美國“基于規則的秩序”的本質內涵及現實分析

劉雪蓮　朱瑞

【內容摘要】??隨著美國對華全面競爭延伸到海洋規則和秩序層面，其渲染的“基于規則的秩序”成為東亞海洋秩序場域突出的矛盾點。“基于規則的秩序”在現實的政策行為中表現為美國在東亞海洋秩序中的所謂規則化措施。美國海洋霸權的特性使其以全球規則體系為依托，這使得美國為護持霸權仍需依賴國際規則網絡。在“印太戰略”出籠后，“基于規則的秩序”的工具效應增強，對東亞海洋區域地緣政治結構、區域內外大國競爭、區域內國家外交選擇都產生了重要影響。中國應堅持以國際法為基礎的國際秩序，明確“規則秩序”與國際法的本質區別，提升在規則制定中的軟實力，對未來東亞海洋秩序予以方向性引導，與東亞其他國家一起為構建公正、合理的東亞海洋秩序貢獻力量。

【關鍵詞】??“基于規則的秩序” ?東亞 ?海洋秩序 ?美國海洋霸權

【作者簡介】??劉雪蓮，吉林大學行政學院教授、吉林大學東北亞地緣政治經濟研究所所長（長春 ?郵編：130012）；朱瑞，吉林大學國際政治專業博士研究生（長春 ?郵編：130012）

【中圖分類號】?D871.22 ???????????【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2023）04-0081-21

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202304005

“基于規則的秩序”（rules-based order）已經逐漸成為國際關系領域的高頻詞匯，尤其頻繁見于中國周邊圍繞東亞海洋秩序的交鋒中。從國際政治現實看，美國不斷強化“基于規則的秩序”的話語表達，并將其作為施壓中國的主要著力點和對華戰略的重要議題，試圖將中國定義為“規則破壞者”與“秩序挑戰者”。拜登上任伊始，美國官方就在外交場合頻繁聲稱“美國對華目標是支持二戰后建立的基于規則的自由、開放體系，以應對中國經濟脅迫行為及破壞基于規則的國際秩序的企圖。”?其話語和行動的攻勢與美國對華競爭升級交織顯現，已成為秩序場域內的突出矛盾點。隨著美國“印太戰略”的實施，海洋因素被突出和放大，特朗普政府將中美“全面競爭”觀念推行到海洋政策上，拜登執政以來美國則聯合盟友進一步強化在中國周邊海洋領域的機制化存在。在美國的強勢話語塑造下，澳大利亞、日本、印度等大多采取與美國相似的政策敘事，對美國的慣用外交話語持較大程度的追隨態度，甚至將“基于規則的秩序”這一概念置于宣言性戰略政策的核心位置。而烏克蘭危機的持續并沒有減弱美國等一些西方國家在東亞海洋區域的動作，它們仍然將中國作為主要的競爭對手而加以遏制。

從國內學術界的既有研究來看，對于美國“基于規則的秩序”的研究有若干方面明確的觀點。一是美國所主張的“基于規則的秩序”與以國際法為核心的秩序不同，其“規則”背后維護的是美國和西方的利益，是“非中性”的，缺乏普遍的規范性。?二是認為美國“基于規則的秩序”只是一個話語工具，實質上是為了維護美國霸權，同時以此遏制中國。?三是在與現實問題相結合的研究中，既有成果將美國“基于規則的秩序”更多放在中國周邊特別是南海問題中加以敘述，主要側重于秩序的建構。?但是，既有研究也存在不足，主要表現在以主觀批駁為主，缺少在美國一些官方文獻分析基礎上的客觀批判；在將美國的“基于規則的秩序”與東亞海洋秩序相聯系的研究中，對事實描述多，對背后邏輯動因的分析則相對不足。

在國際形勢發展變化和學術界既有研究成果的基礎上，本文力圖在研究上有所深入。首先，在文獻分析的基礎上，總結美國“基于規則的秩序”的本質內涵及其特征，以彌補既有成果單純批判的不足。其次，將對美國“基于規則的秩序”的研究置于東亞海洋秩序視域內，思考東亞海洋秩序“規則化”問題何以凸顯，探討美國頻繁渲染“基于規則的秩序”背后的隱含邏輯。最后，本文將提出中國的相應主張。

一、美國“基于規則的秩序”的本質內涵

國際政治研究中的規則概念由來已久。但當“基于規則的秩序”成為一個專有詞匯被廣泛傳播時，作為秩序基礎的規則就成為一個相當寬泛和缺乏清晰定義的復雜概念，在不同語境下有不同含義。正如新加坡前外交官比拉哈里·考斯甘（Bilahari Kausikan）所說，“基于規則的秩序”是一個“羅生門術語”（Rashomon Term）；它作為外交工具的價值在于模糊性，具體含義取決于使用者的觀點；我們可能認為我們在就同樣的事情進行溝通，但實際上我們通常只使用了相同的詞語。?美國“基于規則的秩序”中包含的“模糊性”為概念建構中的權力競爭和話語策略提供了空間和可能。

