城市房屋征收法律制度研究

唐夢婧

［摘要］城市房屋征收指國家為了公共利益的需要，對城市建成區范圍內的私人房屋進行征收的行為，其主要分為城中村改造過程中的房屋征收和國有土地上的房屋征收。當前，關于城中村改造過程中房屋征收的立法還沒有具有指導性的立法文件，因此在征收過程中常出現問題，導致糾紛不斷。文章以房屋拆遷補償為著手點，充分分析目前征收過程中存在的問題，并思考可供參考的解決方式，以期進一步保障被征收人的合法權益，維護社會的和諧穩定和促進城中村改造順利進行。

［關鍵詞］房屋征收；城中村改造；拆遷補償

一、城市房屋征收法律概念的厘清

城市房屋征收法律制度指國家為了公共利益的需要，按照法定程序，在給予充分、合理補償的基礎上對城市建成區范圍內的私人房屋進行征收的一系列法律規范的總稱。

（一）城市房屋征收的種類

棚戶區改造。棚戶區改造指政府部門改造城鎮落后房屋設施、改善城市居民困難居住條件的行為。過去幾年我國進行了大規模的棚戶區改造，約改造5000萬平方米棚戶區，根據住房和城鄉建設部統計數據，近百萬家庭脫離住房困難，居住條件得到改善。目前，棚戶區改造的重心主要在城市棚戶區改造、國有工礦棚戶區改造、國有林區棚戶區改造和國有墾區危房改造四個部分。同時，棚戶區改造在一定程度上最能代表社會公共利益，符合房屋征收的內在邏輯。

城中村改造。廣義上的城中村改造指對那些落后于城市整體發展，居民生活水平、基礎設施建設、環境衛生落后的居民區進行改造。早在20世紀90年代末，珠三角地區就開始進行城中村改造，后來其他地區也陸續開展城中村改造，城中村改造已經成為城市發展的大勢所趨。

國有土地上房屋征收。國有土地上房屋征收是最為正規的房屋征收形式，也是法規確認的主要模式，其具體運作模式是由市、縣政府作為征收主體，為了公益利益需要而進行的征收行為。國有土地上房屋征收為其他征收模式提供了借鑒。另外，國有土地上房屋征收從征收決定的公告，到征收補償決定的提出，相較于城市房屋拆遷程序明顯簡化了很多。

（二）房屋征收的程序

1.征收決定

征收決定通常是在法律規定下由市、縣人民政府作出，市、縣房屋征收部門組織實施。在確定房屋征收范圍后，被征收人不得在房屋征收范圍內實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等行為。征收決定作出前，市、縣人民政府首先要進行充分的前期摸底調查，其次組織政府工作人員討論并征求意見，最后形成完整的征收決定并向社會公告。

2.征收補償

征收補償是房屋征收的重要組成部分，也是本研究論述的重點內容。征收補償包含四項補償內容：被征收房屋價值的補償；應征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；因征收房屋造成的停產停業的補償；對被征收人給予的補助和獎勵。征收補償款的確定需要具有相應資質的房地產價格評估機構對房屋市場價進行評估，按照相應的補償辦法出具價款，同時當事人也具有申請復議的權利。

3.法律后果

作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予補償后，被征收人應當在補償協議約定或者補償決定確定的搬遷期限內完成搬遷，在補償決定規定的期限內不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。

二、城中村房屋征收中存在的問題以及成因分析

當前，我國人民的生活水平不斷提高，城市化進程加快，使得城鄉差距進一步拉大，同時由于城市鄉村界限模糊等問題，導致城中村這一特殊的地區劃分現象的出現。目前我國各地都出現了城中村，其中發達地區尤為嚴重，城中村居民的生活環境較差，收入水平和生活質量較低。城中村不僅給城市建設帶來困難，影響城市整體形象和經濟發展，而且使得當地居民的生活水平不升反降。為了解決城中村問題，全國各大城市都做出了嘗試，探索合適的城中村改造模式成為當地政府解決城中村改造問題的重中之重［1］。

（一）城中村房屋征收中存在的問題

1.土地權屬的劃分問題

城中村的改造中最核心的問題就是城中村的土地權屬問題。受城市擴張與發展的影響，城中村的地理位置比較特殊，一般位于城市擴張的新城區，抑或是已經飽和發展的中心城區，和過去傳統的農村相比存在顯著的差異。因長期受到我國“城鄉二元制”結構的影響，便產生了對城中村的土地性質如何劃分這一難題［2］。

