美湄合作機(jī)制升級(jí)與區(qū)域影響

姚全　鄭先武

【內(nèi)容摘要】??自湄公河下游倡議升級(jí)為湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系以來(lái)，美湄合作呈現(xiàn)新的發(fā)展態(tài)勢(shì)。在話語(yǔ)運(yùn)用上，突出美國(guó)主體地位和湄公河國(guó)家的整體性和獨(dú)立性，割裂中國(guó)與湄公河國(guó)家的天然與有機(jī)聯(lián)系；在合作領(lǐng)域上，進(jìn)一步擴(kuò)大合作范圍，經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通與水資源議題成為美湄合作的兩大支柱，以打擊跨國(guó)犯罪為首的非傳統(tǒng)安全議題受到空前重視；在機(jī)制層次上，欲將部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議升格為領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議，顯現(xiàn)美國(guó)深度參與湄公河議題的意圖；在機(jī)制協(xié)調(diào)上，更加強(qiáng)調(diào)美湄合作新機(jī)制與湄公河國(guó)家自行組建的區(qū)域機(jī)制及日、韓、印、澳等域外國(guó)家所主導(dǎo)的區(qū)域合作機(jī)制間的協(xié)調(diào)與互補(bǔ)，以構(gòu)建多層次的機(jī)制化合作體系。鑒于湄公河區(qū)域地緣戰(zhàn)略價(jià)值的重要性，湄公河區(qū)域治理需求迫切且發(fā)展?jié)摿薮?，以及瀾湄合作成?jī)斐然對(duì)美湄合作造成巨大壓力，美國(guó)驅(qū)動(dòng)美湄合作升級(jí)以牽制中國(guó)在湄公河區(qū)域影響力的圖謀進(jìn)一步強(qiáng)化。美湄合作機(jī)制升級(jí)產(chǎn)生的影響已初步顯現(xiàn)。美湄合作日趨務(wù)實(shí)化，經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通上升為美湄合作的首要議題，廣泛行為體的選擇性引入加劇了湄公河議題的國(guó)際化。由于美國(guó)在湄公河區(qū)域的激烈對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)，湄公河委員會(huì)及東盟的地位和作用凸顯。

【關(guān)鍵詞】??湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系??瀾湄合作機(jī)制??次區(qū)域合作??中美關(guān)系

【作者簡(jiǎn)介】??姚全，南京大學(xué)國(guó)際關(guān)系研究院助理研究員（南京 ?郵編：210023）；鄭先武，南京大學(xué)國(guó)際關(guān)系研究院教授（南京??郵編： 210023）

【中圖分類號(hào)】?D822.371.2 ?????????【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】?A

【文章編號(hào)】?1006-1568-（2023）04-0058-23

【DOI編號(hào)】?10.13851/j.cnki.gjzw.202304004

2009年，湄公河下游倡議（Lower Mekong Initiative）啟動(dòng)，成為美國(guó)“重返亞太”戰(zhàn)略的重大事件。2020年，湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系取代湄公河下游倡議，代表著美國(guó)繼續(xù)以湄公河區(qū)域?yàn)閼?zhàn)略支點(diǎn)深化“印太戰(zhàn)略”布局的進(jìn)一步落實(shí)與推進(jìn)。2021年8月，《湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系行動(dòng)計(jì)劃（2021—2023）》（以下簡(jiǎn)稱“《三年行動(dòng)計(jì)劃》”）出臺(tái)，確定了雙方當(dāng)前及未來(lái)在經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通等重要領(lǐng)域的數(shù)十項(xiàng)具體合作內(nèi)容或項(xiàng)目。2023年4月發(fā)布的《湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系半年報(bào)告》總結(jié)了美湄合作新機(jī)制的主要工作進(jìn)展。?在美對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)持續(xù)強(qiáng)化的背景下，美湄合作機(jī)制升級(jí)意在牽制中國(guó)，在中國(guó)西南關(guān)鍵門(mén)戶采取一系列制衡手段阻礙瀾湄合作與“一帶一路”建設(shè)。未來(lái)美湄合作將會(huì)有更多實(shí)質(zhì)性、具體化乃至針對(duì)性的措施出臺(tái)，?需要我們加強(qiáng)對(duì)其合作機(jī)制升級(jí)的全面深入研究。湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系尚處于動(dòng)態(tài)發(fā)展和變化中，目前國(guó)內(nèi)外學(xué)界更傾向于將對(duì)湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系的考察融入湄公河區(qū)域合作機(jī)制重疊、中美湄公河政策比較與競(jìng)爭(zhēng)以及美國(guó)湄公河政策的歷史演進(jìn)等研究當(dāng)中。?聚焦湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系的最新內(nèi)容、顯著特征、成立的邏輯動(dòng)因及現(xiàn)實(shí)影響的特定研究還有待進(jìn)一步拓展和深入。本文擬通過(guò)美湄合作機(jī)制升級(jí)前后的縱向?qū)Ρ?，美湄合作機(jī)制與瀾湄合作機(jī)制間的橫向?qū)Ρ?，結(jié)合美國(guó)在“印太”區(qū)域的戰(zhàn)略布局等方面內(nèi)容，系統(tǒng)和深入地分析以上問(wèn)題。

一、美湄合作機(jī)制升級(jí)的主要內(nèi)容與特征

與湄公河下游倡議相比，新建立的湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系更具戰(zhàn)略性、針對(duì)性和有效性，?反映了美國(guó)全面、深入介入湄公河區(qū)域的態(tài)勢(shì)。美國(guó)正在竭力遏制中國(guó)在自己的西南門(mén)戶區(qū)域影響力的上升。

（一）突出湄公河國(guó)家的整體性和所謂獨(dú)立性，凸顯美國(guó)主導(dǎo)地位

湄公河下游倡議升級(jí)為湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系，從字面上看，存在兩大鮮明特點(diǎn)。首先，突出湄公河國(guó)家的整體性和所謂獨(dú)立性。“湄公河下游國(guó)家”的稱謂隱含著它與地處上游的中國(guó)是同一條河流所連接的不可分割的統(tǒng)一整體內(nèi)涵，抹去“下游”字樣，則意味著將湄公河五國(guó)看成是一個(gè)單獨(dú)的整體，而不僅只是下游國(guó)家的集合體，切斷了上下游國(guó)家之間的有機(jī)聯(lián)系。美湄合作新機(jī)制意欲從話語(yǔ)上割裂中國(guó)與湄公河五國(guó)的整體性聯(lián)系，剝離中國(guó)與湄公河國(guó)家山水相依的紐帶關(guān)系，減弱和淡化中國(guó)與湄公河國(guó)家命運(yùn)與共的現(xiàn)實(shí)形態(tài)，排斥中國(guó)在湄公河區(qū)域的地位和角色。其次，強(qiáng)調(diào)美國(guó)的地位和作用。湄公河下游倡議在字面上的主體只是湄公河五國(guó)，而沒(méi)有體現(xiàn)美國(guó)的地位。湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系則強(qiáng)調(diào)了美國(guó)的主體地位，加強(qiáng)了湄公河區(qū)域與美國(guó)之間的聯(lián)系。在自然地理環(huán)境上，美國(guó)與湄公河區(qū)域相距遙遠(yuǎn)，是地理上的域外國(guó)家。而中國(guó)與湄公河國(guó)家同屬于瀾滄江—湄公河流域國(guó)家，美湄在空間上的聯(lián)系程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上“一江連六國(guó)”的瀾湄區(qū)域。然而，美國(guó)試圖從話語(yǔ)和制度上克服這一局限，加強(qiáng)與湄公河區(qū)域的制度性聯(lián)系，對(duì)標(biāo)瀾滄江—湄公河合作機(jī)制，首先從字面上與其形成對(duì)應(yīng)等量的競(jìng)爭(zhēng)。

