優化基礎教育階段家庭經濟困難學生資助機制

楊崢威 孫瑩

摘 ?要：?近年來， 我國基礎教育階段家庭經濟困難學生資助政策成效顯著、資助政策跨部門合作機制有一定突破，但受?到對相對貧困的把握不夠、地區和校際發展不平衡、資助工作機制不健全等因素的影響，?資助政策體系仍面臨著資助標準偏?低、動態調整機制不健全，資助名額存在相對差異、教師審核工作負擔較重，資助申請意愿不高、存在一定自卑心理等方面?的挑戰。為進一步健全基礎教育階段家庭經濟困難學生資助體系、優化學生資助工作機制，應當推進政策修訂，建立健全學?生資助標準和名額分配動態調整機制；優化政策執行，健全家庭經濟困難學生資助審核審批機制；保護政策對象，注意學生資助中的隱私保護和去標簽化。

關鍵詞： 基礎教育 ?家庭經濟困難學生??資助政策??資助機制

2016?年?9?月?9 日，習近平總書記在北京市八一學校考察時指出：“要優化教育資源配置，?逐步縮小區?域、城鄉、校際差距，特別是要加大對革命老區、民族地區、邊遠地區、貧困地區基礎教育的投入力度， 保障貧困地區辦學經費，健全家庭困難學生資助體系。”[1]我國全面建成小康社會后，脫貧攻堅、精準扶貧?系列政策已經進行了重大轉型，教育救助、學生資助政策也面臨著相對貧困時期的新情況、新挑戰。黨的?二十大報告指出，“加快義務教育優質均衡發展和城鄉一體化， 優化區域教育資源配置，?強化學前教育、??特殊教育普惠發展， 堅持高中階段學校多樣化發展，完善覆蓋全學段學生資助體系。”[2]在新的歷史時期，?如何優化基礎教育階段家庭經濟困難學生資助工作機制，是一個值得研究探討的問題。本文聚焦于基礎教?育階段家庭經濟困難學生資助體系建設的成效、面臨的挑戰，?提出進一步優化資助機制的意見建議。

一、基礎教育階段家庭經濟困難學生資助政策體系建設成效

（一）家庭經濟困難學生資助基本實現教育階段“全覆蓋?”

近年來， 各地家庭經濟困難學生資助逐步突破了《義務教育法》《社會救助暫行辦法》等規定的教育?救助、資助范圍， 在傳統義務教育階段實行“兩免一補”、高中和高等教育階段資助獎勵的基礎上，擴展到學前教育階段、職業教育階段家庭經濟困難學生資助，對低保家庭和農村建檔立卡學前幼兒實施免保教 費政策、對低保家庭高中生實施免學費政策，基本實現了家庭經濟困難學生資助政策在各個教育階段的“全 覆蓋”。全國學生資助中心將其總結為“三個全覆蓋”，即所有學段（從學前教育到研究生教育）全覆蓋、?所有學校（包括公辦與民辦）?全覆蓋、所有家庭經濟困難學生全覆蓋，從制度上基本保障了“不讓一個學 生因家庭經濟困難而失學?”，切實減輕了經濟困難家庭的經濟負擔，增強了人民群眾的獲得感，?為家庭經 濟困難學生實現人生夢想提供了強有力的保障。[3]

（二） 家庭經濟困難學生資助對象不斷拓展

近年來， 各地家庭經濟困難學生資助對象不斷拓展， 國家對農村建檔立卡貧困人口、城鄉低保對象、?孤殘家庭、低收入邊緣家庭等各類經濟困難家庭學生的資助數量、投入資金規模持續增長。《2019 年中國 學生資助發展報告》指出，我國學生資助資金連續十三年保持快速增長。[4]《2021?年中國學生資助發展報 告》顯示，資助學前教育幼兒?795.03?萬人次，資助金額?112.16?億元；資助義務教育學生?7499.84?萬人次， 資助金額?608.76?億元； 資助中等職業教育學生?1796.69?萬人次，資助金額?332.70?億元； 資助普通高中教 育學生?1234.35?萬人次，?資助金額?164.27?億元。[5]以山東省某縣為例，?2018?至?2019?學年全縣共資助在校 學生?2104?名，?其中學前幼兒?148?名、義務教育階段學生?1268?名、普通高中和中職在校生?688?名，家庭經 濟困難學生資助數量保持了較快的增長勢頭。同時，該縣家庭經濟困難學生資助資金的規模也有較大提升，?2017?年度該縣投入“雨露計劃”資金為?24.2?萬元， 2018?年為?25.8?萬元， 2019?年為?46.8?萬元，2020?年為 47.45?萬元，四年來幾乎翻了一倍。1

