節措施及組織場景，實現對治理能力的分類掌控。

1）測量任務界定。該環節用于使測量人員明確任務分配與職能分工。對當前治理流程進行分解，明確各措施、環節、管理組織與場景下所對應的治理效果，是測量的主要任務。具體來說，應使測量人員能夠正確區分每一信息節點上措施效用、環節銜接、組織職責和發生場景4個測量變量，并根據實際制定有針對性的測量策略。

2）測量流程實施。明確測量任務后需將其落地實行，通過管理層與支持層的有效配合，能夠為分析當前健康信息治理陷入困境的原因提供數據基礎。鑒于治理效果與流通階段的強相關性，需要借助技術手段，面向健康信息全生命周期與全治理流程實施協調統一的測量方法。例如，可采用仿真技術模擬健康信息治理過程，通過方案設定、模型構建、程序調試，以虛擬形式重塑健康信息治理體系，并對輸出數據結果進行分析，實現對各措施有效性、環節銜接性、組織能力度、場景影響度的量化表達。

3）測量結果評價。該環節是使測量結果真實有效的重要保障。針對測量任務的每一過程，依據相關法規標準，利用工具測試、專家評定、人員訪談等手段，從測量流程的完整性、方法執行的準確性、管理的全面性與技術的合理性等多角度進行過程和結果兩方面的評價，對可能產生的措施與環節不兼容、人員定位與發生場景不匹配、治理程序缺失或重復等問題進行提前預警，并對治理效果較好的部分做出相應保留。

3.3健康信息治理效果影響因素分析

提升健康信息治理效果，需要結合社會實際與治理場景進行系統分析，深度挖掘導致當前治理困境的多重因素?；诮】敌畔⒅卫硭浆F狀與《綱要》戰略精神，本文認為可從健康信息治理主體的角色定位、關系博弈、手段方法三方面分析制約治理效果的阻礙因素，為后續治理措施的改善提供基礎。

1）治理主體角色定位。治理主體權力與職能的轉變對健康信息治理的體系建設與效果呈現具有關鍵性的作用。傳統利益驅動的本位思想與行政分權的工作方式，直接導致了各主體各自為政的治理局面，無法滿足日趨復雜的健康信息治理形勢。因此在當前健康信息環境下，應圍繞《綱要》中關于多元主體共同參與治理的要求，著重考慮各治理主體的角色重組和職能定位問題。具體可細化為針對各主體部門結構、人員分配、任務分工等因素的分析。

2）治理主體關系博弈。當前我國“統一領導”的治理體制在面對復雜多變的健康信息問題時，容易受到兩方面因素的影響。一是“強制性”因素，自上而下、層級分明的治理結構使得政府在治理工作中具有絕對的主導地位，但也易造成信息遲滯、權屬不清等問題，增加政府治理成本；二是“自主性”因素，其他機構、組織、用戶等治理主體作為政府主導下的“合作方”，易出現倦怠、避責等消極心理，不利于治理的常態化發展。鑒于此，應從體系制度、思想意識、行為規范等因素人手進行分析，嘗試尋找多中心治理的解決方式，優化當前治理形式。

3）治理主體的治理手段與方法。各主體采取的治理措施與手段直接決定了健康信息治理效果。在整個治理體系中，流程錯位、環節缺失等問題導致治理成本過高、治理效率低下等情況。為解決該問題，應重點對各治理主體采用的治理手段、涵蓋階段、實施效能等因素進行分析，旨在通過對以上方面的協同改善，提升各主體在治理手段與環節上的契合程度，實現健康信息的整體性治理。

3.4健康信息治理措施改善

措施改善階段的工作是多中心思想、協同理論與全周期視角的集中體現，是一項復雜的系統性工程。需要從《綱要》的戰略指導出發，通過在不同治理層面設置主導中心點，并強化各層面中的主體協同作用，在提高各主體自主治理能力的同時提升治理效率。具體包括以下3個層面的工作，如圖3所示。

1）導向與管理層面。該層面以各級政府為主導，通過在政策指導、權責分配、體系構建等方面的正確引導與有效管理，協調各組織機構與用戶參與，使各方職能優勢發揮至最大。導向層面，應根據《綱要》戰略精神，結合各地實際，圍繞健康信息治理目標，針對健康信息產生、加工、傳播、利用的各個階段，出臺相關政策規劃與法律規章，引導建立與組織發展及用戶水平相適應的健康信息治理體系和保障體系。管理層面，政府應構建標準化的管理體系，對健康資源、技術、平臺、企業、用戶等進行統一監管與調節。