“基于規則的秩序”最初出現在美國官方話語中，可追溯到20世紀90年代初期。當時美國領導的“自由主義秩序”取得“勝利”，“基于規則的秩序”被刻意隱去“自由主義”的西方色彩，成為其國際秩序全球拓展的外衣。而當前“基于規則的秩序”話語的頻繁出現，則多與“自由”（liberal）一起被強調。這是美國制度性權力的延續，也是美國不可能放棄和改變的做法。但從具體語境來看，作為美國對華戰略競爭中關于國際秩序的重要敘事話語，同樣需要放在新的現實背景中進行內涵解構。在東亞海洋領域，美國“基于規則的秩序”的話語可以其官方文本為分析依據，從針對性目標、價值觀集群、集體行動機制等方面進行內涵解讀。

（一）針對性目標

當“基于規則的秩序”出現于美國官方文件時，往往以對挑戰和威脅的識別和應對為導向，建構一種追求特定結果的互動關系模式。基歐漢（Robert?O.?Keohane）提出，規則涉及特殊的人為安排，規定了行為體的角色、約束行為體的行為并塑造行為體的預期。?隨著國際體系結構的變化，實用主義的“基于規則的秩序”的針對性功能也伴隨地緣政治經濟動向而調適演變，從而滿足秩序建構在特定地區的特定需要。美國經常在沒有定義的情況下就“基于規則的秩序”進行討論，以維持美國霸權下國際主要力量之間的均勢結構。針對中國的穩步崛起，美國立足于在海洋方向制衡中國力量上升的目標，渲染地區或者全球層面面臨更長期的挑戰。在確定“基于規則的秩序”所面對的威脅時，美國國務卿布林肯曾公開指責中國在軍事方面試圖威脅航行自由，使南海地區軍事化，在非軍事方面采取技術、經濟和信息等手段威脅美國及其盟友的共同利益和價值觀。

從所指的對象看，“基于規則的秩序”在使用中具有政治屬性，其內容和意義是人為塑造的，尤其體現在適用場域及其對秩序“挑戰國”的針對性上。當前主要在“印太”空間中指向中國，在歐洲則指向俄羅斯。拜登政府2022年10月出臺的新版《國家安全戰略》更確認了對中國地位的獨特界定，即唯一既有重塑國際秩序意圖，又越來越有經濟、外交、軍事和科技力量來達成這一目標的競爭對手。?澳大利亞學者麗貝卡·斯特拉汀（Rebecca Strating）提出，在澳大利亞和其他一些視中國為海洋安全和經濟秩序主要挑戰者的國家看來，“基于規則的秩序”一詞提供了一種談論中國的方式，以及中國作為“修正主義”大國所構成的威脅，而不直接談論中國。

（二）價值觀集群

“基于規則的秩序”作為戰略敘事能夠在西方國家快速普及，吸引力首先在于它提供了一種身份話語。在美國與其盟友的眾多聯合聲明中，“基于規則的秩序”逐漸成為聯盟自由主義政治規范的代名詞，包括自由、民主、市場經濟、人權和法治等。由此可見，在美國的話語敘事里包含了兩類不同的行為體，一類是被明確界定為“競爭對手”“威脅”“修正主義大國”的中國，另一類是與美國“志同道合”的盟友和伙伴。美國東西方中心（East-West Center）的《維護以海洋規則為基礎的秩序》報告突出表明了這兩種關鍵對象的存在，以及兩者對于美國截然不同的意義。該報告強調美國需要建立一個靈活、有彈性的安全合作伙伴網絡，以應對共同的挑戰；表示“志同道合”的國家是澳大利亞、印度、日本和韓國等；認為這種“志同道合”的角色感掩蓋了它們之間在國際規則和海洋秩序的認知和具體操作上的重要差異；聲稱對于反對所謂過度海洋主張的努力具有重要意義。?共同利益訴求與價值共識建構了身份認同，從而形成由美國持續主導的特定利益群體的“俱樂部”，自由民主價值觀成為對成員進行選擇性建構和排他性限制的重要標準，以便在地區秩序的核心領域能夠保證其霸權意志的合法性。

以美國為中心的合作集群強調共同的民主。貝內特（D. Scott Bennett）強調國家間配對的背后是政治的相似性和共同的身份認同，認為民主、和平只是聯盟、冷戰等一些外在因素在民主國家之間創造共同利益的巧合。?例如，拜登和菅義偉于2021年發表的聯合聲明強調，對普世價值和包括自由、民主、人權、法治、國際法、多邊主義和自由公平的經濟秩序在內的共同原則的承諾，將我們團結在了一起。?可以看出，西方話語體系中“基于規則的秩序”的內核，仍是基于所謂自由民主政治內在擴張沖動，以捍衛美國及其盟友的既得利益為核心的西方秩序。

