京津冀民生檔案整合研究

鍋艷玲 司冬梅

近年來，京津冀檔案工作服務一體化不斷推進，在開展京津冀檔案資源共享的基礎上，三地檔案部門也在大力推進民生檔案服務建設，編制跨館服務指南、建設服務平臺、簽署跨館利用協議等，協同發展取得了成效。但是三地在民生檔案資源整合與在線利用方面的進展比較緩慢，在整合相關區域技術力量和資源建設方面發展不均衡。長三角地區大力建設區域性民生檔案專題數據庫和數據共享平臺，建立民生檔案資源體系和協調服務機制[1]，為京津冀民生檔案整合提供了寶貴經驗。京津冀民生檔案整合，是各級檔案館提升檔案實力、高效開展三地民生檔案服務、充分實現民生檔案價值、助力政府保障和改善民生的重要途徑。

一、民生檔案的特點

2007年年底，國家檔案局印發了《關于加強民生檔案工作的意見》，其中將民生檔案定義為各類與人民生計有關的專門檔案的合集。民生檔案除了具備一般檔案具有的原始記錄性、憑證性、有機聯系性等屬性外，還具備一些獨有特點。民生檔案是不同機構或個人在不同領域產生的，服務對象是每一個擁有合法權利的公民，所以其來源、服務對象和內容都具有廣泛性。部分民生檔案形成后，要根據實際工作變化，定期或不定期增加新的檔案材料，來保證民生檔案的齊全完整[2]，體現了民生檔案的動態性。民生部門在從事業務活動時會不斷形成各種相關的數據、文件等信息記錄，并且在以后的管理活動中會頻繁地使用這些原始記錄來保持工作的持續和高效。所以民生檔案在立卷歸檔后仍然具有一定現行效用性，它不僅可以作為歷史查考的憑證，還可以發揮現行的效用。

二、開展京津冀民生檔案整合的基礎

（一）政策支持

2007年《關于加強民生檔案工作的意見》對開展民生檔案工作提出了要求，要努力建立覆蓋人民群眾的檔案資源體系，確保民生檔案齊全完整；要著力建立服務人民群眾的檔案利用體系，確保民生檔案造福民生。2014年，《京津冀協同發展規劃綱要》審議通過，同年，京津冀三地檔案局在北京聯合簽署《京津冀檔案事業協同發展合作框架協議》。三地檔案局圍繞建立京津冀檔案信息資源共享的長效機制、共同做好服務民生工作等方面，開展了深度合作與交流。隨著京津冀協同發展在宏觀層面政策建設的完善，京津冀檔案資源互通共享的政策也在不斷落地。2020年，京津冀檔案館協同發展工作會議在廊坊市大廠回族自治縣召開。會上，三地檔案部門簽署了《北京市、天津市、河北省檔案館民生類檔案跨館利用合作協議》以民生檔案跨館利用為基礎，搭建館際之間業務交流平臺，推動深化檔案利用、資源互通、信息開發等方面的合作。各項政策都在為京津冀檔案資源共享提供支持，擁有這些政策指引，三地民生檔案整合指日可待。

（二）異地查檔需求

一項社會活動產生的動力源于對其的強烈需求，在日常生活中，人們經常因住房、婚姻、工作等原因需要查閱個人民生檔案信息，相關證明材料需要由檔案保管部門出具。在辦理這些材料的過程中，需要往返于生活居住地、曾經居住地、案卷產生地、檔案保管地等多個省市，不僅費時費力，也給老百姓帶來了很多不便[3]。京津冀地域一體、文化一脈，是一個歷史淵源深厚、人員往來密切的區域，人民群眾辦事所需民生檔案的跨域問題更加明顯。三地民生檔案資源整合，可以實現異地跨館利用，具備優勢互補、協同發展的基本優勢和良好條件，讓三地人民真正體驗到“讓數據多跑路，讓群眾少跑腿”帶來的便利，享受京津冀協同發展帶來的民生紅利。