相應(yīng)地，美國(guó)將苦心經(jīng)營(yíng)的“湄公河下游之友”（Friends of the Lower Mekong，?FLM）進(jìn)行同步更名，直接刪去“下游”二字，變更為“湄公河之友”（Friends of the Mekong， FOM）。發(fā)起于2018年的湄公河下游倡議青年科學(xué)家項(xiàng)目（LMI Young Scientist Program）也相應(yīng)更名為湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系青年科學(xué)家項(xiàng)目（Mekong - U.S. Partnership Young Scientist Program），直接以新機(jī)制名稱取代舊名稱。同時(shí)，很多新建立的項(xiàng)目也都以湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系（Mekong-U.S. Partnership， MUSP）冠名。美國(guó)在湄公河區(qū)域機(jī)制名稱上一系列去“下游”字樣的做法，反映了美國(guó)深度排斥中國(guó)和去中國(guó)化的企圖。

（二）增加新的議題，形成四大合作領(lǐng)域

美國(guó)與湄公河國(guó)家的合作范圍一直在不斷擴(kuò)大。湄公河下游倡議成立之初，美國(guó)與湄公河國(guó)家的合作領(lǐng)域主要包括環(huán)境、衛(wèi)生、教育和基礎(chǔ)設(shè)施四大領(lǐng)域。之后又增加了農(nóng)業(yè)與糧食安全、能源安全，形成六大合作支柱。?而湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系“以全面的方式應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)”，所涉及的合作領(lǐng)域在湄公河下游倡議的基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大，既包含其所設(shè)定的所有優(yōu)先合作事項(xiàng)，也在此基礎(chǔ)上繼續(xù)增加新的合作議題。這些議題主要集中在經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通、可持續(xù)的水資源等自然資源管理及環(huán)境保護(hù)、非傳統(tǒng)安全和人力資源開(kāi)發(fā)四大領(lǐng)域。每一領(lǐng)域又都包含多個(gè)項(xiàng)目，其中一個(gè)為旗艦項(xiàng)目。四大領(lǐng)域的旗艦項(xiàng)目分別是美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署湄公河保障措施（USAID ?Mekong Safeguards）、湄公河水資源數(shù)據(jù)倡議（Mekong Water Data Initiative）、探路者健康項(xiàng)目（Pathfinder Health Program）、“1.5軌”政策對(duì)話（Track 1.5 Policy Dialogues）。隨著時(shí)間的推移，合作條件的成熟，結(jié)合資金撥款、法律要求和政策目標(biāo)需求，每個(gè)合作領(lǐng)域在未來(lái)還將涉及新的合作項(xiàng)目。

美湄合作新機(jī)制成立之后，美國(guó)組織和支持開(kāi)展了一系列研討活動(dòng)。2020年10月，美國(guó)國(guó)務(wù)院與美國(guó)智庫(kù)東西方中心（The East-West Center）合作舉辦“關(guān)于加強(qiáng)跨界河流治理的印度—太平洋會(huì)議”，召集了“印太”區(qū)域的決策者、學(xué)術(shù)界、民間社會(huì)成員和其他跨界河流利益攸關(guān)方，從“透明度和伙伴關(guān)系”“談判”“利益攸關(guān)方參與”三個(gè)角度探討跨界河流可持續(xù)發(fā)展和合作管理辦法。?2020年10月，美國(guó)國(guó)務(wù)院支持柬埔寨合作與和平研究所（Cambodian Institute for Cooperation and Peace）舉辦了以“可持續(xù)發(fā)展與湄公河的未來(lái)”為主題的網(wǎng)絡(luò)研討會(huì)，其主要目標(biāo)是從湄公河五國(guó)和美國(guó)的角度，討論湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系的合作機(jī)遇與挑戰(zhàn)。?2021年1月，美國(guó)首次召開(kāi)湄公河之友政策對(duì)話會(huì)議（Friends of the Mekong Policy Dialogue），回顧湄公河下游倡議對(duì)湄公河區(qū)域的援助以及對(duì)整個(gè)東盟基礎(chǔ)設(shè)施的投入，再次重申美國(guó)對(duì)湄公河的承諾。?史汀生中心（The Stimson Center）和國(guó)際自然聯(lián)盟（International Union of Nature，IUCN）設(shè)計(jì)了湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系“1.5軌”政策對(duì)話，關(guān)注地方利益攸關(guān)方在能源、基礎(chǔ)設(shè)施、非傳統(tǒng)安全、跨界水治理方面的所謂基于自然的解決方案等問(wèn)題。伙伴關(guān)系政策對(duì)話得到了美國(guó)國(guó)務(wù)院的有力資助，這個(gè)系列對(duì)話活動(dòng)主要探討湄公河下游面臨的關(guān)鍵政策需求和可持續(xù)性挑戰(zhàn)的解決方案。

除了舉辦和支持相關(guān)會(huì)議大力推介新的美湄合作機(jī)制以外，美國(guó)也采取了一系列具體行動(dòng)。在湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系的資助下，史汀生中心和地球之眼（Eyes on Earth）合作開(kāi)發(fā)了湄公河大壩監(jiān)測(cè)系統(tǒng)（Mekong Dam Monitor），于2020年12月正式啟動(dòng)，對(duì)湄公河干流和主要支流大壩運(yùn)行和下游水文影響進(jìn)行持續(xù)、“透明的”監(jiān)測(cè)，廣泛保護(hù)湄公河自然資源，?并已被泰國(guó)、柬埔寨、越南和湄公河委員會(huì)（Mekong River Commission）以及非政府組織使用。同時(shí)，設(shè)置湄公河數(shù)據(jù)新聞獎(jiǎng)學(xué)金（Mekong Data Journalism Fellowship），從湄公河國(guó)家遴選記者和研究人員，給予每人3 000美元的資助進(jìn)行新聞報(bào)道或故事宣傳，但要求其使用湄公河基礎(chǔ)設(shè)施跟蹤系統(tǒng)（Mekong Infrastructure Tracker）?和/或湄公河大壩監(jiān)測(cè)系統(tǒng)上的數(shù)據(jù)。?2021年5月，“NexGen湄公河科學(xué)家”（NexGen Mekong Scientists）項(xiàng)目公告發(fā)布，目的在于為湄公河下游的專業(yè)人員和美國(guó)資助機(jī)構(gòu)之間發(fā)展伙伴關(guān)系提供長(zhǎng)達(dá)6個(gè)月的研究資助，以應(yīng)對(duì)湄公河區(qū)域內(nèi)面臨的所謂復(fù)雜挑戰(zhàn)，?30名科學(xué)家和專業(yè)人士參加了2022年3月在泰國(guó)清萊舉行的聚焦食品、能源和水資源創(chuàng)新科學(xué)和國(guó)際合作的“NexGen日”（NexGen Day）和2023年湄公河研討會(huì)（Mekong Research Symposium 2023）。

（三）試圖提升機(jī)制規(guī)格，以深度參與湄公河議題

湄公河下游倡議形成了一套制度化的會(huì)議機(jī)制，主要包括技術(shù)規(guī)劃會(huì)議、高級(jí)官員會(huì)議、部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議以及政策對(duì)話會(huì)議，?其中最重要的、規(guī)格最高的是部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。湄公河下游倡議自發(fā)起至被新機(jī)制取代，共舉辦了12屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系基本上延續(xù)了湄公河下游倡議的會(huì)議機(jī)制，其中最大的不同是計(jì)劃將原來(lái)的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議升級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議，并且與東盟—美國(guó)峰會(huì)背靠背舉行。其每年舉行的主要官方會(huì)議安排包括：每年一、二月份召開(kāi)政策對(duì)話會(huì)議，就雙方年度的優(yōu)先事項(xiàng)交換意見(jiàn)，并為高級(jí)官員會(huì)議的召開(kāi)做準(zhǔn)備，必要時(shí)還可召開(kāi)額外的工作會(huì)議；每年四、五月正式召開(kāi)高級(jí)官員會(huì)議，并為部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議和湄公河之友高級(jí)官員會(huì)議進(jìn)行準(zhǔn)備；8月份正式召開(kāi)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議或者領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議。