（三）集體行動機制

美國“基于規則的秩序”的運用更多聚焦于政策性領域，即將這一話語視為一種實用主義的政策方式，在實現手段上強調在泛化的規則框架下的責任分擔。美國反復重申其關鍵要素“規則”，而又鮮有具體特指或加以限定，因此“基于規則的秩序”可以說是一個類型化的寬松定義。其中，“規則”的吸引力就在于提供了國際關系中國家行為的穩定性和可預測性。“基于規則的秩序”強調澳大利亞、印度、日本和志同道合的國家能夠一道說服并在必要時脅迫規則破壞者，共同采取外交、經濟和軍事等手段，利用目前和未來可能利用的伙伴關系和小型地區聯盟來加強和擴大這一秩序。在“美日印澳四方安全對話”（QUAD）領導人聯合聲明中就宣稱，“在我們自己之間以及與我們的合作伙伴之間，我們將深化在多邊機構中的合作；在這些機構中突出我們共同的優先事項，以改革和增強多邊體系本身的復原力；我們將共同應對當前所面臨的挑戰，確保該地區保持包容、開放并受普遍規則和規范的約束。”?因此，“基于規則的秩序”概念本質上是一個集體行動的問題。通過能力和資源的聚合形成威懾是這一集體行動的核心路徑，它強調與盟友、伙伴國和地區機構強化持續性合作的動力機制，而其效率取決于各國參與協調、維護規則的權威性及其共同解釋的意愿。

“基于規則的秩序”以集體行動邏輯消除國際社會對單邊主義的擔憂。對于特朗普政府的“美國優先”，自由主義者普遍認為特朗普退出多個國際組織的行為損害了美國的戰略信譽，削弱了美國霸權賴以維系的多邊規則體系，造成了美國霸權合法性的流失。約瑟夫·奈（Joseph Nye）指出，特朗普的“美國優先”論及其在國際舞臺上所采取的單邊主義行為與其盟友和伙伴國家的期望大相徑庭，澳大利亞與日本等盟友國家表達了對美國在未來國際秩序中作用的不確定性和觀望態度，大大降低了美國的“軟實力”。而拜登在“基于規則的秩序”的傳播中則反復強調所謂美國已經回歸。?為了避免軟實力的下降，美國通過“重申與重塑美國的聯盟”來竭力修復和強化其主導的治理體系所賴以維系的關系基礎。

“基于規則的秩序”實質上是以美國為首的一些西方國家構建的“自由主義秩序”的自我調適。哈亞特·班加什（Hayat Bangash）指出了“基于規則的秩序”的三重意義，即維持美國對所謂自由世界的領導地位，圍繞限制中國和平經濟崛起進行戰略轉向，依照美國意愿構筑全球治理體系。

二、東亞海洋秩序中美國主導的“規則化”特征與表現

“基于規則的秩序”不僅是美國在東亞海洋領域的話語宣示，而且是其政策實踐中不斷強化的方面。當前美國在東亞海洋區域不斷施行“規則化”措施，其目的就是要強化美國的主導地位，遏制中國崛起。根據徐崇利“以規則為基礎”的國際秩序兼具“權力”和“關系”特性的觀點，美國在東亞海洋領域的“規則化”措施可以從兩個方面來觀察。首先，是主導國基于權力對意圖建構的秩序場域提供一些規則限制，作為維系行為體間利益、價值、責任契合的紐帶，避免越界行為，從而為互動提供穩定性和可預期性。其次，是為在互動中的類屬身份而制定的規則，表現為內部成員間的規則聯合和對外部他者的規則壓制。?具體來看，美國在東亞海洋秩序中的“規則化”措施主要體現在三個方面。

（一）美國競爭性小多邊主義規則的建立

從東亞海洋領域來看，東亞海洋經貿和安全領域歷來可作為“合法性流失”與“競爭性多邊主義興起”的典型例證。?規則的競爭性呈現在國家間互動關系層面，主要體現為在爭奪權力時強調政治而非軍事手段的運用；在行為模式上更多表現為通過一系列多邊規則的建立，形成規則之間的制衡。特朗普執政后，美國主導的“多邊主義”就表現出明顯的形態畸變。從功能方面看，東亞地區自20世紀90年代起形成了以規則為框架的“東盟中心”多邊對話機制。如中國與東盟國家合作共建“21世紀海上絲綢之路”倡議下的海洋互聯互通與國際沿海經濟帶建設，“東盟十國+”的RCEP區域自由貿易協定正式生效，東亞海洋多邊經貿對話出現適應性進化等，但這些多邊對話機制受到了來自海洋方向的沖擊。?自特朗普執政后，美國在很大程度上輕視或舍棄了對“東盟地區論壇”（ARF）等傳統規則的改制和“跨太平洋伙伴關系協定”（TPP）新規則的創制實踐，轉而主要在國家安全戰略中強調另外的海上經貿規則的搭建。例如，美國加強與日、印、澳、新等國家的合作，并對美韓、美日等雙邊貿易協定加以修訂，和澳大利亞、日本一道發起“藍點網絡”（Blue Dot Network）投資計劃，基于其在海外基礎設施建設以及航道、經貿等方面的優勢，從規則上與中國進行競爭。