（三）技術保障

科學技術在歷次變革中都發揮著源頭促發性作用。信息技術的加持，是京津冀民生檔案整合共享的保障。數據集成技術可以將多元、分散的檔案資源組織成各系統間互通的數據，便于統一管理和利用。長三角檔案部門靠數據接口、系統對接、中間件等技術聯通三省一市民生檔案數據庫，構建了統一的民生檔案資源庫與共享平臺[4]。區塊鏈技術具備防篡改、可追溯的特點，民生檔案出證信息可以全部上鏈保存，在檔案利用過程中，辦事部門可以通過掃描二維碼來驗證檔案的真實性，比對非常方便快捷。此外，還可以利用區塊鏈的非對稱加密算法，對數據進行加密傳輸和存儲，有效避免檔案數據泄露[5]。身份證OCR技術，通過OCR文字識別對身份證照片的文字進行識別、提取，證實利用者身份，便于審核。這些技術對民生檔案整合過程中的平臺建設、數據統一和檔案安全提供了良好保障。

三、京津冀民生檔案整合現狀及問題

（一）京津冀民生檔案整合現狀

北京市應對民生檔案數字資源共享整合提出了 “目錄集中式”“目錄集中式+原文分布式”“目錄+原文集中式”“服務一站式+資源分散式”四種整合匯聚模式[6]。海淀區檔案館先后與河北省石家莊市、張家口市、承德市、廊坊市檔案館，天津市河東區、薊州區、濱海新區檔案館開展了民生檔案跨館共享利用合作。天津建立了全市民生檔案“一站式”服務平臺，匯集民生檔案目錄297萬余條，設有婚姻檔案、知青檔案、學籍檔案、先進人物檔案、復退軍人檔案、天津市革命烈士英名錄、政府惠民政策等近50個民生檔案共享門類。自“一站式”服務平臺開通以來，先后與各區16家檔案館，北京、河北等5家外省市檔案館，共計21家檔案館共建了民生檔案利用服務機制，實現了本市全域及跨部分區域民生檔案共享[7]。2021年，河北省檔案館牽頭聯合省內174個綜合檔案館建立了民生檔案異地跨館查詢利用服務機制，實現了河北省內民生類檔案信息資源共享[8]。

自京津冀三地檔案部門簽署《北京市、天津市、河北省檔案館民生類檔案跨館利用合作協議》，婚姻登記和學籍類檔案信息資源實現了異地跨館利用以來，京津冀多個地區檔案館之間展開積極交流和互通，逐步建立起民生檔案跨館共享體系。北京、天津、河北等地都通過建立信息資源共享的長效機制和一站式平臺等形式對本區域內的民生檔案目錄或者全文進行了共享。但是對于民生檔案目錄或全文的整合多是在本地區之間，三地仍未真正實現民生檔案數字資源的共享，整合匯聚程度還有待提高。

（二）京津冀民生檔案整合存在的問題

1.民生檔案資源分布分散

民生檔案不是一類或一種檔案，它來源廣泛、種類和載體多樣，雖然近年來其進館類型和范圍不斷擴大，但是民生涉及的領域眾多，包括婚姻、保險、醫療等眾多方面，仍有不少人民群眾需要的民生檔案不在館藏檔案范圍之內，無法從檔案館查閱和利用。例如，民眾查詢率較高的戶籍、人事、公積金、房產等檔案數量大，且大多由相應的政府職能部門保管，并未移交當地檔案館。跨行政部門間有自己的存儲系統和軟件，形成了多頭管理的局面。京津冀各地區都正在或已經建設有民生檔案數據庫，但是側重于地區內部檔案部門的數據資源整合，各地區之間沒有進行充分的互聯互通。所以民生檔案資源在整體上管理較為分散，保存地點多、保管不集中，不利于民生檔案的整合[9]。