鑒于瀾湄合作領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議已經(jīng)形成了每?jī)赡昱e行一次的常態(tài)化機(jī)制，美湄合作新機(jī)制擬提升會(huì)議規(guī)格，其直接目標(biāo)是要與瀾湄合作機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議成為同一規(guī)格，意欲在同一層級(jí)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。雖然第二屆湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議如期召開(kāi)，尚未升級(jí)到領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議規(guī)格，但部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上發(fā)布的《三年行動(dòng)計(jì)劃》仍然保留了未來(lái)會(huì)議規(guī)格升級(jí)的可能性：經(jīng)合作伙伴同意，湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議可與東盟—美國(guó)峰會(huì)一起安排。?今后美國(guó)是否將部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議升級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議還有待觀察，但其以聯(lián)合聲明、行動(dòng)計(jì)劃等官方文件多次正式表示存在這一可能性，則確實(shí)不排除未來(lái)可能的升級(jí)。

（四）強(qiáng)調(diào)機(jī)制協(xié)調(diào)，構(gòu)建多層次的機(jī)制合作體系

美國(guó)政府發(fā)布的官方文件、高級(jí)官員發(fā)表的關(guān)于美國(guó)湄公河政策的演講反復(fù)提及美湄區(qū)域合作新機(jī)制與既有特定區(qū)域合作機(jī)制之間的協(xié)調(diào)與互補(bǔ)，但帶有強(qiáng)烈的選擇性和針對(duì)性，遵循明顯的排序規(guī)則。

第一，湄公河國(guó)家自行成立的區(qū)域合作機(jī)制、湄公河區(qū)域重要國(guó)際組織是首要協(xié)調(diào)與合作對(duì)象。伊洛瓦底江—湄南河—湄公河經(jīng)濟(jì)合作戰(zhàn)略（也稱“三河流域機(jī)制”）全覆蓋湄公河五國(guó)，機(jī)制本身比較成熟，是《東盟印太展望》（ASEAN Outlook on the Indo-Pacific， AOIP）重點(diǎn)關(guān)注機(jī)制，?且由與美國(guó)關(guān)系密切的泰國(guó)所主導(dǎo)。美國(guó)涉及“印太戰(zhàn)略”的官方文件也專門(mén)提及，三河流域機(jī)制是美湄合作新機(jī)制的重要選擇對(duì)象。東盟是本地區(qū)日益重要的區(qū)域組織，且湄公河國(guó)家都是東盟成員國(guó)，“印太戰(zhàn)略”和美湄合作新機(jī)制都強(qiáng)調(diào)東盟的“中心地位”，東盟定期參與美湄合作制度化會(huì)議，是美湄合作新機(jī)制重要爭(zhēng)取對(duì)象。湄公河委員會(huì)的正式成員國(guó)只包含老撾、泰國(guó)、柬埔寨和越南四國(guó)，并未完全涵蓋湄公河區(qū)域國(guó)家，且湄公河委員會(huì)專職于以水資源為代表的環(huán)境保護(hù)功能，無(wú)法從綜合議題領(lǐng)域“服務(wù)于”美國(guó)湄公河戰(zhàn)略的需要，相較于前兩者而言處于相對(duì)靠后的序位。域內(nèi)國(guó)家建立的其他規(guī)模更小的區(qū)域合作機(jī)制則處于更次要的位置。

第二，湄公河區(qū)域域外國(guó)家主導(dǎo)的區(qū)域合作機(jī)制整體上居于次重要地位。日、韓、澳、印雖然是美國(guó)的盟友或者伙伴，但在區(qū)域合作機(jī)制問(wèn)題上，彼此之間也存在由于功能、議題、成員重疊而產(chǎn)生的相互競(jìng)爭(zhēng)。其中美日兩國(guó)之間的機(jī)制互動(dòng)最為密切，美國(guó)與韓、澳、印的機(jī)制互動(dòng)呈現(xiàn)逐漸加深之勢(shì)。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，與上述機(jī)制不同，以中國(guó)為主要參與方的瀾湄合作機(jī)制、東盟—湄公河流域開(kāi)發(fā)合作，則成為美湄合作機(jī)制直接排除或者與其他機(jī)制聯(lián)合排除的對(duì)象。

值得一提的是，雖然美湄合作機(jī)制升級(jí)，但是美國(guó)對(duì)湄公河的實(shí)際援助和投入并不高，無(wú)法與其大國(guó)地位或者湄公河國(guó)家的需求相匹配，美緬關(guān)系的波動(dòng)成為美湄合作的短板，烏克蘭危機(jī)的持續(xù)也分散了美國(guó)在湄公河區(qū)域的戰(zhàn)略關(guān)注。但是即便如此，美國(guó)在湄公河區(qū)域的存在，以及通過(guò)湄公河之友與亞洲開(kāi)發(fā)銀行和世界銀行等其他融資機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，對(duì)于湄公河國(guó)家而言仍然是非常有意義和重要的。

二、美湄合作機(jī)制升級(jí)的動(dòng)因

為什么美國(guó)陸續(xù)退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）、《聯(lián)合全面行動(dòng)計(jì)劃》（Joint Comprehensive Plan of Action，JCPOA， 也稱為“《伊核問(wèn)題全面協(xié)議》”）、《巴黎協(xié)定》（Paris Agreement），而繼續(xù)保持湄公河下游倡議，并升級(jí)為湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系？美國(guó)“印太戰(zhàn)略”布局、湄公河區(qū)域治理客觀需求、瀾湄合作機(jī)制的發(fā)展共同驅(qū)動(dòng)美國(guó)全面、深度介入湄公河區(qū)域事務(wù)。

（一）湄公河區(qū)域地緣戰(zhàn)略價(jià)值重要，承接美國(guó)“印太戰(zhàn)略”布局

“印太戰(zhàn)略”實(shí)際上是“亞太再平衡”戰(zhàn)略的升級(jí)版，湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系則是對(duì)湄公河下游倡議的升級(jí)，標(biāo)志著湄公河對(duì)美國(guó)更廣泛的“自由開(kāi)放的印太戰(zhàn)略”的重要性日益上升。?美湄合作新機(jī)制的建立主要是為了配合美國(guó)“印太戰(zhàn)略”的實(shí)施。

第一，在區(qū)域關(guān)聯(lián)上，湄公河區(qū)域處在“印太戰(zhàn)略”的重要區(qū)位。湄公河區(qū)域由東南亞的陸上國(guó)家組成，是東盟的重要組成部分。它既嵌套在“印太”區(qū)域內(nèi)，又溝通印度洋和太平洋；與印度毗鄰，位于美國(guó)盟友日本、韓國(guó)、澳大利亞的之間，也是中國(guó)重點(diǎn)經(jīng)略的周邊區(qū)域；多重區(qū)位因素使得湄公河區(qū)域成為“印太戰(zhàn)略”制衡中國(guó)的關(guān)鍵地區(qū)。?美國(guó)2019年發(fā)布的《一個(gè)自由、開(kāi)放的印太：推進(jìn)一個(gè)共同愿景》（以下簡(jiǎn)稱“美國(guó)的‘印太愿景”）10多次提及湄公河區(qū)域，明確表示柬埔寨、老撾、緬甸、泰國(guó)和越南構(gòu)成的湄公河區(qū)域?qū)γ绹?guó)具有重要戰(zhàn)略意義，突出了湄公河區(qū)域的重要地緣政治價(jià)值。正因?yàn)槿绱?，美?guó)在發(fā)起湄公河下游倡議的十年間總共為湄公河國(guó)家提供了超過(guò)38億美元的援助。

