健全預算定額標準體系 助力自然資源調查監測

高永臻，欒 鵬，李興武

(中國自然資源經濟研究院，北京 101149)

按照生態文明建設總體目標要求，開展自然資源調查監測，查清各類資源的分布、范圍、面積、權屬性質等底數和變化情況，開展科學分析和客觀評價，既是自然資源管理部門的職責所在，也是自然資源管理的重要基礎性工作。項目支出定額標準體系建設是部門預算管理改革的重要內容，也是實施全面規范透明、標準科學的預算制度的基礎支撐。預算定額標準在項目預算編制、預算評審、資金分配、預算執行、內部控制、績效評價工作中發揮著重要作用。預算定額標準的合理與否能夠直接促進或阻礙行業發展和事業目標實現，影響項目實施效果和財政資金使用效益。加快推進自然資源調查項目預算定額標準體系建設，既是提高財政資金配置效率的現實需要，也是更好服務自然資源管理和生態文明建設的必然要求。

1 預算定額標準體系

預算定額標準是連接項目工作任務與經費支出的紐帶，是基于工作手段中的人員配備、設備配備、材料消耗和勞動定額等技術因素和人員勞動報酬、材料價格、固定資產折舊年限等經濟因素的一種價值計量標準，具體表現為價格，是衡量項目經費與項目任務是否匹配、平衡與合理的尺子。標準水平的合理與否直接影響項目承擔單位消耗能否得到合理補償，直接影響市場主體的投資積極性和項目承擔單位積極性，從而影響工作任務目標的實現。

從項目支出定額標準的內涵角度來說，包括技術內涵和經濟內涵。技術內涵，就是定額標準需要適應自然資源調查生產組織形式、生產技術水平，滿足不同工作領域需要和各工作手段不同技術條件、工作精度的要求；經濟內涵，就是預算標準需要滿足財政需要，契合政府支出經濟分類科目的支出范圍和合理的成本費用構成要求。從項目支出標準的外延角度來說，包括規范的項目文本和量化的支出標準。項目文本在框架結構、支出內容、文本格式等方面要統一，文本中要明確項目立項依據、實施方案、項目支出明細等內容。除傳統意義上的支出定額、預算標準外，將財政資金分配規范及方法等也納入支出標準范疇。

預算標準體系建設是深化預算管理改革，實現項目支出標準化的重要抓手。從2000年部門預算改革開始，為提高預算分配的公平性和合理性，我國實行“基本支出+項目支出”的管理模式。基本支出主要是保障機關事業單位正常運轉而發生的支出，項目支出是為完成特定的工作任務或事業發展目標而發生的支出。簡單地說，基本支出是“養人”的費用，項目支出是“做事”的費用。基本支出實行定員定額管理，支出范圍和額度具有一定剛性。項目支出是計劃性支出，一般實行“以收定支”。

按照財政部《中央本級項目支出定額標準系統建設實施方案》，項目支出定額標準分為財政部標準和部門內部標準。財政部標準分為通用定額標準和專用定額標準。通用定額標準是指適用于所有或大多數部門的、共性的項目定額標準，具有普遍適用性，主要由財政部負責編制；專用定額標準是指適用于特定部門、專項資金或專項業務項目，由部門負責編制。部門內部標準由部門負責編制(見圖1)。

鑒于自然資源調查監測項目資金均是以項目形式安排的中央部門預算，文章主要討論項目支出預算定額標準。

圖1 中央本級項目定額標準體系

2 自然資源調查工作內容

要建立某一領域定額標準體系，制定相應工作預算標準，首先應弄清楚該領域主要工作內容。

自然資源調查是國家公益性、基礎性工作，涉及面廣、涵蓋領域寬、服務對象多、標準要求高，體系龐大且復雜，是一項系統工程。自然資源分類是自然資源管理的基礎，是開展調查監測工作的前提。自然資源管理部門和研究學者各有不同分類方法。從管理部門角度來看，《自然資源調查監測體系構建總體方案》(自然資發〔2020〕15號)中，采用以立體空間位置為基本紐帶的分層分類方法，將自然資源劃分為地表基質層、地表覆蓋層、管理層，地表基質層下設地下資源層。根據以上進一步細化為土地、礦產、森林、草原、水、濕地、海域海島七類資源。從學者研究角度來看，葛良勝等按照自然資源的空間屬性，將陸域自然資源劃分為地下空間、地表空間、底層空間和管理空間。再根據各資源層所賦存的資源對象分為不同的實體類型：地下空間、礦產、淺表地質層、土地、水、森林、草和濕地。綜合以上兩種分類方法，形成基于自然資源管理角度的分類(其中，陽光、空氣、風等其他自然資源暫不列入)，如圖2所示。