2.民生檔案建設標準不一

之前京津冀“各自為政”的狀態下，缺乏統一規劃、協調和配套，不同區域存在不同的管理方法、利用規范，容易形成重復建設的情況，也會導致不同地區民生檔案的種類、質量以及數字化過程中的數據結構規范和技術標準存在差異。近年來，三地逐漸注意檔案建設標準的統一問題，對建設項目類檔案的歸檔門類、標準、驗收、移交時限、管理資質等問題進行了聯合指導。雖然部分檔案行政管理部門出臺了相關業務規范和標準，但各級檔案館以及與相關單位之間并未對民生檔案數據庫結構、數字化標準等做出統一規定。三地各市區縣檔案館民生檔案數字化水平不均衡，分別對每一類民生檔案建立統一數據標準，是有一定難度的，涉及的技術保障因素比較多?？傮w來看，京津冀地區民生檔案的種類、來源、數據結構存在差異，還沒有建立統一的民生檔案數據規范和標準，影響了三地民生檔案共建共享的質量[10]。

3.整合共享平臺相對獨立

北京、天津、河北各自都建立了民生檔案異地查檔服務平臺或系統。北京市民生檔案跨館利用系統整合了市館和16個區檔案館館藏婚姻登記檔案信息資源，實現了全市16個婚姻登記處對17個國家綜合檔案館館藏婚姻登記檔案信息的網絡共享[11]。天津市民生檔案館際“一站式”服務平臺實現了本市全域民生檔案共享，河北省檔案館也聯合省內各綜合檔案館搭建了查詢利用平臺。三地的民生檔案整合共享平臺相對獨立，對于民生檔案目錄或全文的整合都是在本地區之間，可以實現本市或本省民生檔案目錄或原文的在線檢索、查詢、瀏覽、打印等，但是缺乏一個三地之間的整合共享平臺，也沒有建立起統一的整合匯聚模式，整合匯聚程度還有待提高。

4.存在信息泄露的風險

數字化的檔案和檔案數據系統是民生檔案整合和共享的重要基礎，否則在短時間內難以實現檔案在各部門間的共享、交流和利用。但是在系統的構建、運營、維護等眾多環節中，都有可能出現由于非法訪問、工作人員操作不當或技術等原因導致的民生檔案泄露甚至丟失的現象。民生檔案整合使三地公民對其利用更加便捷，但也擴大了對檔案的訪問權限、接手人員、傳輸范圍等，增加了信息泄露的風險。而京津冀各地檔案館民生檔案的查詢、出證等環節尚未實現全流程線上辦理，在信息共享和傳遞過程中也存在著隱患。在互聯網技術不斷發展使我們的活動越來越便利的今天，公眾也更加關注個人隱私問題，民生檔案具有一定私密性和敏感性，一旦泄露，將會對公民個人甚至社會造成不良的影響。

在推進京津冀民生檔案整合的過程中仍然存在著不足，基礎資源建設必須到位，需要資源的集中管理和數據的統一標準。整合是為了更好地共享，所以需要建立京津冀一體的共享整合平臺，方便三地之間檔案的流轉，而共享面臨信息泄露的風險，需要采取手段避免這種情況的發生。滿足這些條件才可以做到高質量檔案資源整合，更好應對社會需求。

四、京津冀民生檔案整合策略

（一）加大檔案收集和監管力度

積極拓寬民生檔案收集范圍和整合力度，從檔案源頭上保障數量與質量。把握京津冀地區開展線上、線下民生檔案跨區域查詢服務工作的契機，認真梳理京津冀各級國家綜合檔案館已有館藏資源，摸清館藏民生檔案的種類和數量，加快館藏民生檔案整合和數字化進程，結合民生檔案利用工作的實際情況，進一步開放各地館藏檔案資源。與人社、民政部門等重點涉民單位建立聯動機制，增強其對民生檔案進館、保管、開放鑒定等工作的重視和理解，不斷擴大民生檔案接收范圍；對于一些因為客觀因素不能及時收藏進館的民生檔案，檔案部門要主動采取措施，建立民生檔案登記和年檢制度，定期到涉民部門了解民生檔案保管利用情況，精準掌握民生檔案的類型、內容、數量、數字化、保管等相關情況。

