邁向“更好規制”：深化出租車行業政府規制改革的現實選擇

摘要：2016年以來，我國在出租車行業改革方面進行了積極探索，取得了良好成效，但政府規制不合理或低效問題還沒有得到根本性解決，制約著出租車行業實現高質量發展。解決這一問題，需要進一步深化政府規制改革。“更好規制”作為一種致力于提升規制效率和質量的規制改革理念，為深化出租車行業政府規制改革提供了有益啟發。解決出租車行業政府規制不合理或低效問題，不是簡單地放松或解除規制，而是要通過邁向“更好規制”的規制改革，不斷改進和優化政府規制的體制機制、政策框架、法治體系、方式手段等，提升規制質量與效能。

關鍵詞：出租車行業；政府規制改革；更好規制

中圖分類號：D6? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1009-3605（2023）03-0016-09

一、引言

出租車行業承擔著為人民群眾提供出行服務尤其是個性化出行服務的基本功能，是極為重要的民生領域，與人民群眾吃穿住行中的“行”息息相關。由此，出租車行業的改革發展不僅事關人民群眾的出行權益，而且關系到人民群眾的生活品質。

我國出租車行業形成于改革開放初期，并在1990年代快速發展，在緩解人民群眾出行難方面發揮了極為重要的作用。尤其是2016年出租車行業深化改革以來，行業發展過程中長期積累的一些問題和矛盾得以初步解決，使得該行業整體向高質量發展換擋提速。但也必須認識到，此次改革工作進展不平衡，部分地方思想認識不到位、改革力度不大，制約行業邁向高質量發展的瓶頸性問題（如份子錢問題、經營權問題、總量控制問題等）還沒有得到根本性解決，“人民群眾打車難”“行業服務質量不高”等問題仍比較突出。因此，為推進出租車行業高質量發展，更好滿足人民群眾日益增長的出行需求，需要進一步深化出租車行業改革。

從世界范圍看，出租車行業是政府規制的典型行業，絕大多數國家都或多或少地對該行業施加了規制。在我國，出租車行業更是長期受到政府規制的深度嵌入[1]。一般認為，政府對出租車行業的規制，旨在矯正其可能存在的市場失靈問題（如外部性、信息不對稱、不完全競爭等），進而維護和增進公共利益。但從現實情況看，政府規制時常引發服務供給短缺、牌照價格飆升等諸多問題，由此產生了使出租車經營者（尤其是出租車公司）受益而使消費者（乘客）乃至整個社會受損的結果，以至于有些學者將其列為規制失靈的一個典型案例[2]。顯然，不受規制的出租車行業可能會帶來明顯的有害經濟和社會后果，而政府規制也可能因出現失靈情況而導致整個社會福利受損。走出出租車行業政府規制的現實困境，不是簡單地放松或解除規制，而是通過深化規制改革，提升規制質量與效能，邁向“更好規制”（Better Regulation）。

二、當前出租車行業政府規制存在的突出問題

當前出租車行業政府規制仍存在諸多問題與不足，距離行業規制治理體系和規制治理能力現代化的目標和要求仍有較大差距。

（一）政府規制體制機制仍未理順

盡管2008年政府機構改革將出租車管理職責劃歸給交通運輸部門，結束了此前建設部門與交通部門對出租車管轄權歸屬的爭奪亂象，但出租車行業政府體制機制還沒有完全理順，尤其是政府、企業、公眾等多方主體之間的關系還未厘清。具體表現為：

首先，政府部門間的協同機制尚未建立。在規制實踐中，當前政府對出租車行業的規制涉及交通運輸、發改、財政、人社、稅務等多個部門，實際上形成了一種“多頭共管”的規制體制。由于沒有建立更高位的領導協調機制，這一管理體制會使政府規制過程中上下左右之間的協同變得十分困難。