2）資源與技術層面。這一層面由組織機構主導，以醫療機構健康資源開發與信息平臺技術創新為治理改善重點，是政府職能實現與用戶需求滿足的基礎。在資源層面，應根據健康資源的類型、面向對象、功能作用等，進一步完善健康信息資源的標準化體系，提升健康信息資源質量，提高健康信息資源的共享程度。在技術層面，充分利用技術工具與方法，對健康信息的流通過程進行動態監管與分類處理，滿足不同信息處理需求，提升個性化服務水平。

3）使用與需求層面。該層面以用戶為主導，通過提升用戶自治意識與能力，提高健康信息利用效率與效果、促進健康信息治理常態化發展。用戶既是健康信息治理活動的參與者，也是健康信息治理活動的受益者。在使用層面，用戶應積極參與健康信息自治，如遵守相關政策、法律法規，不創建、傳播低質量健康信息，提升自身健康信息素養，積極利用健康信息等。在需求層面，用戶基于自身健康需求，圍繞健康信息質量、服務、設施、體驗等，合理拓展健康信息需求，從而推動整個社會健康信息治理水平的提升。

3.5健康信息治理流程控制

CMSF治理框架旨在建設標準化、常態化的全面型治理改善體系，以避免治理過程中出現政策目標僵化或理論指導與實踐工作脫鉤等問題。要保障治理體系的長效運行，就必須建設與之匹配的監控保障機制，對流程的日常運轉進行持續監測與調整，從而使修正后的治理體系更加契合用戶需求。首先，在健康信息治理活動中，政府、組織、用戶作為治理工作的主導者、執行者與參與者，其行為方式的變化與調整會對治理方向、效果產生巨大影響，因此在治理流程控制中需要考慮主體行為的合理性、協作性；其次，考慮到健康信息治理框架下可能出現的上層指導與基層實踐錯位問題，需要從評價的角度控制、保障治理流程中各節點的目標設定與信息流傳遞的科學性、靈活性；最后，良好的健康信息社會環境是推動《綱要》穩步發展的基礎，各社會主體的參與意識及治理能力對維護健康信息治理效果有著重要作用。

1）保障治理主體意識行為合理性與協作性。健康信息治理主體類型復雜、角色多變，在不同的治理階段，各主體肩負著健康信息生產者、加工者、傳播者、利用者等多種責任。因此對治理主體的監管應堅持合理性與協作性的原則，參考《網絡信息內容生態治理規定》等相關要求，設立人員考察制度與獎懲機制，并結合治理的實際情況，使所設標準面對單主體活動與多主體協作具有不同的考察方式，滿足治理體系協同發展的要求。

2）維護治理目標與過程的科學性與靈活性。一方面，健康信息治理的目標復雜多樣，包括健康信息質量提升、服務體系完善、信息產業發展等。因此，治理目標的設定不能一蹴而就，應在堅持科學性與靈活性原則的基礎上，依據治理實際設立合理的目標評價體系，使該體系從長效治理與應急響應角度出發，不斷指導治理目標的改進與完善；另一方面，在治理過程中，存在大量信息流的持續輸入與輸出，健康信息經過不同治理主體的多次傳遞可能出現信息失真、失效、失序等問題，影響后續治理決策。因此，應通過技術手段和管理機制，對不同類型和層級間的健康信息分類管理與優先級劃分，保障信息時效性、標準化與兼容性。

3）營造社會健康信息自治氛圍。作為健康信息治理的環境基礎，社會的整體性氛圍對治理效果有著至關重要的影響。社會中的每一個體都可視為治理的主體與對象，因此只有使全社會廣泛、主動地參與到健康信息的治理與監督中來，才能真正實現治理的高效率、常態化發展。具體包括政府與信息平臺宣傳推廣、相關醫療機構人才培養、公民個人意識與能力提升等。

4基于政策試驗的GMSF治理框架實踐分析

政策試驗，是一種由我國獨創的“由點到面”的政策運行方式，同時也體現了一種自上而下的、以系統分析和全面規劃為核心的治理模式。政策試驗包含了在不確定性（政策結果）與不確切性（政策工具）條件下的“試錯性”探索，即通過實踐判斷對政策文本與工具進行持續的優化調整。政策試驗具備與GMSF治理框架相似的預設目標、結果測度、組間對照等要素，二者在運行邏輯上具有較高契合性；同時，政策試驗“頒布新政策一取得典型經驗一在推廣中完善”的本質，能夠反映健康信息治理實踐的內核。鑒于此，本文基于“政策試驗”模式對GMSF治理框架與實踐案例進行映射分析，分析過程如圖4所示。

