我國“十三五”期間食品安全法治文獻綜述研究

劉雅婷 李 亮

中國海關管理干部學院，河北 秦皇島 066000

古人云：民以食為天。《論語· 鄉黨》有云：食饐而餲，魚餒而肉敗，［1］不食。可見人類對于食品安全的關注和記載古已有之。根據聯合國2021年公布的數據顯示，每年約有200 種食源性疾病導致6 億人患病。據估計，全世界每年約有42 萬人在食用被污染的食物后死亡，而5 歲以下的兒童在食源性疾病患者中占40%，食品安全問題的發生也極易引發公眾恐慌和社會動蕩。從國家發展戰略角度考慮，有學者就食品的屬性進行探討并指出，食品具有特殊的使用價值，并非僅局限于本質屬性、商品屬性，還包括財產和戰略物資性質，若從國家的政治、經濟、軍事、社會穩定等諸多維度的國家安全體系角度對食品安全進行觀察和綜合考量，則需站在國家戰略部署和發展的層面予以全局性統籌。［2］從個體生存的角度考慮，食品安全治理是國家安全治理體系中的基本要素，也是建設“健康中國”戰略的重要組成部分。“健康中國”建設的硬指標是食品安全，其不僅是維持生存狀態的必備要件，更是人類生存安全的根本。自2019 年起，聯合國將每年的6 月7 日定為世界食品安全日。世界食品安全日的提出，其重要意義在于強化個人生存發展的食品安全意識，提高對食品安全的警覺性，促進社會共治，調動多元主體及時發現問題，解決問題。

一、文獻梳理與分析

我國《食品安全法》自2009 年2 月28 日經第十一屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過以來，已經走過近14 年的時光。之前已有學者基于2009 年至2016 年的食品安全法治研究展望進行相關文獻的研究，故筆者對本次文獻研究進行了條件限定，主要側重于2016 年以后的研究文獻梳理和分析。筆者在中國知網（CNKI）數據庫中選定CSSCI 為來源類別，時間條件為2016至2021 年間，檢索條件為“篇名=食品安全or 食品安全法or 食品安全治理”，通過檢索共得到611條結果。根據文獻的研究方向，以學術期刊類文獻為數據分析基礎（共計413 條結果），將以上檢索結果大致劃分為法學類、管理學類以及其他類別三類文獻。為聚焦本文食品安全法治的研究方向，筆者在篩選過程中僅保留法學類的期刊文獻，將保留的檢索文獻再次進行分類，則分為風險預防、監測治理、處罰救濟及其他類四個層次。

《食品安全法》的研究與食品安全的現狀相輔相成。由圖1 可以看出，在2015 年4 月《食品安全法》完成修訂，并于同年10 月1 日施行之后，2016 年的食品安全研究文獻發表趨勢曲線達到了近幾年研究熱度的最高點。通過法律的完善和食安風險意識的建立，近年來的食品安全問題治理略見成效，但仍存在較多問題亟待解決。本文通過對我國《食品安全法》近年來相關學術期刊文獻進行研究和梳理，以食品安全治理的安全鏈條為線索，從涉及食品安全監管的三個防御環節出發，對我國法學領域相關研究文獻中的各類觀點進行梳理，以此發現當前研究可能存在的風險問題和薄弱環節，并對下一步研究方向提供趨勢發展的參考。

圖1 食品安全研究文獻年度分布圖

二、食品安全法治研究現狀

（一）食品安全問題的風險預防

經濟的全球化使得人員和商品的國際流動日益頻繁，食品數量安全、食品衛生安全、食品質量安全等一系列問題隨之凸顯。而隨著科學技術的進步和生活水平的提高，國家之間的食品貿易和人員往來劇增，各國為保護本國國民的生命健康均制定了嚴格的食品貿易安全措施，意圖在流通的源頭進行預防和監測，對食品安全風險進行有效管控。

1.風險評估

食品安全是關乎人類生存發展的重要課題，就目前的生態環境而言，要保證食品的安全性必須從源頭著手。有學者認為，我國的現代化發展只利用了近半個世紀的時間就完成了西方近代工業文明，這種“壓縮現代化”發展的特殊性讓社會快速步入風險多發期、“陣痛”期，由此產生利益至上的社會關系導致風險問題加劇，使中國社會的安全運行和健康發展處于不穩定的狀態。從風險社會理論方面考慮，當前食品安全風險評估的關鍵并不是杜絕危險的發生，而是要將該風險控制在大眾所能承受的范圍之內。［3］還有學者認為，實踐中存在兩種情況易引發食品安全風險：一種是內在原因，即食品本身存在的風險；①《中華人民共和國食品安全法》（中華人民共和國主席令第81 號文件），2021 年修正。另一種是外在原因，即公眾對食品安全的不正確風險認知，進而對社會治理造成不利影響。［4］如果此類風險得不到及時有效的化解，將會危及國家安全，也會對相關生產經營企業甚至經濟貿易安全造成阻礙。