其次，企業主體責任落實不到位。在政府對出租車行業的規制中，受各地大力推行公司化政策的影響，實際上形成政府－企業－司機之間的責任鏈條，即政府管企業、企業再管司機。由此，企業應在出租車規制中發揮承上啟下的中介橋梁作用，承擔大量具體的規制事務。但在以承包經營、掛靠經營為主導的經營模式下，出租車企業實際上并不從事實質性的經營服務，亦不承擔經營風險，導致其主體責任難以落實。

再次，行業協會自律作用發揮不夠。隨著出租車行業的快速發展，絕大多數城市基本建立了由出租車企業、司機等組成的出租車行業協會。出租車行業協會成立的初衷是為行業內各利益主體搭建信息交流平臺，成為政府與企業以及司機之間的溝通橋梁，提高自我管理和自我服務能力。但從現實情況來看，出租車行業協會普遍存在官方性和行政性色彩較濃、受出租車企業影響較深以及自身建設滯后等突出問題，導致其自主性不足、自我管理和服務能力較弱，難以發揮好應有的行業自律作用。

最后，廣泛的民主參與機制尚未建立。出租車行業政府規制政策的制定和實施直接關系到廣大社會公眾的切實利益，因而必須考慮到社會公眾的廣泛參與[3]。但在當前的政府規制過程中，常態化的廣泛參與機制還未建立起來，社會公眾參與的渠道還比較缺乏，既有的制度性渠道也容易流于形式或被虛置。這直接導致他們只能以投訴等“不穩定性事件策略”給政府和行業主管部門施加壓力，以表達自身利益訴求[4]。

（二）政府規制政策框架尚有瑕疵

20世紀90年代中期以來，我國在出租車行業中逐步確立了市場準入規制、數量規制、價格規制、服務質量和安全規制四大規制政策。隨著時間的推移，這些規制政策的一些弊端逐漸凸顯，越來越不適應新時代出租車行業發展的基本形勢。2016年，雖然在圍繞出租車行業政府規制政策優化方面進行了積極探索，但現行規制政策的一些弊端仍未得到根本性解決。

首先，市場準入規制仍存在偏差。當前各地對出租車行業的準入規制偏差主要表現為延續此前嚴格的準入歧視政策，即行業主管部門只將出租車經營權頒發給企業，而將個體經營者排除在外[5]。由于公司和駕駛員平等協商、利益共享、風險共擔的分配機制尚未建立，公司與駕駛員之間的“利益-風險”分配極其不對等。出租車公司可以不從事任何營運服務活動和不承擔任何經營風險，僅憑借政府授予的特許經營權就可以獲得高額的承包費用（俗稱“份子錢”）；而出租車司機作為直接從事出租車經營服務的主體，不僅要向公司繳納高額的“份子錢”，而且還要承擔經營服務過程中的各種風險[6]。這不僅帶來司機負擔過重、司企矛盾糾紛不斷等一系列頑疾問題，而且也構成了對公民自由經營權和就業權的限制[7]。

其次，總量控制機制比較僵化。長期以來，各地對出租車總量進行嚴格控制，缺乏常態化的動態調整機制，一些城市甚至數年沒有新增出租車，造成出租車服務供給明顯不足，與城市經濟社會發展形勢不相適應[8]。這種僵化的總量控制政策直接引發了“打車難”加劇、服務質量惡化、“黑車”盛行等負面問題，進而造成整個社會福利的凈損失[9]。盡管2016年出租車行業改革提出了放松總量控制的改革舉措，但許多地方政府或迫于既得利益者（出租車公司和司機）的強大壓力，或出于社會穩定等綜合發展目標的考量，對出租車的嚴格總量控制政策實際上并未完全松動，總量動態調整機制還未建立起來。

再次，價格調節機制還不靈活。當前，許多城市對出租車的價格規制主要采用政府直接定價的方式，即價格主管部門在聽證的基礎上確定出租車價格。由于價格主管部門幾乎很難及時掌握出租車市場供需和成本等方面的準確信息，這種價格形成機制無法體現民眾出行需求和出租車營運成本變動等特征，進而無法充分發揮運價調節市場供求關系的杠桿作用[10]。同時，大部分城市還沒有建立起出租車價格動態調整機制，導致出租車價格水平和結構比較僵化，無法根據城市經濟社會發展水平及時作出調整。

