鼓勵創新，“沙盒監管”火了

江欣屏

“沙盒監管”火了。

2022年以來，四川、內蒙古、江西、江蘇無錫、陜西咸陽等地試水“沙盒監管”。在范圍迅速擴大的同時，應用領域也不斷擴展。從最初的金融科技創新監管，到汽車前沿技術監測，再到網絡交易監管，如今已擴展到一般市場監管領域。

從各地探索情況看，“沙盒監管”最重要的目標就是鼓勵創新。“沙盒監管”究竟是什么？它是如何鼓勵創新的？

“用擁抱創新來塑造創新”

沙盒（Sandbox），又名沙箱，是計算機安全領域的一種安全機制，為一些來源不可信或無法判定意圖的程序提供隔離運行環境，通常嚴格控制其所能訪問的資源。

2015年，英國金融行為監管局（FCA）率先提出“監管沙盒”概念，之后很快被全球金融監管機構效仿。作為世界金融中心之一的英國，其創新監管方式既是金融危機后重構金融體系的重要舉措，也是激發金融科技活力的重要保障。

按照英國金融行為監管局的定義，“監管沙盒”是一個“安全空間”，在這個安全空間內，金融科技企業可以測試其創新的金融產品、服務、商業模式和營銷方式，使用在相關活動碰到問題時不會立即受到監管規則的約束。

“沙盒”每年進行兩次為期6個月的測試。一個完整的沙盒測試，共計七個步驟：一，企業提出申請；二，FCA審核批復；三，確定測試方案，包括測試業務、測試參數、結果度量、報告要求及保障措施等；四，允許企業進行測試；五，企業按照步驟三的約定開始測試，FCA實時監控；六，測試結束后，企業提交報告；七，報告經FCA審查通過后，由企業決定是否將新產品推向市場。

目前，英國有大約700家公司使用了“監管沙盒”服務，在完成沙盒測試的47家公司中，大約80％的公司在市場上運營。據FCA事后盤點，三分之一的企業測試后，對其業務模式做了大幅調整，以更好地適應規則和市場要求。

“監管沙盒”展現出以下幾個優點：一是減少將創新理念推向市場的所需時間和潛在成本；二是減少監管不確定性，提高創業者對風險資本的吸引力；三是助力更多新產品走入市場，提高市場競爭度；四是監管部門提前介入，在新產品和服務中建立適當的消費者保護保障措施。

一些人認為，在“監管沙盒”里，只要不違法犯罪，什么都可以實驗，創新者可自由馳騁。實際上這是一種誤解，“監管沙盒”也有一定的局限性。比如，業務類型受限，并非什么業務都能試點；“監管沙盒”執行簡易審批程序，但并非沒有準入要求，試點也有條條框框；試點規模較小，在保護消費者權益方面綽綽有余，但促進金融科技創新方面仍力有不逮。

“監管沙盒”希望實現金融科技創新與有效管控風險的雙贏。在FCA的理念中，監管必須跟上創新的步伐，“用擁抱創新來塑造創新”。

防止“一管就死，一放就亂”

英國創新“監管沙盒”后，美國、新加坡、澳大利亞等國迅速跟進。2020年1月，中國人民銀行公示6個金融科技創新監管試點應用，標志著中國版“監管沙盒”進入實操階段。

2022年2月，國家市場監督管理總局、工業和信息化部等五部門聯合發布《關于試行汽車安全沙盒監管制度的通告》，啟動汽車安全沙盒監管試點工作。“監管沙盒”應用范圍首次擴大到金融監管之外的領域，并且名稱變為“沙盒監管”，內涵也有所變化。

之所以汽車安全領域先行先試，是因為我國新能源汽車與智能網聯汽車產業發展迅速。2022年，我國新能源汽車銷售688.7萬輛，同比增長93.4%，占到全球銷量的61.2%。在快速增長的同時，也衍生出軟件安全、網絡安全、產業供應鏈安全等新型安全問題，給汽車安全監管帶來巨大挑戰。