拜登執(zhí)政不久，在“自由開(kāi)放的印太”基礎(chǔ)上提出“自由開(kāi)放的湄公河”，反映了美湄合作機(jī)制升級(jí)既是美國(guó)“印太戰(zhàn)略”的題中之義和具體實(shí)踐，又是促進(jìn)“印太戰(zhàn)略”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要依托和手段。

第二，在議題關(guān)聯(lián)上，美湄合作新機(jī)制明顯呼應(yīng)“印太戰(zhàn)略”具體推動(dòng)的內(nèi)容。“印太戰(zhàn)略”關(guān)注的重要目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮?；A(chǔ)設(shè)施、能源和數(shù)字經(jīng)濟(jì)成為“印太戰(zhàn)略”在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最主要的議題，體現(xiàn)在美湄合作新機(jī)制的合作內(nèi)容上。這三大議題結(jié)合起來(lái)構(gòu)成經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通，成為美湄合作的首要議題。在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮的路徑上，“印太戰(zhàn)略”和美湄新的合作機(jī)制均強(qiáng)調(diào)私營(yíng)資金的引入，欲利用具有創(chuàng)新性的美國(guó)私營(yíng)部門(mén)這一重要有利條件，創(chuàng)新區(qū)域國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，并加以實(shí)際推進(jìn)。?在所謂確保和平與安全議題上，“印太戰(zhàn)略”報(bào)告聲稱支持湄公河國(guó)家執(zhí)法能力的提升，打擊毒品、野生動(dòng)物、武器和人口販運(yùn)，以加強(qiáng)所謂邊境安全。

美國(guó)的“印太愿景”宣稱，湄公河區(qū)域面臨新的挑戰(zhàn)，包括所謂債務(wù)依賴、控制下游水流的大壩建設(shè)熱潮、爆破和疏浚河床的計(jì)劃、治外河流巡邏、有組織犯罪和販賣人口，以及推動(dòng)制定新的治理規(guī)則破壞現(xiàn)有制度。?其中很多內(nèi)容是針對(duì)中國(guó)的惡意攻擊，其涉及的一些內(nèi)容均成為美湄合作機(jī)制升級(jí)后的重點(diǎn)合作領(lǐng)域。所有合作議題的落實(shí)都需要配置適當(dāng)?shù)娜肆Y源，“印太戰(zhàn)略”和美湄合作新機(jī)制都強(qiáng)調(diào)人力資本的開(kāi)發(fā)，通過(guò)政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)提供各種技能培訓(xùn)和交流，提高對(duì)象國(guó)家的治理能力。而這些接受過(guò)美國(guó)專業(yè)部門(mén)培訓(xùn)的人員很可能在所在國(guó)相關(guān)領(lǐng)域擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)角色，從而與美國(guó)形成巨大的應(yīng)對(duì)所謂共同挑戰(zhàn)的領(lǐng)導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)。

第三，在威脅評(píng)估上，均強(qiáng)調(diào)“中國(guó)威脅論”。特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”將中國(guó)界定為“修正主義大國(guó)”，誣稱中國(guó)從國(guó)際體系受益最多，但又從內(nèi)部破壞國(guó)際體系，對(duì)“印太”區(qū)域重新排序。?原定最早于2043年才能解密的“印太戰(zhàn)略框架”文件將中國(guó)在“印太”區(qū)域建立新的勢(shì)力范圍視作美國(guó)國(guó)家安全面臨的首要挑戰(zhàn)，聲稱應(yīng)減少東南亞國(guó)家對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)依賴。?拜登政府新推出的“印太戰(zhàn)略”仍然將中國(guó)作為首要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，聲稱中國(guó)正在結(jié)合經(jīng)濟(jì)、外交、軍事和技術(shù)力量，對(duì)“印太”區(qū)域造成越來(lái)越多、越來(lái)越尖銳的挑戰(zhàn)，使得美國(guó)的盟友和伙伴承擔(dān)了很大一部分代價(jià)。

美湄合作新機(jī)制同樣具有強(qiáng)烈的制衡中國(guó)的地緣政治目的，同美國(guó)跨越兩任政府的“印太戰(zhàn)略”一脈相承。在首屆湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，美國(guó)常務(wù)副國(guó)務(wù)卿斯蒂芬·比根（Stephen E. Biegun）聲稱中國(guó)修建的大壩對(duì)湄公河國(guó)家的生產(chǎn)和生活產(chǎn)生負(fù)面影響。?時(shí)任國(guó)務(wù)卿蓬佩奧則發(fā)表演講，其中近一半篇幅指責(zé)中國(guó)所謂單方面的水資源政策加劇了湄公河下游國(guó)家歷史性干旱，誣稱中國(guó)對(duì)湄公河國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債務(wù)、人口販賣、毒品交易、野生動(dòng)物捕獲、商業(yè)掠奪和不透明問(wèn)題負(fù)有責(zé)任。?美國(guó)智庫(kù)史汀生中心（Stimson Center）同步跟進(jìn)，撰文聲稱中國(guó)導(dǎo)致下游國(guó)家出現(xiàn)前所未有的干旱和嚴(yán)重的生態(tài)破壞。?這些批評(píng)和指責(zé)背后隱藏的實(shí)質(zhì)是美國(guó)對(duì)中國(guó)在湄公河區(qū)域影響力不斷提升而產(chǎn)生的日益加劇的擔(dān)憂。

（二）美國(guó)認(rèn)為區(qū)域內(nèi)治理需求迫切，發(fā)展?jié)摿薮?，值得加大投?/p>

湄公河區(qū)域是美國(guó)對(duì)華整體戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵部分。?美湄合作機(jī)制的升級(jí)不僅因?yàn)殇毓訁^(qū)域是世界上最貧窮的地區(qū)之一，?面臨嚴(yán)峻的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，而且其未來(lái)發(fā)展?jié)摿薮?，存在可觀的投資價(jià)值和空間。

湄公河區(qū)域治理需求主要集中在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。首先，水資源等相關(guān)環(huán)境問(wèn)題更加嚴(yán)峻。例如，湄公河流域2019年遭遇百年不遇的干旱，導(dǎo)致湄公河降至100多年來(lái)的最低水位，?2020年干旱仍然持續(xù)。其次，涉及“非法人口流動(dòng)、非法武器交易、毒品生產(chǎn)和販賣、恐怖主義與極端分裂主義，以及非法動(dòng)物產(chǎn)品、木材和假冒商品販賣”等五種類型的跨國(guó)犯罪成為冷戰(zhàn)結(jié)束后威脅湄公河國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)安全最突出的問(wèn)題，也是瀾湄區(qū)域最主要的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題。?美湄合作新機(jī)制首期投入的1.5億美元中，有5 500萬(wàn)美元被列為打擊跨國(guó)犯罪的專項(xiàng)開(kāi)支，占總體支出的近40%，是美湄合作新機(jī)制最大的一筆單項(xiàng)支出。?2022年，美國(guó)則提供了約3?100萬(wàn)美元用于湄公河國(guó)家打擊跨國(guó)犯罪的能力建設(shè)。?再次，公共衛(wèi)生領(lǐng)域需要依靠國(guó)際社會(huì)的扶助。在新冠病毒在全球蔓延時(shí)，湄公河區(qū)域國(guó)家防疫形勢(shì)嚴(yán)峻，不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重打擊，而且缺乏足夠的抗疫物資和有效的手段，為湄公河區(qū)域國(guó)家提供抗疫援助成為國(guó)際社會(huì)的當(dāng)務(wù)之急，美國(guó)也向湄公河國(guó)家提供了近4.87億劑疫苗和5?800多萬(wàn)美元的資金援助。