新興的“小型安全區域主義”是美國在東亞海洋方向追求的比較優勢的重心，其底色是大國地緣政治競爭回歸。?在地區安全上，美國組建排他性的“小多邊”機制，尤以“印太”框架下的QUAD最為典型。拜登執政伊始，便將對話提級并舉行四方領導人會議。這一小多邊安全機制的復活、升級，無論是在成員還是功能上，相較比于“東盟+”規則體系，已經在原有東亞海洋規則框架下產生重疊與嵌套，在沖擊東盟中心的同時又將中國排除在外，反映出競爭性地區主義發展導向在經濟與安全上的雙重不確定性。

美國以新議題設置為導向的規則外化

美國借助話語權優勢和議程設置能力組建議題聯盟，即“在特定情勢下針對特定議題解決具體任務的合作方式”，其外在化的規則形式直接反映了美國對工具理性和實用主義的一貫運用。?從連續數年的《國防授權法案》（National Defense Authorization Act， NDAA）中可以看到，美國戰略新議程的生成以及與之相應的政策安排與資金支持，有效反映了美國將熱點議題外化為規則的戰略優先級。在泛安全化時代，美國的東亞海洋安全議程不僅內含了經濟安全維度，更聚焦其在新興技術及其引發的產業生態變革中的絕對主導地位。例如，美國著力鼓動“五眼聯盟”（FVEY）國家共同封殺中國的5G標準，確保其在大國競爭中的所謂科技與信息安全。拜登政府宣布建立“印太經濟框架”（IPEF），著重突出數字經濟、海外基建、供應鏈韌性等新興議題，引導域內國家和盟友對“關鍵事項”的判斷。?在傳統軍事安全方面，美國同樣熱衷于強化對熱點問題的戰略性表態，如策動盟友炒作所謂“南海航行自由”問題，在“印太”議程下對“太平洋威懾倡議”（PDI）等的資源投入，均表現出新瓶裝舊酒式的規則再生成。美國主導超越傳統關系框架之上的“議題聯盟”，尤其體現了其作為規則生成者的話語性權力基礎。就新議題的內涵而言，美國借重地區內傳統聯盟的平臺優勢，對場域內事關“未來軍事和國家安全優勢的尖端技術和能力”的戰略優先級問題加以遴選和定義，并在新議題的重要性、緊迫性和優先度上進行集中闡釋，在議程的框架性建構中突出具有標識性的概念作為議題核心，在數字科技、彈性貿易、基建、脫碳等重點領域設立標準，在東南亞、大洋洲、太平洋島國等“印太”子區域內設立小范圍、專門性海上倡議，迎合美國“小多邊”在規則供給上靈活、多元的內容需要。

美國多節點網絡結構的整合

美國主導下的“輻軸”體系持續影響著冷戰結束后的東亞海洋政治生態。其離岸控制以同盟關系為基石，編織錯綜復雜的關系網絡，有學者用“一二三四五架構”概括美國的“印太”布局。?在東亞海洋空間透視美國同盟伙伴體系可以發現，在遏華目標驅動下美國主導的聯盟體系擴容正呈現“北約式的網絡化聯盟轉型”趨向；“體系轉型”本身作為一種調節機制，使美國安全聯盟的內在擴張性得以平衡。?從整體上看，“印太”邏輯對于地區各個雙邊、多邊關系的整合力最終體現在結構層次的變化上，并呈現部分之和大于整體的“一二三四五+”的系統效應。2017年四國海洋安全對話重啟，2020年“五眼聯盟”擴容構想出籠，2021年美國、英國、澳大利亞三國提出“歷史性”聯盟構想，以及2022年提出“印太海域態勢感知伙伴關系計劃”（IPMDA），所有這些都以原有的“亞太”同盟伙伴關系為基礎，傳統機制均被“擴大化”，這表明美國在組建“印太”版的準海洋安全聯盟。

以美國為中心，聯盟體系內彼此關聯、相互影響的行為體以時空、物質、文化等紐帶聯結構成“網絡”；“規則”為集合中的構成要素提供組織規律；關鍵國家作為網絡節點，重在維系域內安全資源供給和利益分配的運轉。?在“印太”區域內，美國加強與印、越、菲等國的雙邊海洋合作，強化在南海等關鍵海域的存在；在更大范圍的“印太”維度上，推動北約、歐盟、G7等域外國家的域內存在，發揮集群性的地緣整合能力，鞏固海洋安全類公共產品供給的壟斷地位。

從總體上看，東亞海洋秩序下的“規則化”態勢實質上呈現的是美國主導下的偽多邊主義場景。其中，支配性實力、話語創設能力、同盟伙伴關系是美國一系列主動對華“規則化”操作的基礎，也是東亞海洋領域“基于規則的秩序”作為顯性矛盾發生的主要場景。

三、東亞海洋秩序中美國強調“基于規則的秩序”的邏輯動因

美國之所以強調“基于規則的秩序”，其背后存在著深層的邏輯動因，其中主要是由美國的海洋霸權特性和冷戰后美國對海洋霸權秩序的護持等因素決定的，其邏輯的核心是美國霸權。