（三）資助政策跨部門合作機制有一定突破

過去民政、教育、扶貧（鄉村振興）等政府部門之間的分工和銜接不夠緊密， 共青團、婦聯、工會、?慈善會和其他助學的社會組織、愛心企業和愛心人士之間的信息互通、資源共享不夠密切，?在一定程度上 產生了家庭經濟困難學生資助的“瞄準偏差”和資源浪費問題。近年來， 在各部門的努力下，家庭經濟困 難學生資助的政策銜接問題得到一定程度的改善，跨部門合作機制有一些突破。以扶貧（鄉村振興）部門 為統領，民政、教育等行政部門，工青婦等群團組織和慈善會等社會組織在精準識別、精準資助、信息互 通、資源共享方面取得了一定的進展，家庭經濟困難學生資助政策體系運行更加順暢，?受益群體和家庭也 得到了更多具有針對性的資助資源。

二、基礎教育階段家庭經濟困難學生資助政策體系面臨的挑戰

（一）政策制定層面：資助標準偏低、動態調整機制不健全

目前資助政策的實施能夠滿足大多數困難學生的基本就學需求，但教育資助應更加重視學生就學的系?統性和延續性，精準長效發揮資助政策的扶貧脫貧功能。[6]從這個角度來說，現行資助標準仍然偏低，尤?其是對于家庭經濟特別困難的學生而言，資助金額仍需提高，用以支持其持續改善生活、繼續學業。以河?南省某縣為例，目前當地基礎教育各階段困難學生資助標準為：原建檔立卡貧困家庭兒童學前教育保教費?年生均?600?元、生活補助費年生均?400?元；?對原建檔立卡貧困家庭義務教育階段學生，在免除學雜費、教?科書費的基礎上，寄宿生發放生活補助費為年生均小學生?1000?元、初中生?1250?元，非寄宿生按寄宿生標準一半發放生活補助費；對原建檔立卡貧困家庭普通高中階段學生免除學費、住宿費，?并按照每生每年不低于?2000?元的標準發放國家助學金；免除原建檔立卡貧困家庭中等職業學校全日制有正式學籍學生學費，?并按照每生每年?2000?元的標準發放國家助學金、每生每年?3000?元的標準發放“雨露計劃”扶貧助學補助。[7]但?從學校生活實際來看，現行標準對家庭特別困難的學生遠遠不夠，對家庭一般困難學生能起到的支持作用?也有限。同時，資助標準動態調整機制不健全、調整速度不及時。近年來學生在飲食、學習用具、輔導材?料等方面的開支逐年上漲，而隨物價上漲和經濟增長而上浮資助標準的動態調整機制還不夠健全，這在一定程度上影響了政策目標的實現。

（二）政策執行層面：資助名額存在相對差異、教師審核工作負擔較重

一是家庭經濟困難學生資助名額存在地區、校際差異。目前各級教育部門在分配學生資助名額和資金?時，?為了便于審核審批和管理， 普遍采取按照在校生數量的一定比例確定的方式， 例如山東省某縣目前義?務教育階段資助面為在校生的?30%左右。?2 這種方式比較方便操作，?資金分配也比較簡單，但是忽視了不同?學校、不同地區間的家庭經濟狀況差異問題。城區中小學學生家庭經濟水平整體可能比偏遠鄉村地區高， 但按照統一的在校生比例分配，事實上掩蓋了這種差異，一定程度上造成了“富裕”地區學校名額多而家?庭經濟困難學生人數少，從而降低標準完成資助任務；“不富裕”地區學校名額比家庭經濟困難學生人數?多，?導致部分學生未能享受待遇。這種瞄準偏差造成了新的不平等。另外，在同一地區間也存在著校際差?異，?一些名校、重點校中可能家庭經濟困難學生比例相對較低，而一些非名校、普通校中家庭經濟困難學?生相對集中、比例相對較高，導致實際獲得資助的學生比例存在明顯差異。