2.大量違章建筑以及無主房屋的存在

違章建筑是未取得相關許可，建設人私自建造的工程或是住房，雖然違章建筑成為政府審查的重點，但是城中村改造過程中出現的大量違章建筑依舊屢見不鮮。違章建筑責任的難以認定，使得城中村房屋拆遷補償工作陷入困境，建設人應當對違章建筑承擔消極責任，而房屋征收又要求政府承擔積極責任，同時在對違章建筑性質的認定的過程中，雙方也常常產生分歧。另外，城中村還存在大量的無主房屋，由于年代久遠或是登記程序不完善使得房屋主人難以考據，給房屋征收工作帶來困難。

3.土地用途的界定不清

城中村往往位于城市新興發展的高新產業區，或是城市的中心化地帶，由于其特殊的地理位置，在征收過程中常常出現土地用途界定不清的問題。部分土地被改造為大型的商業用地，改變了其原有作為居住用地的性質，甚至部分土地被改造為高檔住宅區后，失去了過去作為居民生活來源的生產功能。土地用途的不同，導致房屋征收價款認定的不同，而土地具體用途的不明會給房屋征收工作造成阻礙。

（二）城中村房屋征收中存在征收補償款問題

征收補償款問題是私人房屋所有者即被征收方與征收方即政府發生爭議的主要矛盾所在，因此論述分析此問題產生的原因以及尋求解決途徑很有必要。

1.問題成因

此前有學者指出，導致中國城市發展失衡的根本原因是擴張過程中的政府政策和制度的作用高于市場的作用。在城中村改造過程中，如何平衡各方的利益，制定一個合理的拆遷補償標準是一個難題［2］。

當前，征收補償方式主要有兩種：貨幣安置補償和產權調換。無論選擇哪種方式，被征收人不得不面臨生活質量下降的問題。同時，被征收人一般也面臨原有住房面積減少的問題，購置相同大小的房屋必然要花費比拆遷補償款更多的錢，因此其會面臨生活空間被擠占的問題。

補償價款評估標準存在許多不合理之處。首先，在給予居民征收補償時，相關部門往往只考慮到土地的實際價值而忽略了土地將會產生的預期收益，雖然補償講究以實際價款為標準，但是基于房屋征收的特殊性，完全放棄預計收益的補償則會在一定程度上侵害了被征收人的權益。因為該土地上的房屋除了是居民住房，往往還有其他用途，在此基礎上征收便將土地的生產性收入完全斷絕，使得被征收人在失去住房的同時，也失去生活來源，因此僅就居住功能進行補償是不完全合理的。其次，被征收后的土地往往被政府用于商業或者其他商品房的開發，在原有的基礎上改變了土地的用途，不同用途的土地其實際價格不同，因此在確定征收補償款時，相關部門也應當將土地用途改變所帶來的利益差額作為考量因素之一。最后，在確定補償標準時，相關部門應當借鑒其他地區的經驗或是國有土地征收的補償機制。上文提到國有土地征收是其他類型土地征收模式的范例，因此在確定補償價款評估標準時，相關部門也應適當參考全方位多領域的補償模式，使城市化進程步調趨于統一。

2.解決征收補償問題的重要性

拆遷安置補償關乎居民的生活生產，同時也是關乎社會發展和城市化進程的關鍵，因此解決征收補償問題具有舉足輕重的意義。首先，解決征收補償問題有利于推動城市改造的順利進行，從而提升城市形象和人民生活水平。其次，解決征收補償問題可以維護社會穩定。部分居民對拆遷房屋所獲得的賠償款有一定的期待，合理的解決征收補償問題可以在一定程度上減少“釘子戶”的出現，維護社會的和諧穩定。最后，征收補償關乎民生福祉，解決征收補償問題能夠在提升城市居民生活水平的基礎上，緩解城市環境污染、噪聲污染，進一步提高人民綜合素質，縮小收入水平差距。

推進城鄉統一發展，優化城市環境，盡快提高人民的生活水平是城中村改造的根本目的。在城中村改造過程中，補償標準的好壞是被征收人對拆遷安置補償協議是否滿意的先決條件之一，也是被征收人是否能順利搬遷的決定因素之一，如果這些涉及補償標準的具體問題在發生后再解決，必然造成改造時間的不定期性，延緩城中村改造的時間，因此修復在補償階段的漏洞是保證城中村改造進度的關鍵［3］。