（一）美國的海洋霸權特性及其對東亞海洋的介入

布熱津斯基在《大棋局》中曾述及美國霸權的特性，即作為主導性的海洋國家，美國不同于以往帝國追求對土地的直接占領，而是通過控制海洋來掌控世界，因而它需要的不是等級制的集權型統治，而是美國主導的全球規則體系。布熱津斯基將這種統治方式稱為新型霸權，這種新型霸權是由美國海洋霸權的特性所帶來的。秦亞青指出，美國霸權從一開始就以國際制度為重點，因此可以說是一種制度性霸權。?顯然，“基于規則的秩序”從美國霸權形成時就是美國所堅持的觀念。

美國海洋霸權的特性包括兩方面核心內容。首先，從經典地緣政治理論中可以發現，傳統的主導性海洋強國在地緣政治追求上具有規律性。一是追求海洋方面的領先優勢，也就是獲得制海權；二是追求所面對的大陸的勢力均衡，特別是戰略重點國家之間的均勢，以確保海洋強國的安全。因而美國在取得了海洋優勢地位之后，其戰略關注點就是亞歐大陸的力量均衡。其次，不同于以往歐洲帝國控制領土從而控制世界的統治形式，美國海洋霸權在特性上關注“規制性”和“開放性”，其主要以制度性權力和“航行自由”理念來維護自身地位以及對世界的控制。?美國海洋霸權與全球“規則”體系是共生的，這種“共生性”的根本前提是美國國家利益的全球化，以軍事、經濟、話語權、價值觀等各個層面上他國難望其項背的實力優勢和主導地位作為保障。

隨著中國的日益崛起，美國開始將其戰略著眼點轉向東亞。在這里，美國固守海洋霸權國的理念。首先，美國要防止亞歐大陸出現一個可與自己抗衡的力量。2010年，時任美國總統奧巴馬決定“重返亞太”，繼而提出“亞太再平衡戰略”，這實際上延續了二戰后美國的地緣政治觀念，即認為亞歐大陸仍是美國最重要的地緣政治目標，美國能否持久、有效地保持在亞歐大陸舉足輕重的地位將直接影響美國對全球事務的支配，這是美國作為海洋霸權國家的經典思維。?而美國為維持在亞歐大陸的重要地位，其主要手段就是通過處于大陸周邊的盟友來遏制亞歐大陸上崛起并可能威脅美國霸權地位的國家，也就是實行所謂“離岸平衡”，而當盟友力量不足以遏制崛起國時，美國就會將自身力量投入東亞。其次，美國要護持其霸權就要維護好自身在海洋領域的優勢地位。奧巴馬執政后期也開始關注東亞海洋區域的主導權問題；特朗普執政后提出“印太戰略”，將美國戰略著眼點進一步聚焦于海洋領域；美國利用海洋國家優勢，聯合其他海洋力量遏制陸地國家在海洋領域的力量擴張。實際上，美國擔心中國先發展陸權，再發展海權，最終成為“陸權+海權”的世界強國，從而威脅美國的全球主導地位。

在東亞海洋區域內，美國高調宣示“基于規則的秩序”，實際上重點指向海洋爭端，企圖以此阻礙中國在東亞海洋區域的影響力構建，加強美國對這一區域的控制。從觀念上看，這似乎反映了美國作為海洋霸權國對規制性和開放性的追求，但實質上是在美國國家利益驅使下的工具化運用。

（二）海洋霸權秩序護持下的國際規則網絡依賴

二戰結束后，海洋霸權國的硬實力和軟實力構成了美國全球規則體系和地緣戰略的現實基礎。而從21世紀第二個十年起，美國霸權相對衰落引發的整體焦慮愈發明顯，美國全球治理范式持續消耗著其權力和資源，霸權走向“虛弱”。美國霸權治理的實質是公共產品供給，一方面，持續不斷的非傳統安全治理需要物質成本支撐；另一方面，針對新一輪科技革命帶來的“新公域”、新領域治理，美國欲加大投入以搶占壟斷性優勢地位。美國霸權相對衰落集中表現在經濟地位的相對衰落與物質性投入的持續消耗之間的矛盾上。

在這種情況下，美國主導建構的規則體系在運行中的相對獨立性凸顯。在主導國處于絕對強勢地位時，規則框架的約束力能夠有效降低霸權體系的維持成本，使霸權意志的貫徹不必完全依賴單向強制。而在霸權國實力相對衰落的情況下，面對世界權力結構變革的現實，由于路徑依賴的慣性作用和替代性秩序的缺失，規則體系仍能為美國海洋霸權利益的維護提供持續支撐。因此，硬實力相對衰落下海洋霸權秩序護持的現實困境促使美國更多投資于軟實力并強化對規則網絡的倚重。