（二）統一民生檔案數字化標準

消除各地區之間民生檔案數字化建設的差異，制定統一的規范，做到電子檔案的有效互證。建立統一的數據總體標準，包括數據結構的總體框架、建設標準、術語標準等；建立統一的數據管理標準，包括數據結構建設、日常運營管理、使用效果測試和定期評估標準等；建立統一電子目錄著錄及交換格式，整合民生檔案管理軟件及后臺數據庫系統，對必著項內容、字段類型、字段長度等元數據信息做出規定[12]。天津市在建設民生檔案遠程服務體系時，就出臺了民生檔案共享目錄數據結構，供各區縣民生檔案資源建設參考。推動各單位用專業檔案管理軟件管理電子檔案目錄，實現平臺與系統的標準化建設，對不同來源、不同時期的數據進行標準化規范，確保數據之間的交互暢通，為建立京津冀統一的民生檔案資源管理體系和信息利用體系打下扎實基礎。

（三）創建京津冀民生檔案共享平臺

京津冀民生檔案共享平臺應由三地檔案館牽頭建設，初創時需要由檔案部門和技術部門的專業人員共同組成團隊，協作完成平臺的建設，并將平臺的使用方法形成標準化的流程。與每一個參與共建民生檔案共享平臺的檔案館建立電子數據終端，以統一的方式整理和上傳數據信息，匯集三地檔案館的民生檔案信息形成一個互聯互通的資源共享系統，通過授權的形式實現成員單位查詢、利用、共享京津冀全域的民生檔案資源[13]。對三地檔案部門以及重點涉民單位的民生檔案目錄進行整合，實行檔案目錄全部共享，有條件的部門共享全文數字化成果，通過共享平臺進行檢索和電子出證。

（四）通過制度與技術強化安全保障

建立科學、嚴謹的民生檔案整合責任追究制度來規范工作人員的行為。政府要加強對檔案部門工作的監督，檔案機構工作人員要嚴格按照規章制度進行民生檔案的流轉及整合。對未按照相關制度和行業要求工作的單位和人員，依法依規進行問責和處理。對于涉及個人隱私等特殊的檔案，在進行全文數字化過程中，可以通過簽署責任申明的方式，明確工作人員的責任和義務，確保民生檔案數據的安全。通過區塊鏈技術實時上鏈保存民生檔案信息系統的數據，構建可信可靠的流程跟蹤溯源，可以保障共享區域存儲的數據不被篡改，避免因非法訪問、系統更新等不可控因素造成的損失。在檔案信息系統出現故障時，還可以利用區塊鏈節點上存證的數據進行檔案數據庫恢復。

參考文獻：

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[8] 河北省檔案館.河北省檔案館（河北省方志辦）關于開展省內民生類檔案異地跨館查詢利用的公告[EB/OL].[2022-11-05]. http：//www.hebdag.org.cn/single/126/4523.html.

[9] 徐堯丹.J省民生檔案利用服務存在的問題及對策研究[D].揚州大學，2022.

[10] 徐未晚.互聯互通加快促進長三角民生檔案區域共享[N].中國檔案報，2019-05-23（003）.

[11] 白巍，尹哲.北京婚姻登記檔案信息實現跨部門共享[N].中國檔案報，2021-07-26（001）.

[12] 吳黎明.大連市民生檔案數據整合利用問題研究[D].大連理工大學，2020.

[13] 周璇.創建協同利用平臺實現民生檔案資源共享[J].蘭臺世界，2016（S2）：8-9.

基金項目：本文為國家社會科學基金項目“國家非物質文化遺產數字檔案資源協同整合機制研究”（編號：20BTQ099）的階段性成果

作者單位：河北大學管理學院