4.1案例選擇與要素提煉

案例分析的目的在于考察GMSF治理框架是否具有實踐與推廣意義，因此，所選案例需滿足以下條件：①有明確的政策指導與戰略定位，且圍繞健康信息治理展開工作：②有明確且已實踐的治理步驟與措施，同時效果良好，具有一定推廣價值。

依據案例選擇標準，本文選取福建、廣西、河南、青海、貴陽、大理、撫順和廣州（分別標識為1～8）8個省市的治理實踐進行映射研究。所選案例在健康信息治理方面具有全面性、多元化、專業性以及與信息技術連接緊密等特點，與GMSF治理框架構建思路較為相似。案例處于我國不同行政區劃與政策體系下，政策推廣過程中的外部因素與利益干擾類型多樣，對“政策試驗”實施過程中的阻礙因素具有較高概括性，可有效檢驗治理框架推廣的泛在適應性。所選案例均在不同頂層政策指導下具有較為突出的治理效果，符合“政策試驗”的推廣條件。

基于上述條件提煉各案例實踐中具有共性的治理要素，具體實現過程如圖5所示。

4.2 GMSF治理框架的案例映射分析

在GMSF治理框架與案例的映射分析過程中，某個案例的階段性流程可能會完全反映框架中所提到的路徑或要素，也可能僅有部分環節或措施與框架內容相吻合，又或許僅涉及框架中的部分要點，但其實現路徑存在差異性，甚至還有可能出現框架的某一環節或措施在案例中有所缺失的情況。鑒于此，本階段參考AI-Badi A等學者提出的標注方式，分別采用FR、PR、DR、NA來反映上述情況。各案例治理實踐與框架流程要素的映射情況如表1所示。

1）治理目標定義階段

圍繞頂層戰略精神制定明確合理的工作目標是治理活動開展的起點。在該階段，各案例均在結合本地實際的基礎上，強調加強組織領導與政策支持，旨在統籌協調的體系框架內更好地調整治理方向和目標。其中，省級行政單位多以跨層級、跨地域松散聯合的方式，通過成立健康信息專項治理項目，以健康信息治理的日常監管與公民反饋為依據，在鞏固固有成果的基礎上制定合理的治理目標。例如，青海省在《青海省人民政府關于積極推進“互聯網+”行動的實施意見》的指導下，聯合省衛生健康委與各州市政府基于健康青海戰略前期成果，以全面建成高效統一、管理規范、開放共享、公平普惠的健康信息服務體系為目標，進一步推進治理改善；而市級行政單位，則普遍由政府相關部門、醫療機構、網絡企業等組成緊密結合的治理整體，采用“先行先試”的治理模式，以試點結果為依據確定切實可行的治理目標。如撫順市以市衛生健康委為依托，抽調市大數據應用中心、醫療機構等專業人員圍繞“互聯網+醫療健康”項目組建專家團隊，并積極與華為技術、中建材信息技術等公司及社會組織合作，通過在全市范圍內設立試點聯盟，明確下一階段的治理改善目標。

2）治理水平測量階段

通過科學規劃與技術手段對當前治理能力進行評估，用于幫助加強已有優勢并改善薄弱之處，是治理活動開展的必經之路。在該階段，通過成立專家小組（包含如發展改革／健康委、信息化廳、相關監管部門等）與專職負責人，利用田野調查、專家訪談、績效考核等方式，建立健康信息治理能力評估、審查機制是當前多數省市的水平測量實現路徑。其中以福建省為代表，聯合平潭綜合實驗區管委會、省委網信辦、數字辦等部門，通過發放“互聯網+醫療健康”網絡問卷、國家統計信息中心審核反饋、醫療健康信息互聯互通標準化成熟度測評等方式，以健康信息質量與民眾滿意度等為指標衡量當前治理能力。此外就測量過程而言，河南與貴陽均采用了衛健委核查評審這一更為流程化與標準化的衡量方式，河南強調針對治理客觀方面（如治理架構、措施、環節等）進行水平測量，貴陽側重于通過對主觀方面（如組織結構、頂層政策、情境場域）的評估來明確當前治理水平。