2.風險交流

為最大程度依法保障公眾的身體健康和生命安全，自2009 年我國制定《食品安全法》以來，最高立法機關已先后三次對這門法律進行了修訂和修正工作，修訂過程中對于建立風險交流制度方面呼聲較高。有學者認為，風險交流的目的是預防風險。從預防的角度看，分為事前、事中和事后預防三個階段。相應地，食品安全風險交流也包括事前、事中和事后交流。效果最理想的預防應是事前預防，事中預防次之，事后預防效果最差。［3］本文認為食品安全風險交流的階段性交流效果也推測如此，嘗試從食品安全風險交流制度的內涵、主體、時效、反饋機制和傳播方面提出一些改進我國風險交流機制的建議。［3］筆者愚見，通過采取補救措施，防范當前危害的進一步擴大，同時配合防范類似事件的再次發生，從這個角度考慮，事后預防與事前預防的意義和重要程度不相上下，其推論的效果可能低估了事后預防在食品安全事件中的實際影響和防范作用。還有學者提出，我國現行的以《食品安全法》為核心建立的風險制度以行政主導模式為主，食品安全風險評估制度改革的關鍵點應在于消解行政主導的模式。［5］可見，我國《食品安全法》在食品安全風險機制方面已有相關立法規定，不過在實踐中的適用還存在諸多問題。

（二）食品安全問題的治理機制

有學者認為，食品安全問題法律責任分配規則和制度的建構與變化，反映的是不同治理主體面對風險在整個治理結構和治理體系中的角色轉換和地位變遷。［5］故筆者從不同治理主體角度出發，將食品安全問題的治理機制分為三個方面進行梳理。

1.監管機制

從立法角度來看，部分學者認為應加重食品安全違法犯罪的刑罰和打擊力度，從而達到威懾效果。針對食品安全領域逐步重刑化的傾向，有觀點主張將食品安全上升為“國家安全”的組成部分。［6］還有學者認為，我國《刑法》在食品犯罪案件中發揮的威懾作用受限，對此類案件導致的社會危害性估計不足或懲處力度不夠，導致食品安全問題無法得到有效遏制，主張食品犯罪案件應納入危害公共安全罪的范疇。［7］另有學者認為，食品安全犯罪屢禁屢發的原因不在于法律規定的“不夠嚴”而在于“不夠細”，《刑法》第一百四十條生產、銷售偽劣產品罪與《食品安全法》的銜接不暢是造成該罪在食品犯罪案件中適用困境的根本原因。［8］從我國《食品安全法》的懲罰性賠償制度規定來看，首負責任制有利于明晰食品生產經營主體的責任范圍，提升消費者維護合法權益的時效性，同時也能夠間接推動食品生產經營各利益主體之間的有效監督和法律意識強化。［9］針對這一立法目的，有學者認為，首負責任制與懲罰性賠償在功能定位和制度價值上有所不同。考慮首負責任制的適用范圍時，應當將經營者的主觀狀態細化并區分為“明知”和不構成“明知”兩種情況進行討論，以此來判斷其是否包括懲罰性賠償責任。［10］

從執法角度來看，我國食品安全治理的統籌和監管主要還處在政府部門的管理之下。有學者提出，在依法行政的過程中，中央政府與地方政府間存在各種政策執行方面的策略性博弈。作為各級政府調控經濟、社會發展的重要工具與手段，食品安全問題的監管和治理關系到國家資源的優化配置，還關系到社會利益的普遍訴求與預期的公平正義。［11］對一元主體監管機制的過度依賴在實踐中引發的矛盾和弊端逐漸加劇。

2.自律機制

結合上述食品安全問題監管機制和風險預防的相關研究，我國現行以《食品安全法》為核心建立的治理機制主要以行政監管模式為主導，暫缺乏對行業協會、食品生產經營企業主體責任意識和自律意識的充分調動。有學者基于行為法經濟學的分析，從企業角度出發，提出企業的“短視認知偏差”會放大“造假沖動”的觀點，為企業生產假冒偽劣產品的動因提供了論證依據，通過控制變量，推斷出企業的造假行為在內部循環中得到強化，而在外部傳播中進行再次擴散，從而導致行業競爭的惡性循環。［12］傳統的治理方式主要是加大造假的成本和懲罰力度，除此之外，從行為法經濟學的角度進行觀察，短視認知偏差因子將有可能成為上述管控方式基礎上的延伸。還有學者提出，食品安全治理在政府受到行政資源局限束縛的情況下，信息披露的功能和效用將會發揮重要作用。聲譽機制雖看似歸屬于“柔性武器”，但卻是一種所需邊際成本頗為高昂的長效“懲罰機制”，它能夠維護和整合社會力量，有效補強監管機構和法律規制的觸角和盲區。［13］