在美國海洋霸權治理實踐的演進中，“基于規則的秩序”的話語投放體現著美國戰略優先級排序中的導向需求和選擇機制。奧巴馬政府在強化對多邊規則網絡軟權力運用的同時，將構建規則的重點由全球范圍轉向東亞地區，聚焦“基于規則的秩序”服務于促進所謂自由經濟繁榮的目的，并將捍衛“海洋自由”作為關鍵環節。拜登政府同樣延續了民主黨對于多邊主義的依賴，布林肯表示，單純捍衛我們現有的基于規則的秩序是不夠的，我們應該改進和發展它，需要考慮到過去80年來的實力動態變化，我們必須確保讓這個秩序具備解決新問題的能力。?對于規則秩序的強化和調整，反映了美國將多邊主義作為戰略工具，試圖通過在關鍵問題領域和核心利益方面建構一個持久有效的規則體系和制度網絡，在權力分配處于相對不利態勢的時候，仍能維護它的海洋霸權利益和規則主導地位。

顯然，“基于規則的秩序”的運用反映了當前國際秩序轉型進程中的主要矛盾特征。韓國研究者安浩英（Ahn Ho-young）認為，“基于規則的國際秩序”受到挑戰的原因是美國治下的和平（Pax Americana）即將結束。?在這種情況下，美國維護海洋霸權的意愿愈發強烈，對規則的依賴也更趨強化。

四、美國“基于規則的秩序”對東亞海洋秩序建構的影響

美國基于維護霸權地位的需要，對東亞地區的關注表現出長期的持續性和特定的指向性，而在原有東亞地緣政治結構上的“印太”構想從奧巴馬政府時期就已初現端倪，“基于規則的印太秩序愿景”正反映了美國對于東亞海洋區域的地緣政治想象和對于空間控制主導權的一貫追求。

第一，美國“基于規則的秩序”破壞了現有東亞海洋規則秩序的雛形。現有東亞海洋規則體系具有很大的脆弱性。作為中國與東盟國家正努力推動建立的東亞海洋合作的規范性框架，東亞海洋秩序的基礎規則在擴大共識與管控分歧方面取得了一定的積極進展，但規則的磋商有一個逐步的進程。當前泛化的“印太”及其議程網絡整合，牽動域外國家在南海的軍事存在和規則領域的介入。這有可能異化地區規范，干擾甚至消解南海周邊國家在規則分歧中的現有認同。賀先青對美國官方政策文本的話語分析發現，美國對南海議題的主導性敘事多和“印太”有關，且與“秩序、航行自由、國際法、規則”等內容高度相關，呈現秩序權力化、知識濫用化、事實歪曲化的特征，美國通過輿論宣傳建構中國“威脅性”形象并升級敵意螺旋。

第二，“基于規則的秩序”使中國周邊的地緣政治結構復雜化。首先，東亞海洋區域的獨立性被消解。從深層次的地區結構性關系看，美國“印太戰略”框架下的“基于規則的秩序”重構了中國周邊的地緣政治空間，從更廣闊的區域范圍上消解了中國對于東亞規則制定和秩序建構的影響。?如果更多域外的國家以域內身份參與到規則制定和秩序建構進程中，就會削弱中國在提供海洋公共產品上的作用，進一步擠壓中美之間管控分歧的空間，使東亞海洋秩序的走向具有更大不確定性。其次，在東亞海洋區域內形成大國競爭的復雜態勢。在美國對東亞的介入下，南海地區充斥著區域內外各種勢力的控制權競爭。而美國所強調的“基于規則的秩序”在東亞地緣結構中的深度卷入，使海洋規則爭議脫離原有地區框架，進入更加復雜的體系博弈格局，使更多國家聚焦東亞海域或更廣泛意義上的“印太”海域關鍵議題，從而達到在區域建構中遏制中國的目的。以南海為例，因其屬于地緣戰略意義上的“邊緣地帶”，始終成為這一問題的前沿。

立足戰略競爭與地區主導權，美國“基于規則的秩序”在議題內容上不斷強化安全內涵，將地區內具有敏感性或原本有意識規避、淡化的高政治傳統安全問題納入機制框架進行商議，尤其是相關海域“軍事化”話語描述加深了地區國家對安全局勢的關切，美國通過議程設置獲得優先討論的地位，并引導盟友和伙伴國與其他域內國家按照美國主導的方式處理爭議。在安全議題上，美國有意渲染、激化南海問題，借助敏感的海洋問題迫使當事國尋求安全捆綁，引導越、菲等國加強與美國的安全聯系，從而與“印太”布局形成聯動效應，造成地區內部爭議當事方之間、聲索國與非聲索國之間關系的分裂傾向，使東亞原有的規則機制邊緣化，從而實現在地區海洋問題上的分而治之。?因此，以“基于規則的秩序”為標志性話語的“印太”建構，與東亞原有的地緣政治結構相互作用，造成地緣政治環境的結構重組，使東亞海洋區域進入主體關系復雜化的地緣關系不確定時代。