最后，服務質量規制亟須強化。我國對出租車行業的規制始于計劃經濟向市場經濟轉軌時期，其或多或少沿襲了計劃經濟體制的某些特征，并形成了一定的“路徑依賴”效應。各地長期把規制重點集中在出租車數量和價格上，而忽視了對服務質量與安全的規制。盡管近年來各地在服務質量和安全規制方面采取了不少措施，但在準入歧視、總量控制以及價格規制等相關政策未作出相應調整的情況下，尤其是以服務質量信譽為導向的經營權配置和管理制度還未真正落地，這些舉措難以真正發揮應有作用。

（三）政府規制法治建設比較滯后

20世紀90年代中期以來，為加強和規范出租車行業管理，我國在出租車行業領域相繼制定了一些法律法規，政府規制法治框架初步建立，為政府規制的規范化、法治化奠定了堅實基礎。但現行法治框架還不太完善，仍存在立法層次較低、立法零散化和碎片化等諸多問題。首先，出租車行業政府規制立法層次較低、法律效力不足。現有出租車行業政府規制的法律法規基本上是以交通運輸部制定的部門規章和各地頒布的規章制度為主，法律法規位階還比較低，法律規范的權威性和法治的統一性都不能得到充分體現。其次，中央層面上位法的缺失，影響了地方法治建設工作。當前，我國還沒有針對出租車行業管理制定一部綜合性的、高位階的正式法規。由于缺乏全國性的上位法的指導，導致一些地方在制定政策法規時考慮不周全，未能對出租車公司、司機、乘客等各方利益關系進行有效規范，引發了行業乃至社會不穩定問題[11]。最后，部分法律條款過于原則抽象，難以落地實施。從現有出租車行業政府規制法規的內容來看，原則性、籠統性的規定較多，具體細化的、可操作化的規定較少，再加上缺乏配套的實施細則，從而使得許多法律規定在實施過程中或難以落地，或容易出現偏差。

（四）政府規制方式手段亟待創新

近年來，出租車行業“放管服”改革持續深化，直接推動政府規制方式手段不斷調整和優化。先進的科技手段被廣泛用來改進出租車行業的規制方式，極大地提升了政府規制能力和水平。例如，近年來交通運輸部門建立了全國網約車監管信息交互平臺，有效提升了科技監管能力。但也應當認識到，當前出租車行業政府規制方式手段創新不足，仍習慣于采用傳統的規制方式和手段解決問題。一方面，我國政府對出租車行業的規制仍是一種以政府為主導的指令性規制，這種規制方式的主要特征是政府憑借行政權力自上而下地對市場主體進行強制性干預[12]。行業主管部門將重心集中在對出租車經營權、公司以及司機等的管理上，而忽視了行業發展政策制定、行業發展環境營造、行業發展標準完善等一系列關鍵性問題[13]。由于受到信息約束、成本約束以及規制客體的抵制等因素的影響，這種行政化、直接的政府規制方式往往容易失效。另一方面，出租車行業科技信息化投入不足，對公司管理服務、司機經營服務等信息缺乏統一的信息化監管平臺，使得行業主管部門的規制缺乏“數據抓手”；同時車載智能終端功能單一、技術落后，無法順應當下“互聯網+高標準”的先進規制模式，急需升級改造。