3.共治機制

2015 年《食品安全法》修訂后，從自我規制層面加入了具有中國特色的輔助手段，推動了我國食品安全法治建設實現機制升級和向社會共治方向的轉變。有學者認為，自我規制是通過私法手段實施的治理方式。由于我國的行政審批體制改革的政策調整，結合中國的食品市場主體之間規模上的差異，我國政府監管與食品市場主體規模也存在巨大差異。我國吸納世界通行的規則，根據《食品安全法》第四條、第九條，提出食品安全問題自我規制的自身邏輯，歸納為三個類型，即企業的自我規制、行業協會和企業合作規制以及通過合同的規制。［14］在社會共治的原則指引下，一些治理要素以及責任主體的權責范圍都在發生漸進式轉變。有學者認為，在社會共治原則背景之下，食品安全治理模式需要以多元性、預防性和整體性原則為指引，建構合作治理型食品安全法律責任分配體系。在合作治理模式下，政府的角色逐漸從主導向擔保進行轉變，共享治理權力的行使和相應責任的承擔。［5］食品安全治理法律責任的再次優化配置，讓食品安全監管機關等政府部門的行政執法壓力得到緩解和釋放，間接為政府監管節省開支，進一步提高了規制的專業化水平。

（三）食品安全問題的法律責任

1.民事領域

我國《食品安全法》第一百四十八條對懲罰性賠償制度作出規定，目的是對危害性質嚴重的違法行為進行嚴厲懲罰，堅決打擊食品企業違法違規生產和銷售的行為，以期更好地保護消費者的合法權益。針對這一立法目的，有學者認為，首負責任制與懲罰性賠償在功能定位和制度價值上有所不同。考慮首負責任制的適用范圍時，應當將經營者的主觀狀態區分為兩種情況進行討論。［10］有的學者則將懲罰性賠償制度置于經濟學領域進行剖析，提出重構經濟模式推動該制度的實際運行。為了降低風險成本，還有學者提出，通過構建安全責任保險應對食品安全危機的合法性與可行性。［15］

2.刑事領域

長期以來，食品安全始終是一個縈繞在公眾心頭、揮之不去的社會問題。曾有機構做過相關調查，對包括社會治安在內的11 項安全類問題的調查中發現，社會安全領域中排在首位被一致認為是最擔心的問題是食品安全問題。［16］有學者根據中國法院裁判文書網的數據來源進行統計并發現，在食品違法案件中，刑法的威懾和懲處作用在法治效用中未見成效。［8］究其原因，有學者提出，食品安全犯罪的認定標準含糊不清，各類證據殘缺不全，行政執法與刑事司法的交接過程沒有理順，都是可能影響案件數量懸殊的關鍵因素。［17］

3.行政執法領域

有學者指出，在傳統的食品安全治理中，政府同時承擔食品安全風險的管理和供應的雙重職責，在食品安全監管和行政賠償制度建設等問責機制方面未能夠進行相應和適時的權責匹配。［13］黨的十九屆四中全會要求健全公共安全體制機制，因為不論是理論研究還是實踐應用，一致發現單一主體難以對食品安全進行有效治理，主張探索引進多元主體納入監管系統。［18］其中聲譽機制的引入，是新型治理中的有效工具，也是解決當前食品安全問題的有力補充。有學者指出，聲譽是一種抽象的公眾形象，是基于群體層面等要素構成的可供參考識別的無形資產。［13］聲譽機制是如何發揮作用的呢？該學者提出，這是一個為普通消費者提供消費指引的過程。通過將預售商品（服務）與企業信譽關聯，向消費者提供基于信譽關聯展現的質量、性能方面的公共評價，為消費者的理性和按需購買提供參考，從而借助消費選擇對食品生產經營企業實行間接監督。［13］需要注意的是，在合作治理模式中，維護并實現私人利益和公共利益的平衡是合作治理中的難點。故應盡量從大局權衡公法與私法在治理效力中的比重，結合行政與民事層面的復合型法律責任承擔模式，確保聲譽機制有效運行、寬嚴相濟，促進社會共治機制正向發展。