3）影響因素分析階段

分析導致治理困境的因素是有效推進治理活動的關鍵。在上述8個實踐案例中，該環節普遍不作為一個獨立的治理階段，而是通過專家判斷直接列舉影響因素，或將上一階段中水平測量的結果作為分析的依據。單從結論來看，影響治理效果的關鍵因素具有一定共性，如在組織架構方面，包括職能架構安排與人員定崗等；在資源管理方面，包括管理的體系制度與建設思路等；在受眾人群方面，包括信息使用習慣與健康信息素養等；在技術支撐方面，包括技術體系與使用程度等。除此之外，政策支持程度、法律規章解讀程度以及健康信息的社會普及度等，也是當前大部分省市所認為的影響治理效果的關鍵因素。就案例實踐而言，福建省以服務體系為重點，通過建立一站式信息服務平臺，在全國率先實現健康資源數據的融合應用；河南省突出“互聯、智慧、健康服務”的政策特色，推動了高質健康資源共享與技術下沉；廣州市強調健康信息的協同應用，基于醫療機構重點推進信息共享平臺建設；貴陽市借助貴州省大數據發展的優勢，以健康資源與互聯網企業融合為集中治理方向。

4）治理措施改善階段

治理措施的改進與完善覆蓋范圍廣泛、涉及任務復雜，依靠單一主體進行治理往往難以實現且效率較低。因此，通過發動社會參與，構建政府、組織、用戶多方協同的治理模式，充分利用群體智慧彌補單主體治理的不足，是當前各省市普遍采用的改善方式。如福建通過鼓勵醫療機構和相關技術企業合作，利用大數據、人工智能等新興技術，實現了由省到村5級健康信息網絡的互聯互通與政府健康信息平臺架構的進一步完善；大理從健康資源保障的角度改善治理措施，包括政府與社會組織開展健康信息安全等級定級備案、安全測評、安全自查等，并定期組織相關宣傳活動鼓勵全民參與健康信息治理；廣州采用政府引導與機制建設相結合的方式，一方面通過完善相關政策規章與行業標準（如《“健康廣州2030”規劃》《健康廣州行動》等），均衡考量和保障治理過程中各主體權益。另一方面建立治理防控機制，要求相關從業與治理人員均實名認證，并對其行為活動進行實時追蹤，做到全程留痕可追溯。

5）治理流程控制階段

流程控制是治理體系長效運行的必要保障。僅以治理主體的結果績效作為考察治理效果的指標，不僅效率較低且易受到利益因素的影響。因此，對治理活動的主體、目標、過程等進行全面監管，是當前較為合適的保障方法。如廣西省由自治區衛生計生委牽頭，以健康信息治理流程的規范化為控制重點，通過配置移動終端對相關人員工作行為進行實時監測，保障治理活動的標準化操作；青海省聯合省衛生健康委、省委網信辦、省信息化廳等，集中力量對健康信息的基礎設施與數據服務展開監管，定期實行隱患排查、監測及預警工作，從健康資源角度保障治理工作的順利推進；河南省由鄭州市衛生健康委出面，邀請來自各醫療機構的80位健康專家共同組建了“健康科普資源庫”，以政企聯合宣傳的方式，將正確的健康信息融入公眾生活，從而推進健康信息治理的常態化發展。

從上述分析來看，各案例省市在治理實現路徑上均有與《綱要》戰略精神及GMSF治理框架相符的環節和措施：在目標定義階段，青海、撫順等采用了分層級確立治理目標的方法；在水平測量階段，貴陽與河南提出了把能力水平落實到每一環節、措施、人員及場景的要求；在因素分析階段，福建、河南、貴陽、大理等基于對治理影響因素的整體性分析，開辟了體現本土優勢的個性化治理道路；在措施改善階段，福建、大理、廣州等均實施了分別以政府、組織、用戶為中心的協同治理的模式；在流程控制階段，廣西、青海與河南等地從環節、措施、社會生活等多個方面對治理工作進行了保障，實現了對健康信息治理體系的有效管控。

5結語

健康信息治理根植于《綱要》實踐的進程之中，應與“健康”領域的方方面面，如健康服務、健康環境、健康產業、健康生活等深度融合。基于《“健康中國2030”規劃綱要》精神，本文提出了全周期視角下的健康信息多元主體協同治理框架，并以我國多個省市的相關治理實踐為例，對其整體構建思路與具體治理要素進行了映射分析。所選案例反映了當前健康信息治理過程中以政策為指導、多元參與協作的機制和特征，但同時也反映出目前健康信息治理中存在的任務分工模糊化、能力水平差異化、結果評定散亂化等方面的問題。GMSF框架嘗試從治理主體的多元化、治理流程的規范化、治理環節的全周期化解決上述問題。作為一個宏觀框架，GMSF普適性、有效性還需要選取更多的案例進一步檢驗。后續仍需對框架進行改進，如在框架中融入風險管理意識、激勵機制等，提升框架的適應性、敏捷性，實現健康信息治理的長效化。