雖然湄公河區(qū)域面臨嚴(yán)峻的發(fā)展問(wèn)題，但經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)勁和人口年輕化有助于湄公河區(qū)域的后續(xù)發(fā)展。湄公河區(qū)域國(guó)家普遍對(duì)重大基礎(chǔ)設(shè)施投資存在迫切需求，中國(guó)參與了湄公河區(qū)域18%的現(xiàn)有、計(jì)劃和在建能源項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)；泰國(guó)次之，占15%；日本占8%；美國(guó)填補(bǔ)市場(chǎng)空缺的機(jī)會(huì)巨大。

根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，新冠疫情暴發(fā)之前，在全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩的情況下，湄公河區(qū)域經(jīng)濟(jì)仍表現(xiàn)不俗，尤其是緬、老、柬、越保持較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值平均增長(zhǎng)速度保持在7%左右。?當(dāng)中國(guó)的人力資源成本上升之后，發(fā)達(dá)國(guó)家將輕工業(yè)生產(chǎn)線轉(zhuǎn)移到湄公河區(qū)域國(guó)家，湄公河區(qū)域逐漸向全球制造業(yè)供應(yīng)鏈中心靠攏，美國(guó)與湄公河區(qū)域的經(jīng)貿(mào)關(guān)系也愈加緊密。目前有超過(guò)1?000家美國(guó)公司活躍在湄公河區(qū)域五國(guó)各個(gè)相關(guān)行業(yè)。而且，湄公河區(qū)域40%的人口不到25歲，人口年輕化有助于驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新和快速城市化，以此帶動(dòng)區(qū)域快速發(fā)展。?這樣的人口結(jié)構(gòu)也被跨國(guó)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)所看重。

（三）瀾湄合作成績(jī)斐然，美國(guó)將此視為對(duì)美湄合作的巨大壓力

相較于奧巴馬政府，特朗普政府表現(xiàn)出強(qiáng)烈的孤立主義色彩，相繼退出了奧巴馬政府時(shí)期建立或參與的重大國(guó)際制度或機(jī)制，悉數(shù)否定奧巴馬的外交遺產(chǎn)，但是明顯帶有制衡中國(guó)意味的美國(guó)湄公河區(qū)域策略卻未發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變，?并且升級(jí)了美湄合作機(jī)制。加強(qiáng)美國(guó)與湄公河區(qū)域的關(guān)系也是拜登政府的優(yōu)先任務(wù)。?美國(guó)湄公河政策延續(xù)和升級(jí)背后的最重要原因仍然是中國(guó)因素。中美兩國(guó)之間的權(quán)力差距日益縮小，美國(guó)將中國(guó)視為戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，因此放棄過(guò)去的接觸政策而轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略制衡。

與其他域外大國(guó)在湄公河區(qū)域建立的制度安排相比，瀾湄合作機(jī)制建立時(shí)間最晚，歷時(shí)最短，但所設(shè)定的目標(biāo)最高——“瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體”。

在機(jī)制建設(shè)方面，瀾湄合作機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議機(jī)制已經(jīng)制度化，每?jī)赡甓ㄆ谡匍_(kāi)，明顯高于美湄合作機(jī)制的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議機(jī)制規(guī)格。就在美湄合作新機(jī)制正式成立前不到一個(gè)月，瀾湄合作第3次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議以視頻方式舉行。時(shí)任國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在會(huì)上提出了維護(hù)瀾湄合作快速發(fā)展勢(shì)頭，妥善應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，更好實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的6條具體建議。同時(shí)，會(huì)議總結(jié)了中國(guó)與湄公河區(qū)域國(guó)家在疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面進(jìn)行合作取得的重大成果。瀾湄合作機(jī)制已經(jīng)進(jìn)入全面發(fā)展期，機(jī)制建設(shè)、戰(zhàn)略規(guī)劃、資金支持、務(wù)實(shí)合作均取得顯著進(jìn)展。?2022年是瀾湄合作新一個(gè)“金色五年”的啟動(dòng)之年，中國(guó)同湄公河區(qū)域五國(guó)貿(mào)易額達(dá)4?167億美元，同比增長(zhǎng)約5%。中國(guó)從湄公河五國(guó)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品總額增長(zhǎng)22%。同時(shí)，2022年中老鐵路開(kāi)通運(yùn)營(yíng)滿一年，呈現(xiàn)客貨兩旺的良好開(kāi)局。?互聯(lián)互通合作重點(diǎn)——西部陸海新通道2017—2021年開(kāi)行量增長(zhǎng)33倍，?2022年開(kāi)行量突破8 800列，增幅超過(guò)40%，?2023持續(xù)保持高速增長(zhǎng)，截至3月17日，開(kāi)行量達(dá)到1 700列，同比增長(zhǎng)26%。

瀾湄合作機(jī)制建設(shè)不斷完善，各優(yōu)先領(lǐng)域合作碩果累累，瀾湄國(guó)家關(guān)系日益緊密，在湄公河所有區(qū)域合作機(jī)制當(dāng)中，早已脫穎而出。?再加上中國(guó)與湄公河區(qū)域國(guó)家具有“山水相依，命運(yùn)相連”的天然地理優(yōu)勢(shì)，其他任何域外大國(guó)都無(wú)法比擬。正處于霸權(quán)衰弱過(guò)程中的美國(guó)深感憂慮，擔(dān)心瀾湄合作機(jī)制后來(lái)居上而成為湄公河區(qū)域最具影響力的區(qū)域機(jī)制?；谶@種莫名的憂慮，美國(guó)“不得不”進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)湄公河區(qū)域的布局，升級(jí)原有的排他性合作機(jī)制，擴(kuò)大介入范圍，深化滲透力度。其不僅在機(jī)制規(guī)格上欲對(duì)標(biāo)瀾湄合作機(jī)制，而且試圖通過(guò)提升經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通及非傳統(tǒng)安全議題在美湄合作新機(jī)制中的地位等手段正面挑戰(zhàn)瀾湄合作機(jī)制。

三、美湄合作新機(jī)制的區(qū)域影響

美湄合作新機(jī)制建立以來(lái)，美國(guó)進(jìn)一步強(qiáng)化了向湄公河區(qū)域滲透的力度，同時(shí)朝著務(wù)實(shí)化方向轉(zhuǎn)型。其突出經(jīng)濟(jì)議題，強(qiáng)化非傳統(tǒng)安全議題，與瀾湄合作主要內(nèi)容的重疊程度不斷擴(kuò)大，對(duì)標(biāo)瀾湄合作機(jī)制展開(kāi)直接競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)始終將中國(guó)排除在所有美國(guó)主導(dǎo)的湄公河區(qū)域相關(guān)機(jī)制之外，促使湄公河議題國(guó)際化帶有強(qiáng)烈的排他性特點(diǎn)。以湄公河委員會(huì)和東盟為代表的區(qū)域性國(guó)際組織的作用，由于美國(guó)在湄公河區(qū)域的對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)而更加凸顯。

（一）美湄合作日趨務(wù)實(shí)化，經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通重要性顯著提升

雖然水資源開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)是美湄合作一開(kāi)始就涉及的議題，也是雙方合作的核心內(nèi)容和優(yōu)先選項(xiàng)，?但其也成為美國(guó)指責(zé)中國(guó)、污名化中國(guó)最突出的議題。美國(guó)通過(guò)一系列言語(yǔ)加行動(dòng)的“安全化”舉動(dòng)，將非政治領(lǐng)域的水資源問(wèn)題政治化、“安全化”，在“共享一江水”的中國(guó)與湄公河國(guó)家之間切入楔子，阻礙“瀾湄國(guó)家命運(yùn)共同體”目標(biāo)的構(gòu)建與推進(jìn)。