第三，地區內國家的對外戰略選擇深受影響。在“基于規則的秩序”的傳播中，對這一戰略話語的模糊性的建構是國際社會的主要關切，影響著各國的態度與選擇。在大國圍繞地緣秩序展開的博弈中，美國期望改變其他國家的經濟和政治體系，接受在美國主導的秩序等級中的地位，但多元權力中心的興起和秩序觀念的碰撞，使當前國際社會呈現不同的秩序愿景相互共存的狀況。事實上，在東亞地區，許多國家并不希望在中國和美國之間進行明確選擇，而是更愿意采取大國平衡策略，力求同時最大限度地獲得美國的安全保障和與中國的經濟關系帶來的收益。

在東亞海洋領域，《聯合國海洋法公約》始終為各國海洋行為和海洋關系提供普遍性要求和最基本遵循，是海洋秩序的“共識性規則”。而美國在對南海爭議當事國的針對性戰略拉攏中，主要策略是利用“分歧性規則”塑造局勢發展。?卡內基國際和平研究院（Carnegie Endowment for International Peace）的研究者史文（Michael Swaine）指出，美國主導的“印太”規則建構并不把世界當作一個合作的共同體，而是一個利益交換的場所，各國在其中爭奪以自我為中心的優勢。?在以中美為主線的對華戰略競爭中，國際社會對于“基于規則的秩序”效用的期待，在于引導良性競爭和管控分歧，將大國競爭約束在國際法律規則的共識性整體框架之內，而不是以“基于規則的秩序”劃界，將“基于規則的秩序”作為冷戰期間“意識形態”斗爭的替代品，樹立敵人和“選邊站隊”。

五、針對美國“基于規則的秩序”的中國主張

在美國強化“基于規則的秩序”的情況下，中國必須認清其本質內涵，對美國在東亞海洋領域的“規則化”行為及其影響有清醒認識，同時為維護中國周邊海域的安全和穩定，中國也必須有積極作為。

（一）堅持以國際法為基礎的國際秩序

當前，對于“規則”的強調主導了美國關于重塑國際秩序的戰略話語體系。“話語詆毀”和“規制”策略是美國綜合調動戰略資源、多維度對華遏制的主導性攻勢之一。?針對美國“基于規則的秩序”的話語攻勢，中國始終堅持以國際法為基礎的國際秩序。

在美國智庫關于《維護以海洋規則為基礎的秩序》的報告中，特別提出了建議各國共同努力調整對國際規則的解釋，試圖掩蓋與美國利益和行動密切相關的所謂航行自由的本質，通過確保其自身的海洋主張更加符合國際法，以增強其“基于規則的秩序”的話語影響力。?這表明美國正在不斷調整對“基于規則的秩序”這一戰略話語的運用，打造一套更為嚴密的規則話語體系，增加其合法性和影響力；并與各國協調在領土主權和海洋安全方面的立場，促使盟友和伙伴國家在產生新的規則和調整現有國際法的解釋方面發揮更大的作用。然而，“基于規則的秩序”作為美國戰略體系中的話語策略，其在價值理念層面是以西方為中心的，旨在通過對國際法的混淆，阻遏非西方國家的利益延展。雖然“基于規則的秩序”在話語上有時會有意識地援引國際法規則的權威性，在國際法規范的框架下進行傳播，但其具體規則卻是選擇性建構，因此在本質上仍是缺乏實質性國際法內容的政治概念。

中國作為“基于規則的秩序”話語的針對性指涉對象，在話語傳播過程中的反饋是國際社會關注的重要環節，對中國的國家形象和外交政策都會有很大影響。對此，中國堅持以聯合國為核心的國際體系和以國際法為基礎的國際秩序，對美國“基于規則的秩序”話語予以客觀審視和理性批判。美國的“規則”并不等同于“國際法”，而是美國基于自身利益自由定義、主觀選擇的規則。美國任意界定和解釋規則，并以此作為指責他國行為非法性的工具。習近平強調，“國際社會應該著眼長遠、落實承諾，為發展中國家發展提供必要支持，保障發展中國家正當發展權益，促進權利平等、機會平等、規則平等，讓各國人民共享發展機遇和成果。”?王毅在紀念《聯合國海洋法公約》開放簽署40周年國際研討會上的致辭中也指出，“世界百年未有之大變局加速演進，國際海洋秩序正在經歷深刻調整。站在新的歷史起點上，我們應堅定維護以聯合國為核心的國際體系和以國際法為基礎的國際秩序，繼續弘揚《公約》體現的多邊主義精神，不斷發展包括《公約》在內的國際海洋法，持續強化公平正義的國際海洋秩序，攜手推進開放進步的海洋治理新征程。”

（二）在軟權力方面提升中國的規則制定能力

話語作為一種博弈方式，以其在參與利益分配中的“低成本與高合法性”成為國家在新一輪地緣關系和區域秩序建構中的主要依憑。?“基于規則的秩序”的話語脅迫，標志著美國致力于打造一整套相對嚴密且具有法理基礎迷惑性的規則話語體系，在軟實力方面與中國進行國際規則話語權的競爭。話語本身作為一種規范，從成形到實現內化，在實踐中對國家議程設置力、輿論宣傳力、統籌協調力等提出了要求。