二是家庭經濟困難學生資助審核機制加重了學校和教師的工作負擔。困難學生資助由教育行政主管部?門牽頭審核審批，這種模式有其合理性和必要性。但教育行政主管部門的主責主業并不是社會救助和學生?資助，因此并無相應科室、機構和人員專門進行審核審批工作，只能將權限下放給各個學校。每年秋季學?期開學后，學校對家長、學生進行資助政策宣傳，學生或家長提出申請并填寫申請表、由村委會（居委會）?或鄉鎮（街道）民政工作人員進行困難認定并蓋章，學校層面成立評審小組進行審核，審核完畢后限期公?示，?公示無異議后匯總上報教育局備案，?教育局統一向財政申請資金后發放至學生或家長的銀行卡。這種?審核方式給學校和教師的工作增加了不小的負擔：?一是政策宣傳、資料收集、審核和匯總等工作占用了大?量的師資力量，?對正常的教學秩序造成了影響；二是學校在評審過程中，并沒有能力和精力對申請學生的?家庭情況進行審查核查，只能憑借學生或家長提供的證件（低保證、殘疾證等）?或村委會（居委會）的蓋?章證明進行認定，有一定的隨意性，?容易產生由人情關系等造成的虛報問題。

（三）政策對象層面：資助申請意愿不高、存在一定自卑心理

部分家庭經濟困難學生及其家長申請資助的意愿不高，?存在一定的隱瞞現象，寧可不申請資助，?也不?愿意暴露家庭經濟困難的實際情況。也有部分困難學生出于自卑心理，擔心被冠以“貧困生”名稱后會被?老師、同學看不起，影響自己的形象和人際交往，因此不愿意提交資助申請。某縣扶貧審計中發現 2018?年度部分建檔立卡貧困學生應享受未享受扶貧資助，問題金額 14.11?萬元，共涉及到?58?名建檔立卡貧困?高中在校生、36?名建檔立卡貧困學前在校生、24?名建檔立卡義務教育階段在校生。[8]在進一步的調查整改?中，發現主要原因是政策規定在籍在校學生本人要提出申請、提交相應材料后，才可享受教育資助補貼， 但是有一部分學生本人當時沒有提出申請且未提供相關手續，?產生了偏誤。

三、影響家庭經濟困難學生資助體系作用發揮的因素

（一）基層實踐中對相對貧困的理解不準，資助比例設置存在“一刀切”現象

地區發展不平衡、地區間經濟社會水平存在差別，不同地區之間、城鄉之間的困難家庭數量、比例、?困難程度等都存在差異，?客觀上要求資助政策要因地制宜，劃定不同的資助比例和資助標準水平。在政策 制定層面，各省、自治區、直轄市教育行政管理部門根據轄區內各地經濟社會發展狀況的差異，劃定不同 的資助比例和資助水平，但在基層的實際操作中，這種比例容易變成“一刀切”，區縣間、學校間的資助 名額基本上都執行統一比例。這一方面是因為對于區縣人民政府來說，確定轄區內不同鄉鎮、街道、學校 等的差異化資助比例難度較大，增加了許多行政成本；另一方面，?目前也缺乏對相對貧困的權威測量指標， 區縣人民政府即使確定了差異化的資助比例設置方案，也缺乏說服力和權威性，容易造成新的矛盾。

（二）地區內部和校際發展不平衡，存在資助對象“苦樂不均”現象

市、縣等轄區內部發展不平衡和校際教育資源分配不均衡的問題也在一定程度上影響了家庭經濟困難?學生資助體系發揮應有的作用。經濟社會發展較好的城區、城鎮或村莊，轄區群眾的經濟水平整體較高， 家庭經濟困難學生分布相對較少，但這些地方的學校所得到的財政資助和當地的其他經費支持、社會捐助?資源等反而相對較多，從而產生了同一市、縣內部的資助資源不平衡。

現階段我國義務教育階段學校之間的差距主要體現在區域之間、城鄉之間、區域內部學校差距， 以及 學校的階層差距。 [9]有研究顯示，近年來我國義務教育財政非均衡問題有了一定程度的改善，但在縣（區） 間義務教育財政差距相對縮小的背后，校際間財政差距依然突出。[10]事實上，學校之間的差距不僅僅表現 為學校設施設備、師資隊伍水平、教學質量、升學率、學校財政狀況等因素，還表現為學生生源差距、學 生所在家庭的經濟狀況和社會階層差距。校際教育資源分配不均衡的問題產生了深刻的影響，許多經濟條?件較好的家庭往往傾向于送孩子到名校、重點校、私立學校等教育教學水平較高的學校，“學區房”價格 高起等因素也在一定程度上限制了家庭經濟較困難的學生進入這些學校，逐漸導致“好學校”學生經濟狀 況偏好、“差學校”學生經濟狀況偏差的現象。一些關于家庭經濟社會地位和兒童青少年學業表現的研究 證實了這一點，即家庭經濟條件較好、經濟社會地位較高的兒童青少年學業表現優于家庭經濟社會地位相 對弱勢的兒童青少年[11][12]，這在一定程度上導致了在一些生源質量好、學生成績好的名校、重點校中家庭 經濟困難學生比例相對較低，而在一些非名校、非重點校中家庭經濟困難學生相對集中、比例相對較高。 在同一資助比例下，非名校、非重點校中的家庭經濟困難學生可能難以做到“應助盡助”，一些確實經濟 困難的學生享受不到資助，而名校、重點校中則出現溢出效應，一些家庭經濟并不困難的學生也可能享受?到困難資助，資助對象出現明顯的“苦樂不均”現象。