美國(guó)已經(jīng)將湄公河水資源議題“安全化”，但卻無(wú)法對(duì)湄公河國(guó)家構(gòu)建起涉及中國(guó)的威脅敘事。在這種情況下，美國(guó)需要尋找新的戰(zhàn)略制衡點(diǎn)。美國(guó)利用湄公河區(qū)域國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切愿望，提升經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域議題的等級(jí)和地位，對(duì)瀾湄合作機(jī)制施加更大的壓力。以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和能源開(kāi)發(fā)與貿(mào)易為核心的經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通超過(guò)水資源議題而躍升為美湄合作的首要議題，?其中基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域更成為美國(guó)建構(gòu)“印太戰(zhàn)略”和對(duì)沖“一帶一路”建設(shè)，應(yīng)對(duì)中國(guó)崛起的重要領(lǐng)域，?正面挑戰(zhàn)瀾湄合作機(jī)制的首要優(yōu)先合作方向和傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域。美國(guó)《更好地利用投資引導(dǎo)開(kāi)發(fā)法案》（Better Utilization of Investments Leading to Development Act， BUILD Act）、《亞洲再保證倡議法案》（Asia Reassurance Initiative Act）的發(fā)布，美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司（U.S. International Development Finance Corporation，DFC）的成立，高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資原則的炮制，“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”（Blue Dot Network）計(jì)劃的提出，“重建美好世界”（Build Back Better World， B3W）基建計(jì)劃的推出以及基建專項(xiàng)資金的投入，私營(yíng)資本的引入等一系列行動(dòng)，為美國(guó)在湄公河區(qū)域與中國(guó)展開(kāi)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)鋪平了道路。美國(guó)計(jì)劃在未來(lái)幾年通過(guò)美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司在湄公河區(qū)域促進(jìn)數(shù)十億美元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，?削弱中國(guó)在“一帶一路”建設(shè)、瀾湄合作機(jī)制框架下對(duì)湄公河區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的影響。美國(guó)交通部和國(guó)務(wù)院發(fā)起了一項(xiàng)倡議，旨在促進(jìn)湄公河區(qū)域與南亞區(qū)域在其各自本區(qū)域內(nèi)以及兩個(gè)區(qū)域間的東西方向的連通。美國(guó)交通部領(lǐng)銜的研究團(tuán)隊(duì)已經(jīng)對(duì)東西部地區(qū)的道路規(guī)劃進(jìn)行了編目和分析，并確定了其認(rèn)為可行、適宜的規(guī)劃與具體推進(jìn)流程，并作為未來(lái)美國(guó)政府主導(dǎo)的技術(shù)援助和能力建設(shè)的候選方案。該研究團(tuán)隊(duì)根據(jù)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、地理覆蓋范圍、區(qū)域連通的相關(guān)性以及總體發(fā)展水平四大標(biāo)準(zhǔn)，將遴選出的11條主要道路及沿線走廊地帶進(jìn)行優(yōu)先排序，并劃分為兩個(gè)優(yōu)先等級(jí)，為后續(xù)進(jìn)一步開(kāi)展區(qū)域主要道路及沿線走廊地帶的規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。

對(duì)非傳統(tǒng)安全議題的重點(diǎn)關(guān)注也是美湄合作轉(zhuǎn)型的顯著特征。非傳統(tǒng)安全議題涉及政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等湄公河事務(wù)的各個(gè)維度，跨國(guó)性和不確定性更加明顯，對(duì)普通民眾的生活與發(fā)展影響更加明顯，?是真正事關(guān)湄公河區(qū)域人民切身利益的問(wèn)題。美國(guó)在非傳統(tǒng)安全議題上加大投入，不僅能拉近與湄公河區(qū)域國(guó)家之間的距離，同時(shí)也為美國(guó)深度介入湄公河區(qū)域事務(wù)提供所謂正當(dāng)性理由。?當(dāng)然，更荒謬的是，美國(guó)借指責(zé)中國(guó)對(duì)湄公河區(qū)域存在的毒品走私、人口販賣和非法野生動(dòng)物貿(mào)易等跨國(guó)犯罪活動(dòng)負(fù)有責(zé)任，?來(lái)為其介入湄公河區(qū)域非傳統(tǒng)安全議題創(chuàng)造空間。

（二）廣泛引入行為體，促使湄公河議題進(jìn)一步國(guó)際化

美國(guó)在加強(qiáng)自身在湄公河區(qū)域介入程度的同時(shí)，還熱衷于和外部力量合作，強(qiáng)調(diào)區(qū)域外國(guó)家和國(guó)際組織在區(qū)域問(wèn)題“國(guó)際化”上的作用，?大范圍選擇性拓寬湄公河議題參與的對(duì)象，欲形成對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略圍堵。美國(guó)希望自己的盟友與伙伴、區(qū)域組織和機(jī)制、政府間國(guó)際組織和非政府組織成為其推動(dòng)湄公河議題國(guó)際化的核心力量、重要力量和重要輔助者。

第一，依靠諸如日、韓、印、澳等盟友和伙伴這樣的核心力量，促使湄公河議題國(guó)際化程度不斷加深。日本是向湄公河區(qū)域國(guó)家提供官方發(fā)展援助、投資和技術(shù)合作最多的國(guó)家之一，?美國(guó)將日本作為介入湄公河區(qū)域最主要的域外合作對(duì)象。雙方通過(guò)的《2020年日美湄公河電力伙伴關(guān)系部長(zhǎng)級(jí)聯(lián)合聲明》作為《湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系部長(zhǎng)級(jí)聯(lián)合聲明》的附件，足見(jiàn)美日兩國(guó)在湄公河能源問(wèn)題上展開(kāi)合作的程度之深。澳大利亞與湄公河國(guó)家的合作日益活躍且與美湄合作相協(xié)調(diào)。湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系確立不久，湄公河—澳大利亞伙伴關(guān)系即正式建立，通過(guò)準(zhǔn)制度化的合作機(jī)制支持美湄合作機(jī)制升級(jí)。澳大利亞2021年1月推出用以評(píng)估跨國(guó)犯罪、預(yù)防和應(yīng)對(duì)跨國(guó)犯罪、加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)的湄公河—澳大利亞打擊跨國(guó)犯罪項(xiàng)目（MAP-TNC），配合美國(guó)對(duì)中國(guó)的圍堵。?2020年11月，《美國(guó)印太戰(zhàn)略—韓國(guó)新南方政策聯(lián)合簡(jiǎn)報(bào)》發(fā)布，美韓雙方欲在湄公河區(qū)域促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資、打擊跨國(guó)犯罪以及水資源治理等方面展開(kāi)合作，之后美國(guó)與韓國(guó)在湄公河的互動(dòng)愈加緊密。?2021年7月，美國(guó)、韓國(guó)和湄公河委員會(huì)啟動(dòng)了三者的伙伴關(guān)系，表示致力于湄公河區(qū)域水資源數(shù)據(jù)利用和能力建設(shè)合作。美國(guó)與印度也正在探索在湄公河基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)，并希望通過(guò)“四方安全對(duì)話”（Quadrilateral Security Dialogue， Quad）平臺(tái)推進(jìn)相關(guān)工作。

第二，搭建湄公河議題國(guó)際化的平臺(tái)。美國(guó)牽頭組織建立的湄公河之友大范圍引入盟友、合作伙伴、國(guó)際組織介入湄公河事務(wù)，并作為第二軌道負(fù)責(zé)開(kāi)展與各援助和發(fā)展機(jī)構(gòu)的對(duì)話，促進(jìn)與捐助者、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和多邊組織的合作與協(xié)調(diào)。美國(guó)想以這樣的手段來(lái)提高效率、確定方案、填補(bǔ)資源缺口，避免重復(fù)活動(dòng)。?在湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系建立之后召開(kāi)的湄公河之友政策對(duì)話會(huì)議上，更多的行為體加入湄公河之友。?2021年8月召開(kāi)的首屆湄公河之友部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議?有17個(gè)成員參會(huì)，湄公河委員會(huì)則作為湄公河之友的正式成員參會(huì)，與美國(guó)存在所謂特殊關(guān)系的英國(guó)受邀參會(huì)，東盟秘書(shū)處與印度繼續(xù)列席會(huì)議。布林肯在湄公河之友首屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上宣稱，自2015年以來(lái)，湄公河之友國(guó)家和機(jī)構(gòu)向湄公河區(qū)域提供了250多億美元的發(fā)展援助。