圖2 自然資源分類

3 自然資源調查預算定額標準現狀和問題

3.1 預算定額標準現狀

按照國家和財政部預算定額標準體系建設要求，原國土資源部、國家海洋局和國家測繪地理信息局一直重視預算定額標準的研制和管理。經過多年的不懈努力，形成了一批有突破和創新的預算定額標準，直接或間接應用于項目管理，為部門項目預算編制和預算管理提供了基礎支撐，為土地調查、地質礦產調查、測繪生產預算資金申報提供了保障(見表1)。

表1 自然資源調查預算定額標準現狀(已發布)

除以上已發布預算定額標準外，原國土資源部制定了《國土資源調查預算標準(土地調查部分)》、原國家海洋局制定了《海洋調查預算標準》，雖未正式發布，但也已經在部門內部使用，在部門項目預算管理中發揮了積極作用。

3.2 存在的問題

上述系列預算定額標準發布使用或內部試用以來，對自然資源調查項目預算管理和保障項目順利實施發揮了重要作用，但是還存在一些問題。

第一，預算定額標準體系尚不健全。按照財政部預算定額標準體系建設最新要求和自然資源調查監測體系構建總體方案，目前的預算定額標準覆蓋了大部分業務范圍，能夠滿足基本履職和項目支出預算管理的需要，但是仍未實現財政資金安排項目的全覆蓋，仍然存在標準短缺情況。一是從預算管理階段看，只有預算標準，尚無概算標準；二是從調查監測業務范圍看，森林、草原、水、濕地、海洋、油氣地質調查等工作領域尚無正式發布的預算標準；三是從自然資源調查管理范圍看，信息化(數據庫)建設、科學(對策)研究業務尚無預算標準。

第二，預算標準的動態修訂更新不夠及時。預算標準的時效性非常強，需要隨著社會經濟發展、技術進步、財政體制改革和自然資源管理內容變化，其水平和結構也應隨之進行動態調整，如測繪生產定額標準已經十多年未修訂。

第三，預算定額標準管理環節的銜接還不夠緊密。一是在定額標準的“管”“用”“定”還一定程度上存在缺乏統一領導、統一規劃、統一認識、統一思路現象；二是標準宣貫力度還不夠，廣大標準使用單位自覺維護預算標準的熱情不高；三是與預算標準使用過程中密切相關的預算管理制度還不健全；四是預算標準研究還缺乏相應的力量支撐。

4 自然資源調查預算定額標準體系框架設計

自然資源調查預算定額標準體系建設是一項艱巨的、復雜的、長期性的工作。通過上述對預算定額體系內涵、自然資源調查定額標準現狀和問題的研究分析，可以認為，需要在建立健全預算定額行政管理體系的基礎上，研究制定統一規范的項目文本格式；需要根據社會經濟發展和調查監測工作技術規范要求變化制修訂基礎定額；需要研究制定涵蓋不同資源類型的一系列項目支出預算標準；需要建立預動態調整機制，對預算定額標準進行及時調整。

自然資源調查項目支出定額標準體系是由各類標準組成的相互聯系、相互補充的有機整體。在梳理分析研究項目支出定額標準體系建設要求基礎上，遵循自然資源調查業務工作特點和規律，預算定額標準體系框架如圖3所示。

總體上來說，自然資源項目支出預算定額體系主要內容包括：預算定額管理體系、預算標準體系、預算定額標準管理信息系統。

第一，自然資源調查預算定額標準體系要以管理體系業務平臺建設為前提。這是在當前市場經濟條件下，為更好開展預算定額管理工作需要著重解決的問題。管理體系又包含管理體制、組織體系、制度體系、人才隊伍建設四個方面內容。在這一業務管理平臺上進行預算定額標準的制定、修改、發布、使用。

第二，建立健全自然資源調查監測預算標準體系。其任務是在當前已有基礎上，研制補充完善包含不同類型自然資源調查監測工作、不同技術條件、工作精度合乎技術規范技術標準要求的一系列預算定額標準。按照前述自然資源分類和調查工作內容，預算標準體系應包括地下空間、區域地質調查、礦產地質調查、土地資源調查、森林資源調查、草原資源調查、水資源調查、濕地資源調查、海洋(海域海島)資源調查、技術研究與綜合研究等在內的預算定額標準。其中，地下空間、地質、土地、礦產、海洋和林草濕地等資源調查監測按資源門類、工作手段制定預算標準，技術研究與綜合研究主要是制定費用定額標準。需要說明的是，數據建設預算定額標準財政部已有通用預算標準，自然資源調查監測數據分析評價、成果及應用預算標準歸入“技術研究與綜合研究”，以費用定額標準的形式呈現。

第三，建立預算定額標準信息系統，為基礎數據的采集、定額標準的研制提供業務管理平臺。并且隨著社會經濟發展和技術水平的提高、各類調查技術規范和要求的更新，將對調查監測生產組織方式和工作效率產生影響，繼而直接對預算標準的內容和水平產生影響，需要借助定額管理平臺對預算標準進行跟蹤評估和動態調整，以適應社會經濟發展和保障自然資源調查監測工作的順利開展。

圖3 自然資源調查預算定額標準體系框架