三、“更好規制”：深化出租車行業政府規制改革的目標取向

“更好規制”作為一種致力于提升規制效率和質量的規制改革理念，為進一步深化出租車行業政府規制改革提供了有益啟發。

（一）“更好規制”的興起及內涵

20世紀70年代，為解決規制本質問題、克服規制的局限性，許多國家掀起了一場以非規制化為核心的改革運動。但這種非規制化方面的早期嘗試僅獲得了部分成功，并未帶來預期結果。人們越來越深刻地認識到，規制對于經濟社會的有效運行是必需的，盲目地解除規制必然會帶來災難性的后果。80年代后，人們對解除規制的質疑和反思引發了“再規制”（Re-regulation）的回流，但這種再規制很快又引發了對于規制負擔的批評。這樣，與市場自由化和“再規制”有關的政策失靈，使得人們對這些政策方向的合理性提出了質疑[14]。由此，規制改革需要解決的問題是如何在解除規制與“再規制”之間尋求出路，以同時避免有害規制、過度規制和不充分監管的情況發生[15]。近年來，實現一種“良好的規制”已成為世界絕大多數國家規制改革的目標取向[16]。

究竟什么是“更好規制”呢？根據鮑德溫（Baldwin）的觀點，“更好規制”通常具備這樣一系列共通的屬性：采取成本最低、干預程度最低的方法，來實現所規定的目標；以通達的信息或證據為基礎，將專業知識適用于規制問題；規制過程的運作應符合透明、可及、公正和一貫性的要求；在可能的情況下，使用規制體制來鼓勵形成一個回應性的、健康的市場[17]。“更好規制”的核心在于，通過規范規制決策的標準和程序改進政策制定和規制方式，減少規制行為的負面影響，提升規制質量和績效[18]。

（二）邁向“更好規制”：深化出租車行業政府規制改革的目標取向

從理論上看，出租車行業運營存在這樣一個悖論：基于公共產品理論和規制俘虜理論，政府應放開出租車行業規制，實行市場化運作，但根據市場失靈理論和公共利益規制理論，政府對出租車行業實行規制又有其合理性和必要性[19]。從現實情況看，世界上很少有國家或城市的出租車行業引入了最純粹意義上的自由市場。那些在1980年代嘗試放松或解除出租車行業規制的西方國家或城市，在效果不甚理想的情形下又陸續重新回到了規制的軌道上。在我國，出租車行業在20世紀90年代經歷了短暫的自由發展階段，但隨著一些新的問題和負面效應（如競爭無序、服務質量惡化等）不斷顯現，政府對出租車行業的規制框架在90年代中期后被建立。顯然，在政府規制低效與市場失靈可能同時出現的情況下，完全解除政府規制或實行市場化運作并非是解決問題的萬全之策，而實行規制創新與部分放松規制才是政府規制改革的發展方向[20]。

近些年來，隨著對規制本質的深入思考，人們關注的焦點不再是規制存在的必要性問題，而是如何改善規制本身方面的問題。20世紀90年代興起的“更好規制”，顯然表達了一種比“放松規制”甚至比“規制改革”更加合意的規制觀點。深化出租車行業政府規制改革不能只是簡單按“刪除鍵”，而是應如何根據出租車的特殊服務特征更好予以規制。盡管同樣存在規制失靈的弊病，但在規制得以確立的交易特征及市場失靈并沒有消失或顯著改變的情形下，規制失靈不該以取消規制的極端方式來解決，而是可通過改進規制體制、規制政策、規制方式等，克服和改善規制失靈的一些詬病[21]。由此，深化出租車行業政府規制改革的努力方向應該是：超越放松或解除規制的目標取向，通過旨在提供高質量規制治理的創意，走向“更好規制”。

四、邁向“更好規制”的出租車行業政府規制改革路徑

面對當前出租車行業政府規制中出現的問題與不足，應通過改進和優化規制主體、規制政策、規制工具、規制法治等深化規制改革，不斷提升規制質量與績效，進而真正實現經濟績效與社會公正之價值的高質量規制。

（一）理順政府規制體制機制，構建多元共治的規制格局

理順出租車行業政府規制體制機制，要按照推進行業規制治理現代化的目標和要求，加快健全“政府領導、行業部門主管、出租車公司具體負責、行業協會自律、社會公眾廣泛參與”的規制大格局。