第三，依托世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行為代表的政府間國(guó)際組織推動(dòng)湄公河議題國(guó)際化。美國(guó)具備強(qiáng)大的國(guó)際動(dòng)員能力，湄公河區(qū)域、湄公河議題因美國(guó)的介入和國(guó)際化手段而受到更多政府間國(guó)際組織和非政府組織的關(guān)注。以世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等為代表的國(guó)際組織連同國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會(huì)（IFAD）、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）對(duì)美國(guó)主導(dǎo)的湄公河機(jī)制給予有力的資金與項(xiàng)目支持，?成為湄公河議題進(jìn)一步國(guó)際化的重要輔助力量。

然而，包括湄公河區(qū)域國(guó)家在內(nèi)的東南亞國(guó)家并不排斥美國(guó)引入更多的行為體，因?yàn)檫@能夠帶來(lái)更多的資源投入。美國(guó)強(qiáng)大的國(guó)際化能力和現(xiàn)實(shí)影響力在湄公河區(qū)域的投射和運(yùn)用，成為湄公河區(qū)域國(guó)家的重要關(guān)注點(diǎn)。但美國(guó)湄公河議題國(guó)際化的背后動(dòng)機(jī)卻是與國(guó)際化完全對(duì)立的排他性。美國(guó)采取了一系列措施將湄公河議題國(guó)際化，唯獨(dú)將最應(yīng)該、最適合參與湄公河議題的中國(guó)排除在外。美國(guó)所主導(dǎo)的湄公河議題國(guó)際化帶有強(qiáng)烈排他性質(zhì)，并不是真正意義上的國(guó)際化，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)均在于排斥中國(guó)在湄公河區(qū)域的戰(zhàn)略影響力，而不是真正要促進(jìn)湄公河區(qū)域的發(fā)展。其并非將湄公河區(qū)域發(fā)展放在真正的首要位置，而是作為制衡中國(guó)發(fā)展的一個(gè)附屬品。通過(guò)湄公河議題國(guó)際化，能夠以最小的成本代價(jià)來(lái)最大程度實(shí)現(xiàn)美國(guó)在湄公河區(qū)域的排他性目標(biāo)。然而，不包含上游國(guó)家中國(guó)在內(nèi)的任何改善湄公河區(qū)域資源開(kāi)發(fā)和利用的治理方案都是有局限的。

（三）東盟和湄公河委員會(huì)作用凸顯，成為美對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)所要爭(zhēng)取的對(duì)象

美國(guó)認(rèn)為，國(guó)際組織即便是不完善的，但對(duì)于促進(jìn)美國(guó)的利益仍然至關(guān)重要。?尤其是在美對(duì)華全面競(jìng)爭(zhēng)的背景下，國(guó)際組織成為競(jìng)爭(zhēng)的舞臺(tái)或爭(zhēng)取的對(duì)象，其作用被進(jìn)一步強(qiáng)化。具體而言，在湄公河區(qū)域，湄公河委員會(huì)和東盟的作用因美國(guó)對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)而凸顯。

自?shī)W巴馬政府發(fā)起湄公河下游倡議開(kāi)始，湄公河委員會(huì)重新受到了美國(guó)的重視。首先是相隔萬(wàn)里之遙的密西西比河委員會(huì)和湄公河委員會(huì)簽署了“姊妹河”伙伴關(guān)系諒解備忘錄。這被認(rèn)為是湄公河下游倡議的核心內(nèi)容，也是自湄公河委員會(huì)成立以來(lái)美國(guó)與其進(jìn)行的首次重大接觸。?“姊妹河”伙伴關(guān)系建立之后，美國(guó)加大了對(duì)湄公河委員會(huì)的財(cái)政支持。湄公河之友的成員還與湄公河委員會(huì)簽署了《關(guān)于加強(qiáng)湄公河下游水資源數(shù)據(jù)管理和信息共享的聯(lián)合聲明》（Joint Statement To Strengthen Water Data Management and Information Sharing in The Lower Mekong）。該聲明表示，湄公河委員會(huì)對(duì)于促進(jìn)湄公河流域發(fā)展的科學(xué)決策具有關(guān)鍵作用，是數(shù)據(jù)和信息共享的促進(jìn)者，同時(shí)明確湄公河下游國(guó)家是湄公河區(qū)域?qū)崟r(shí)數(shù)據(jù)的主要收集者和管理者。?湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)湄公河委員會(huì)對(duì)湄公河流域管理的重要性，設(shè)立專項(xiàng)預(yù)算用于支持湄公河委員會(huì)，尤其是加強(qiáng)和擴(kuò)大獲取水資源數(shù)據(jù)以進(jìn)行所謂科學(xué)政策規(guī)劃。?美湄新機(jī)制建立后的首次湄公河之友部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議吸納湄公河委員會(huì)為正式成員。

湄公河委員會(huì)的核心職能是水資源的可持續(xù)發(fā)展與管理。中美雙方對(duì)中國(guó)作為上游國(guó)家的大壩建設(shè)、水電開(kāi)發(fā)是否對(duì)下游國(guó)家產(chǎn)生負(fù)面影響持有截然相反的觀點(diǎn)；湄公河流域國(guó)家對(duì)中美兩國(guó)的立場(chǎng)持中立態(tài)度。?湄公河委員會(huì)對(duì)美國(guó)一些機(jī)構(gòu)發(fā)布的報(bào)告進(jìn)行了說(shuō)明、澄清，指出其得出的中國(guó)水庫(kù)蓄水導(dǎo)致湄公河下游水資源短缺的結(jié)論存在問(wèn)題。?湄公河委員會(huì)作為第三方、當(dāng)事方給出的研究報(bào)告和專業(yè)意見(jiàn)，對(duì)于中美兩國(guó)的分歧評(píng)判具有重大意義，中美都在加強(qiáng)與湄公河委員會(huì)的深入合作。

在東盟共同體建設(shè)進(jìn)程中，湄公河區(qū)域發(fā)展是重要的被關(guān)注議題，?涉及湄公河議題的任何合作機(jī)制都應(yīng)該在與東盟主導(dǎo)的機(jī)制相協(xié)調(diào)的原則基礎(chǔ)上規(guī)劃和推進(jìn)。?中美兩國(guó)在湄公河議題上以不同方式與東盟展開(kāi)合作。美國(guó)強(qiáng)調(diào)湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系、“印太戰(zhàn)略”以及東盟提出的《東盟印太展望》彼此之間的一致性和協(xié)同性，認(rèn)為湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系是美國(guó)對(duì)該區(qū)域以東盟為中心的架構(gòu)和美國(guó)的“印太愿景”廣泛支持的一部分。?美國(guó)鼓勵(lì)東盟在應(yīng)對(duì)湄公河區(qū)域所面臨的糧食安全、環(huán)境退化和跨國(guó)犯罪等挑戰(zhàn)方面發(fā)揮更大的領(lǐng)導(dǎo)作用，因?yàn)檫@些問(wèn)題影響到東盟十國(guó)，不僅只包括五個(gè)陸地國(guó)家，也包括其他五個(gè)海洋國(guó)家。?美國(guó)將美湄合作機(jī)制作為東盟—美國(guó)戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的重要內(nèi)容，堅(jiān)持邀請(qǐng)東盟秘書(shū)處列席、參與美湄合作機(jī)制最高級(jí)別會(huì)議，支持《2025年?yáng)|盟共同體愿景》（ASEAN Community Vision 2025）、東盟全面復(fù)蘇框架及《東盟印太展望》，維護(hù)東盟“中心地位”，促進(jìn)湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系與東盟、現(xiàn)有湄公河合作機(jī)制之間的互補(bǔ)性和協(xié)同性，?甚至被協(xié)商一致、尊重主權(quán)、不干涉等“東盟規(guī)范”社會(huì)化，?主動(dòng)學(xué)習(xí)、接受和理解東盟特有的規(guī)范和“東盟方式”，促進(jìn)彼此的同質(zhì)性，并主動(dòng)引入美湄合作新機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)自身利益服務(wù)。美國(guó)還利用東盟輪值主席國(guó)優(yōu)先設(shè)置議題的能力，呼吁湄公河區(qū)域國(guó)家以外的其他東盟成員國(guó)通過(guò)東盟框架參與湄公河事務(wù)治理。