過去在監管中，往往存在“一管就死，一放就亂”問題。推行“沙盒監管”，是以更安全的方式鼓勵創新，防止“一管就死，一放就亂”，在創新與監管之間找到平衡點。

汽車安全領域的“沙盒監管”采用目錄清單制，在部分車型、部分地區試行開展，確保制度適度、安全、可控。企業就前沿技術或新功能、新模式申請進入沙盒監管，需要經過申請、評估、測試、報告、退出等5個階段。

首先，企業提交申請后市場監管總局組織初期評估。評估通過后，針對應用的前沿技術或新功能新模式，企業需在2個月內制定車輛深度測試方案之后。企業按照方案開展測試，測試周期一般不超過24個月。測試中期和末期，企業向市場監管總局提交評估報告及必要的測試記錄、新發現安全風險改進措施。最后企業完成測試，達到預期目的，自動退出“沙盒監管”。

作為傳統監管方式的有益補充，“沙盒監管”為企業提供了一個測試平臺和測試周期。在不違反原則性準入標準和監管底線的基礎上，鼓勵企業在不完全掌握產品風險時，自愿開展進一步測試，最大限度地防范產品應用風險。

這種柔性監管制度強調對創新的重視，突出對創新的包容，在一定程度上填補了標準滯后帶來的監管不足，有利于監管部門更早地將前沿技術引發的質量安全問題納入監管范圍，從而為新業態創新營造寬松環境。

探索市場監管新路徑

2022年，成都市場監管局在全國率先試點開展網絡交易“信用沙盒”監管。“沙盒監管”的應用領域再次擴展。

成都的主要做法是，市區兩級市場監管局分別與試點企業簽訂協議，明確三者試點工作職責，建立協同共管機制。

設定“信用沙盒”標準。根據信用風險分類指標體系將網絡交易經營主體劃分為A、B、C、D四級，將A類信用評級作為進入“監管沙盒”的條件，B、C、D類不納入。對“沙盒”內主體采取信任監管、寬松監管和大數據監測等非現場監管措施，并動態更新試點網絡交易平臺內入駐經營者信用等級，對不屬于A類的及時移出“信用沙盒”，把牢風險底線。

定制“觸發式”監管清單。量身編制《監管風險觸發清單》和《常見風險點行政提示清單》，設置“變更登記未更新公示”“未取得許可證從事經營活動”等10類監管“紅線”和觸發條件，依托業務平臺實施線上線下一體化監管。網絡交易平臺可通過企業端查看平臺內經營者違法違規線索，督促市場主體限期整改，逾期不改電商平臺將配合監管部門，采取警示、暫停或者停止服務等管理措施。

2022年8月，無錫市濱湖區制定出臺市場監管領域“沙盒監管”工作方案。首次將“沙盒監管”應用到一般領域，探索市場監管新路徑。

根據方案，無錫市濱湖區建立“沙盒監管”市場主體名錄，對納入名錄的市場主體優先適用包容審慎監管。監管執法中，工作人員充分運用說服教育、約談警示等柔性執法方式，引導和督促市場主體依法誠信經營，執行首違免罰、輕違免罰。對于實行“輕罰”的市場主體，原則上按照裁量基準的底限進行處罰。

在日常監管中，一方面，無錫市充分發揮“互聯網+監管”作用，運用大數據手段，加強對市場主體數據動態監測和風險評估，建立智慧化預警多點觸發機制，全方位、多角度排查問題隱患，完善產業風險預警和防控體系，增強早期預警能力；另一方面，有效運用“12315”等投訴平臺，利用大數據、抽查結果、投訴舉報、轉辦交辦等線索，建立觸發監管“紅線”。

從成都、無錫等地探索來看，“沙盒監管”有助于營造高效便捷的市場準入環境，構建規范高效的風險管控體系，建立包容有度、審慎監管的治理格局。

（作者單位：浙江財經大學新經濟研究院）