第一，建立健全政府牽頭、部門參與、條塊聯動的聯合規制機制，強化政府內部上下左右協同，形成規制合力。建立由政府高位協調，交通運輸、發改、財政、人社等相關職能部門參與的聯合規制工作機制，并由交通運輸部門牽頭建立部門間聯席會議制度，加強各部門間的橫向溝通，定期或不定期對重大事項進行聯審會商。在交通運輸部門的領導下，進一步研究確定道路運輸管理機構或城市公共客運管理機構等規制機構的人員編制和財政經費，優化這些機構在出租車行業規制方面的職責體系，有條件的城市可探索建立相對獨立且專業化的出租車行業規制機構，承擔出租車行業具體規制事務。

第二，落實出租車企業的主體責任。在公司化經營模式下，必須嚴格落實出租車企業的主體責任，充分發揮企業在優化出租車經營服務中的重要作用。一方面，行業主管部門要制定出租車企業的“責任清單”，明確企業在出租車經營服務中的具體職責，并加強對企業主體責任落實情況的監督考核；另一方面，行業主管部門要引導企業完善內部治理結構，提升企業管理水平和能力，并在規制工作中加強與企業的合作，可探索建立“政府-企業”雙層嵌入式規制模式，前者制定規制標準、審查規制效果，后者具體實施規制標準并承擔法律責任。

第三，強化出租車行業協會的自律功能。與行業主管部門等外部規制者相比，出租車行業協會在規制過程中具有信息方面的優勢。為此，行業主管部門要引導和鼓勵出租車行業協會創設自身內部的規制體系，讓其承擔好規制自身的任務。一方面，出租車行業協會應進一步明確自身的職能和功能定位，發揮好行業協會在政府、企業、駕駛員之間的溝通橋梁作用，搭建好各方主體的交流溝通平臺和訴求表達渠道，提供好政策法規、業務技術和信息咨詢等服務。另一方面，出租車行業協會要加強自身建設，完善由出租車企業、駕駛員共同組成的組織架構，建立行規行約，健全出租車運營服務標準，引導企業和駕駛員規范經營服務行為，從而營造公平有序的市場環境。

第四，健全廣泛的民主參與機制。在政府規制中廣泛引入公眾參與，關鍵是要加強公眾參與的制度化建設，構建公眾有效參與的制度平臺和渠道[22]。一方面，通過健全信息公開制度、重大決策聽證制度等多種制度化渠道，將社會公眾吸納到規制過程之中，確保規制過程公開、公正、透明，如可以考慮建立出租車價格和數量聽證會制度，讓規制者、企業、司機和公眾等多方利益相關者共同參與決定規制政策[23]。另一方面，建立多元化的公眾監督機制，包括電話監督、網絡監督、媒體監督等，保障公眾能夠對出租車企業、駕駛員及相關行業主管部門實施有效的監督。

（二）優化政府規制政策框架，提升政府規制的有效性

出租車行業邁向“更好規制”，必須按照部分放松規制與部分強化規制的總體思路，構建科學合理的出租車行業政府規制政策框架，努力尋求政府規制與市場機制之間的平衡。

第一，逐步取消準入歧視政策，完善行業準入和退出機制。現行準入歧視政策的直接后果是不公正和低效率，它既不合理也不合法（對公民權利的限制）。因此，優化出租車行業政府規制政策框架，首先是要取消市場準入歧視，解除對出租車經營主體和經營模式的限制，即要讓符合法定條件的企業和個人有均等的機會獲得出租車牌照，并讓市場機制而不是政府人為來決定出租車的經營模式（個體化經營還是公司化經營）。但取消出租車市場準入歧視并不意味著放棄市場準入機制，而是要重塑市場準入機制，嚴格把好市場準入關，并建立嚴格的市場退出機制，對出租車經營者和從業者實行優勝劣汰。