三、解決城市房屋征收補償款問題的可行性思考

為解決城市房屋征收中存在的補償款問題，本研究綜合上述分析，提出以下解決思路以供參考。

（一）完善征收補償的評估機制

征收補償款的評估是征收補償的先決程序，必須采取較為科學的評估機制才能保證被征收人和征收人的合法權益均得到保障，減少爭議糾紛的發生。

相關部門在進行評估時，應定期更新相似地區房地產市場交易價格，同時考慮房屋的結構、區位、用途、成新等因素進行綜合評價，給予公平合理的補償。同時，相關部門要在評估過程中建立統一的評估標準，一個地區盡量選擇一家評估機構進行房屋價值評估，盡量避免征收人與被征收人之間產生糾紛［4］。

相關部門可以引入第三方評估機構加入評估程序，對征收補償款價格的評估是房屋征收機制補償中最為重要的一環，相關部門必須保證其不受其他單位或是個人的干擾，在此基礎上第三方機構的中立角色就顯得尤為重要。第三方評估機構應當秉承公平公正的原則，遵守相關法律法規，保障評估程序和結果符合既定要求，及時予以公開。對評估機構的選定，相關部門應當采納多方意見，在充分尊重當事人意愿的基礎上兼顧政府的合理利益，征收補償行為本質上涉及公權和私權的競合，因此在其中如何達到平衡是長期存在并需要思考的問題。這就需要第三機構擁有較高的專業技術水平和責任意識，安排專人進行研究調查，在充分考慮多方意見后，形成合理的價格評估體系。

（二）制定合理的征收補償范圍限定

相關部門應將搬遷費、臨時安置費、周轉用房的補償、停產停業損失補償納入賠償范圍。

房屋征收是停產停業損失產生的直接原因，而非間接原因。補償的計算標準為：根據房屋被征收前的效益、停產停業期限等因素確定，具體由省、自治區、直轄市制定，實踐中常常涉及“住改商”的補償。“住改商”的房屋指法定用途雖為住宅，但所有權人實際上用以開展商業經營的房屋，通常已經取得營業執照。各地相關部門在實踐當中，對這類房屋一般都會參照商用住房給予停產停業損失的補償。

（三）采取多元化的征收補償形式

征收補償的目的是保證居民的正常生活，因此在滿足居民基本生活保障的基礎上，相關部門應當采取多元化的征收補償形式，使補償款以多種形式真正進入居民的口袋。第一，相關部門可以將征收補償內化為生活基礎保障，為生活困難或是符合條件但未申請城鄉居民社會保險、養老保險、醫療保險等的居民著手辦理。同時，相關部門可以針對生活特別困難的居民適當提供生活補助，幫助解決生活困難的問題。第二，相關部門可以采取就業幫扶的政策，幫助困難群眾轉產轉業，提供就業幫扶、業務培訓等，著力解決困難居民的就業難問題。第三，相關部門可以擴大征收補償款項的運用形式，比如：加強周邊設施建設，發放生活補助等；另外，其要加強監督保障等措施，落實專款專用。

四、結語

隨著我國經濟的不斷發展，越來越多的土地須進行城市化改造，因此大量土地被征收，同時國有土地上的房屋也難免被征收。在征收過程中由于制度不完善，征收人與被征收人之間時常出現爭議糾紛，特別是在征收補償款的問題上，因此分析其問題成因并尋求解決方法就確有必要。同時，隨著社會的不斷發展，房屋征收方式也將繼續發生改變，由此隨時跟進政策立法進程，推動城市化建設，打造和諧社會，是我們應當不斷追尋的目標。

［參考文獻］

［1］黃啟航.西安市長安區城中村改造模式優化研究［D］.西安：長安大學，2021.

［2］劉向.城中村改造法律問題研究：以三亞市為實踐分析［D］.海口：海南大學，2021.

［3］張榕容.城中村改造拆遷安置補償的法律問題研究［D］.太原：太原科技大學，2017.

［4］徐言.滕州市城中村改造中房屋征收補償的法律問題研究［D］.北京：中國礦業大學，2020.