（四）其他方面的研究

在上述研究基礎上，有學者提出，應對科學技術在食品安全治理中所承擔的角色進行反思。不斷進步的科學技術在為人類帶來便利的同時，也造成了潛在的、普遍的、難以估量的安全風險。有學者根據我國食品安全治理現狀，將科學技術的影響通過食品安全風險分類進行表述，包括不可預知的灰色風險、不斷建構的合法風險以及難以杜絕的非法風險三類。通過對三類風險的解析，提出要清醒認識科技作為工具理性的局限性，加強科技與法律的聯合治理等理念。［19］有學者認為，在食品治理方面可借鑒和參考英國零售商早先建立起的內部規制機制，文中所舉案例是以零售商根據消費心理需求的反饋為依據，最終選擇不銷售輻射食品為處理結果。政府對于上述行為是允許和接受的，呈現了政府與食品零售企業在食品安全問題的共同治理方面所運用的具體處理方式。還有學者將新加坡與中國食品安全治理進行橫向對比，提煉出新加坡食品安全治理的有益經驗及其先進性，其中進口食品管理的國際化合作、食閣管理模式、企業分級管理的先進做法對推進中國食品安全治理的法治化提供了借鑒。

三、食品安全法治研究的不足之處與未來展望

通過對相關研究成果的分析，在市場發展和社會進步的同時，食品安全性問題的焦點已逐步從食品衛生、流行病傳播、摻雜制偽等食品本源性安全問題，轉向為某些化學品對食品的污染及對消費者健康的潛在威脅。食品安全性問題發展到現在，已遠遠超越了傳統的食品衛生或食品污染的范圍，關于食品安全法治的研究目前涉及的主體和法律關系相對復雜，研究方向相對分散，在科技發展迅猛的今天，就既存不足提出的可行性路徑還有待斟酌，也需要從人類命運共同體的層面以發展的眼光繼續探索。

第一，從近年來相關文獻的對比研究來看，我國《食品安全法》在國內法律制度體系中與其他法律法規橫向縱向的關聯性和沖突性研究只占核心期刊文獻的3%，多為僅就《食品安全法》自身的適用和不足問題進行剖析和探討，缺乏從國家法律體系的大局來探討《食品安全法》的合適位置，并缺少怎樣在我國法律制度體系中發揮最大作用，如何與其他法律形成聯結且互為助力的理論實踐探索；第二，從法律基礎理論研究的角度來說，學科如需獲得長足的發展得有扎實的基礎理論研究作為支撐。通過上述對近年來文獻的檢索和篩選，不難發現對食品安全問題的研究主要集中在治理和監管方面的實際應用型研究，關于基礎理論研究的文獻相對匱乏。“在理論層面上，食品安全社會共治是食品安全法治發展不斷深化的時代產物，其理論研究總體來看較為片面，短期內形成一個相對完整且科學合理的理論體系有較大難度。”［20］有學者就此提出，食品安全治理的社會結構相對復雜，涉及各方責任主體交叉的法律關系，以及監管主導的食品安全規制具有局限性。［21］從已有的研究上看，大多數研究理論研究的深度略顯不足，多為描述性探討，例如在食品安全社會共治理論方面的研究，暫時還沒有較為清晰的理論框架建構和具體措施探討；第三，需加強社會共治理念的研究和推廣，筆者認為，目前社會共治理念的進展只是提出對社會責任重新分配的概念，形成由多主體共同承擔監管責任的治理機制；從食品安全主體之間的關系角度來看，我國食品安全的核心主體研究定位模糊不清。有學者還提出責任保險和公益訴訟的新型治理和救濟途徑，但各類主體的責任劃分較為模糊。從長遠角度考慮，推動我國食品企業的生產經營標準與國際標準有效對接是必然趨勢，也是必然要求。如何實現國家食品安全質量標準一以貫之、鼓勵食品生產經營龍頭企業引領國際標準？筆者愚見，可以考慮將食品安全治理的核心主體職能進行轉型，以強化政府的監督和指導功能、提升企業自律意識為導向，促進食品生產經營企業從被管理者向自我管理者轉變，為此，就如何在部門法中有效催化企業自律意識和自律機制形成，有待進行深入探討。

綜上所述，盡管國內食品安全問題的相關研究領域還存在較多薄弱環節，但自法律頒布以來，經眾多專家學者堅持探索而形成的豐厚成果，終為食品安全的法治建設完善和優化提出多維度的參考思路，同時為食品生產經營全流程安全的有序和健康發展提供了助力和支持。