中國(guó)與東盟關(guān)系已經(jīng)上升到全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，習(xí)近平在中國(guó)—東盟建立對(duì)話關(guān)系30周年紀(jì)念峰會(huì)上發(fā)表講話表示，“中方將堅(jiān)定不移以東盟為周邊外交優(yōu)先方向，堅(jiān)定不移支持東盟團(tuán)結(jié)和東盟共同體建設(shè)，堅(jiān)定不移支持東盟在區(qū)域架構(gòu)中的中心地位，堅(jiān)定不移支持東盟在地區(qū)和國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮更大作用?！?中國(guó)將采取一系列措施落實(shí)中國(guó)與東盟關(guān)系的進(jìn)展。瀾湄合作是中國(guó)—東盟關(guān)系最為活躍的組成部分，從一開(kāi)始就得到東盟國(guó)家的認(rèn)可和支持，東盟的支持為瀾湄合作注入動(dòng)力。

中國(guó)重視東盟的重要作用，強(qiáng)調(diào)東盟在區(qū)域合作框架中的“中心地位”。美國(guó)出于自身的對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)需求，注重東盟戰(zhàn)略價(jià)值。鑒于東盟極強(qiáng)的中立性質(zhì)，以及大國(guó)堅(jiān)持東盟“中心地位”，東盟最有可能被接受為區(qū)域合作的協(xié)調(diào)者，?促成在某個(gè)具體非傳統(tǒng)安全問(wèn)題治理上的中美合作。

結(jié)束語(yǔ)

跨越美國(guó)兩個(gè)總統(tǒng)任期的湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系與湄公河下游倡議一樣，代表著美國(guó)對(duì)這一地區(qū)的持續(xù)關(guān)注和投入。?但以制衡中國(guó)為首要地緣政治目標(biāo)，必然強(qiáng)化美國(guó)在湄公河區(qū)域?qū)χ袊?guó)的激烈競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)應(yīng)在準(zhǔn)確研判美國(guó)湄公河區(qū)域政策升級(jí)特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合瀾湄合作已取得的成果和豐富經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)對(duì)美國(guó)挑戰(zhàn)。

第一，打造發(fā)展與民生領(lǐng)域的旗艦項(xiàng)目。經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通與水資源議題乃至非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域均為涉及民生與發(fā)展的重要領(lǐng)域，也是美湄合作新機(jī)制關(guān)注的優(yōu)先領(lǐng)域，中國(guó)不僅具有其他國(guó)家所不具備的先天地緣優(yōu)勢(shì)，也有傳統(tǒng)的技術(shù)、資金優(yōu)勢(shì)。中國(guó)應(yīng)保持和強(qiáng)化既有優(yōu)勢(shì)，打造該議題領(lǐng)域高質(zhì)量的旗艦項(xiàng)目，樹(shù)立示范效應(yīng)，迎接美國(guó)的正面挑戰(zhàn)。在湄公河區(qū)域取得積極有效的合作成果，對(duì)推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)也具有重要意義。

第二，對(duì)不同類型的湄公河國(guó)家采取不同的合作方針。雖然在美對(duì)華全面競(jìng)爭(zhēng)的背景下湄公河區(qū)域國(guó)家采取大國(guó)平衡的總體政策，但受局勢(shì)性變量和結(jié)構(gòu)性變量的互動(dòng)影響，湄公河區(qū)域五國(guó)對(duì)瀾湄合作的認(rèn)知、態(tài)度和立場(chǎng)有一定的差異，對(duì)發(fā)展與中美兩國(guó)的關(guān)系持有各自不同的親疏傾向。緬甸、柬埔寨、老撾對(duì)瀾湄合作最熱情，項(xiàng)目最多，屬于“助益型”國(guó)家，應(yīng)重點(diǎn)繼續(xù)深化合作。其他國(guó)家中，有的對(duì)合作不持負(fù)面態(tài)度，應(yīng)努力發(fā)展雙邊合作；有的可能對(duì)中國(guó)較為戒備，對(duì)全面深入合作有一定保留，應(yīng)適度保持穩(wěn)妥的態(tài)勢(shì)。對(duì)湄公河區(qū)域國(guó)家進(jìn)行多樣化的合作行動(dòng)，是中國(guó)推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)與落實(shí)瀾湄合作機(jī)制的關(guān)鍵。

第三，加強(qiáng)與湄公河區(qū)域內(nèi)和區(qū)域外機(jī)制的協(xié)調(diào)和對(duì)接。湄公河區(qū)域機(jī)制重疊、臃腫的現(xiàn)象沒(méi)有任何緩解的跡象，將會(huì)長(zhǎng)期共存。作為后起的區(qū)域合作機(jī)制，瀾湄合作機(jī)制充滿生機(jī)與活力，同時(shí)既無(wú)法也無(wú)意取代既有的區(qū)域合作機(jī)制，但需要與不同層次規(guī)模的區(qū)域合作機(jī)制加強(qiáng)互動(dòng)。一是與湄公河委員會(huì)、三河流域機(jī)制、越老柬發(fā)展三角區(qū)等湄公河區(qū)域內(nèi)的現(xiàn)有機(jī)制相補(bǔ)充。二是與日本、韓國(guó)、印度、澳大利亞甚至美國(guó)等域外國(guó)家主導(dǎo)的合作機(jī)制相協(xié)調(diào)，建立對(duì)話關(guān)系。三是對(duì)亞洲開(kāi)發(fā)銀行、世界銀行、東盟、歐盟等國(guó)際組織在湄公河區(qū)域參與開(kāi)發(fā)持開(kāi)放和合作態(tài)度，共同促進(jìn)東盟一體化建設(shè)，縮小湄公河國(guó)家與東盟海洋國(guó)家之間的發(fā)展差距，促進(jìn)聯(lián)合國(guó)2030目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。這樣可以更有效防止美國(guó)利用自身影響力圍堵和孤立中國(guó)。

值得一提的是，競(jìng)爭(zhēng)也可能產(chǎn)生合作。競(jìng)爭(zhēng)與合作往往是矛盾的統(tǒng)一體，相互間可以轉(zhuǎn)化。競(jìng)爭(zhēng)中隱含著合作的潛在可能，合作往往在競(jìng)爭(zhēng)之中悄然誕生。大國(guó)在湄公河區(qū)域的競(jìng)合是一個(gè)動(dòng)態(tài)、長(zhǎng)期的過(guò)程。?中美間的大國(guó)博弈史無(wú)前例，其應(yīng)對(duì)尚在探索之中。?相信中美兩國(guó)可以找到諸多有效合作辦法，并可能在綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或氣候等領(lǐng)域找到合作突破口。

[責(zé)任編輯：孫震海]