對中國而言，當前正處于海洋事業高速發展的機遇期，同時也表現為與一些國家的摩擦增長期，面對東亞海洋秩序建構與治理議題，維護正當海洋權益、推進海洋治理體系轉型，形成與綜合國力相適應的海洋話語權是中國對外政策的重要目標。中國外交已經逐步參與并融入了大多數重要的國際制度中；進入21世紀之后，中國在倡導和發起國際制度方面也奠定了良好的基礎。尤其是在周邊地區，中國龐大且開放的國內市場、比較完善的投資環境、充裕的外匯儲備、以“合作安全觀”處理糾紛與事端等，對地區經濟繁榮與政治穩定發揮著重要的作用。

在東亞海洋領域，“一帶一路”建設為中國與周邊海洋國家搭建了合作平臺，RCEP促進了中國與周邊國家的經貿合作，中國—東盟共同推進了自由貿易區的發展。所有這些，都為中國與海洋國家的合作以及未來海洋共同治理營造了制度環境，同時也反映了中國對東亞地區公共產品的供給意愿及能力的提高。今后，針對美國在中國周邊海洋區域不斷建立的排他性規則，中國也需要繼續增強制度性軟實力，特別是在東亞海洋秩序建構過程中，不僅要進一步提升在原有國際規則與制度運用中的地位，而且要著眼長遠，努力與周邊國家建立真正民主、公正的國際制度和國際秩序。

（三）以和合共生的“命運共同體”理念引導東亞海洋秩序發展

與“基于規則的秩序”幾乎同步發生的是，東亞區域內海洋合作的實質進展以及機制的發展導向。一方面，地區國家以東盟為平臺逐步深化海洋合作。根據包括《聯合國海洋法公約》在內的公認的國際法原則，相關國家進一步加強和平解決爭端、促進海洋資源可持續發展、保護海洋環境、維護生物多樣性等多領域的海洋合作，以便通過和平方式既全面又有重點地預防、管理和最終解決這些現有和正在出現的圍繞海洋問題的地緣政治挑戰。?另一方面，隨著“一帶一路”建設的推進，中國堅持共商、共建、共享原則，與東亞的一些國家也圍繞海洋治理形成了良好的海洋合作關系。其中包括積極推進“一帶一路”沿線國家基礎設施互聯互通，以及在口岸建設、海關執法、海洋副產品等多方面加強海洋合作。在推動基礎設施“硬聯通”的同時，中國把規則、標準“軟聯通”作為重要支撐，在機制上充分利用并完善既有的區域經濟合作平臺，促進政策溝通對接。當前，中國與東盟國家努力推動的東亞海洋合作的規范性框架已經成為東亞海洋秩序的基礎規則，在擴大共識與管控分歧方面取得了積極進展。

隨著人類生產生活實踐的不斷開展，在海洋領域也存在諸多公共性問題，比如海洋環境污染、生態變化等。由于海洋的流動性，這些問題都成為全球公共問題的一部分。拜登政府雖然強調運用“基于規則的秩序”提升其解決新問題的能力，但是大國對抗的思維慣性和對大國競爭戰略需求的高估，使美國對生態全球化帶來的地區乃至全球新安全威脅的警惕不足。約瑟夫·奈（Joseph Nye）指出，隨著新的安全議題的出現，當今的相互依賴已經不限于政治和經濟方面。因此，美國必須認識到某些形式的權力應與其他大國一起行使，解決海洋領域的公共性問題需要與中國合作，需要避免將規則之爭同其他問題聯系起來。?和平與外交研究所（Institute for Peace and Diplomacy）扎卡里·派金（Zachary Paikin）強調，新興國家的增長和替代性的權力中心的存在，使當前國際秩序已經無法完全單極化，美國將無法維系一種植根于單一政治價值觀的霸權秩序。

從應然層面看，一個真正具有共識性的海洋秩序的關鍵在于各國利益的協調與平衡。為此，需要平衡海洋自由與海洋安全，平衡國際主義和民族主義，平衡人類正義與國家間的正義。?中國秉持人類命運共同體理念，最大程度增強合作機制、理念、政策的開放性和包容性；在世界多邊貿易體制中，也不搞歧視性、排他性標準、規則、體系。?因此，構建公正、合理、包容的國際海洋秩序當然也應該是東亞國家共同努力的方向。

總之，支持全球合作的規則需要發展和改善，未來的國際秩序需要兼顧西方和非西方國家的利益訴求，尤其要正視新興經濟體的影響力，這已成為國際社會的共同期望。?在東亞海洋秩序的建構中，中國應理性評估和運用自身“新興海洋大國”的地位，充分審視當前規則體系中的戰略空間，挖掘富有潛力的合作領域。中國應做好長期應對美國主導的“規則”話語攻勢的準備，除了堅持以真正的多邊主義和國際法為準繩之外，還應積極主動框定東亞海洋領域的核心議題，堅持立足全人類整體的生存與可持續發展需求，以海洋治理為導向，以和合共生的“海洋命運共同體”理念為東亞海洋秩序進程注入符合時代需要的建設性內涵。

[責任編輯：楊 立]