第二，適度放松出租車數量規制，加快建立總量動態調節機制。出租車總量控制政策有其必要性和合理性，但過于僵化的總量控制政策會引發供需矛盾等問題。為此，克服數量規制政策的弊端，不是簡單地直接解除或放棄總量控制，而是要制定科學合理的數量控制政策，其中的關鍵在于要構建出租車運力動態調節機制。具體而言，行業主管部門要準確把握出租車在城市交通體系中的發展定位，加強對出租車運力規模的實時監測和科學評估，并建立常態化、制度化的動態調整機制，使運力規模與市場需求相適應。

第三，適度放松出租車價格規制，建立健全運價動態調整機制。必須適度放松出租車價格規制，推動出租車運價市場化改革。但這并不意味著是要放棄價格規制，而是要由政府直接定價向政府指導定價或間接定價轉變，允許市場主體根據市場情況在一定范圍內進行自主定價，充分發揮運價調節出租車市場供求關系的杠桿作用。同時，要加快完善巡游車運價動態調整機制，根據市場供需關系和運營成本，科學制定、及時調整巡游車運價水平和結構，確保出租車價格能夠及時跟上市場變化的步伐。

第四，加快轉變出租車規制重心，強化服務質量規制與安全規制。將政府規制重心轉移到服務質量和安全控制上，并完善規制措施，是深化出租車行業政府規制改革的必然選擇。一方面，要加強對出租車服務質量信譽考核，強化結果運用，全面完善和落實以服務質量信譽為導向的經營權配置、管理和退出制度。另一方面，要強化行業信用體系建設，建立貫穿出租車經營者和從業者全生命周期，銜接事前、事中、事后全規制環節的信用治理機制，完善“立法、宣傳、監管、評價”一體的信用交通體系，形成以信用為基礎的新型規制機制。

（三）健全政府規制法治體系，提升政府規制法治化水平

現階段，我國出租車行業仍面臨多方利益未協調好、服務質量不高且難以提升等多重難題，必須堅持依法治理，運用法治思維和法治方式提高出租車行業政府規制的法治化、規范化水平。

完善出租車行業政府規制法治體系，可以從法律法規、規章制度、標準規范等多個層面努力。首先，中央層面要盡快制定一部高位階的綜合性法律。可以考慮由全國人大制定專門的《城市出租車管理法》，將出租車行業管理納入其中。該法要對出租車行業定位、經營模式、經營權配置、規制框架、管理體制、各利益主體的權責利和法律責任等重大事項作出明確規定，從而為出租車行業政府規制提供權威的、充分的法律依據。其次，鼓勵地方政府先行立法，在具有立法權的城市，可由地方人大制定一部符合當地實際情況的綜合性出租車管理法，實現出租車行業管理、經營服務和市場監督有法可依、有章可循。再次，進一步細化法律法規。行業主管部門要加快完善出租車管理的法規規章和標準規范，并制定相關法律法規的實施細則，使各項法律法規更具操作性。

（四）創新政府規制方式手段，提升政府規制能力和水平

我國出租車行業對行業治理提出了更高要求，需要全面提升政府規制能力和水平。

首先，充分考慮規制過程中的信息約束，采用激勵性規制。在出租車行業政府規制中引入激勵性規制，具體做法如下：一是采用競爭的激勵方法，建立出租車行業的特許經營權招標、投標制度，調整出租車牌照的獲得方式，實現以行政審批為主的牌照授予方式向公開、透明的招投標方式轉變；二是采用誘導的激勵方法，通過成本補償等方式來激勵出租車經營者提高效率和服務質量，降低價格水平，從而增進社會福利。

其次，利用“技術賦能”，推廣智慧型規制。運用大數據、云計算、物聯網、人工智能等新興技術，可以為政府治理進行全方位的“技術賦能”，從技術上改進治理方式、治理手段等，從而全面提升政府治理能力和水平。推進智慧交通應用，積極推廣車載智能終端，集成智能計程計時收費、全時全景視頻監控等功能，加快出租車服務信息平臺和行業監管平臺建設，充分利用大數據、云計算等技術手段對出租車服務進行全過程、全方位監管，提升出租車行業監管信息化、科技化水平。

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責任編輯：袁建濤