（三）資助工作機制不健全，存在貧困學生“標簽化”現象

在家庭經濟困難學生審核審批中存在一定程度的“標簽化”現象，?影響了潛在資助對象的申請積極性。?《教育部等六部門關于做好家庭經濟困難學生認定工作的指導意見》（教財〔2018〕16 號）提出， 家庭經 濟困難學生認定要堅持公開透明與保護隱私相結合。既要做到認定內容、程序、方法等透明，?確保認定公 正，?也要尊重和保護學生隱私， 嚴禁讓學生當眾訴苦、互相比困。然而，?這一規定在實際執行中并未嚴格 落實到位。為了確保公開公平公正，很多地方都要求將家庭經濟困難學生資助名單在學校顯著位置進行公示，這更加劇了部分學生和家長的擔憂。事實上，在學校環境中，本人提交申請、班主任收取材料、學校?審核、校內公示這些環節，都存在著將貧困學生“標簽化”的現象， 在一定程度上限制了部分家庭經濟困?難學生申請資助、獲得應有的資助待遇。部分符合資助條件的學生不愿意提出申請，主要原因是學生和家?長存在一定的自卑心理，擔心提出申請后被同學“看不起”、嘲笑甚至被欺凌。不少研究也顯示，家庭經?濟社會地位是影響學生欺凌的一個重要因素[13][14]，經濟狀況不佳的學生或家長可能出于這方面的考慮而拒絕明示家庭經濟實際狀況。

四、健全基礎教育階段家庭經濟困難學生資助體系的建議

（一）推進政策修訂：建立健全學生資助標準和名額分配動態調整機制

隨著經濟社會發展，家庭經濟困難學生的數量、分布、結構以及資助需求等因素都在不斷變化，這就?要求我們在對象認定、資金分配、資助標準等方面建立動態調整機制。 [15]

一是建立學生資助標準隨經濟社會發展動態調整的機制。隨著我國全面建成小康社會，貧困治理從消?滅絕對貧困轉向治理相對貧困， 家庭經濟困難學生的認定標準也發生動態變化。相應地，學生資助的標準?也應當根據經濟社會發展、物價水平等建立動態調整機制。主要應從以下幾方面著手：?一是根據各地上一?年度經濟社會發展狀況和物價指數等，逐年提高學生資助標準，如綜合?GDP?增長和物價上漲速度確定學生?資助標準逐年提升的比率；二是根據轄區內各地區、各學校困難家庭學生規模和消費水平差異，?動態調整?不同地區、不同學校學生資助標準。例如，?經濟發達地區、城市中心區學校的困難家庭學生數量可能少于?經濟不發達地區或偏遠農村地區，但由于其物價和其他消費水平可能偏高，在其中就學的家庭經濟困難學?生資助標準也應當相應調高；三是完善學生資助標準檔次體系，根據不同困難家庭的貧困水平變化情況， 動態調整該家庭學生的資助標準，如提高資助檔次或降低檔次等。可以參考低保對象復核的辦法，每學年?或每學期對家庭成員狀況、家庭經濟狀況變化較大的困難家庭學生進行動態復核，適當調整個別學生的資?助標準。

二是建立地方性、動態性的家庭經濟困難學生資助名額分配機制。改變簡單劃一地按照在校生數量一?定比例分配學生資助名額的方式，由地方政府鄉村振興部門或民政部門牽頭，在本行政區域內更加精準地?評估不同地區經濟社會發展水平和家庭經濟困難群體規模，評估不同學校在校生中家庭經濟困難學生、低?收入邊緣家庭學生的分布情況、數量規模等，分級、分檔分配困難學生資助名額，并建立動態調整機制， 并且每年根據各地區、各學校實際情況進行增減。全面建成小康社會后，我國已經進入治理相對貧困的新?時期， 更應當注意和尊重不同地區間、不同學校間困難家庭學生的貧困差異，結合大數據信息對學生資助?名額進行更加精細化的分配，?確保學生資助政策公平公正執行。目前有些地方正在探索建立困難指數，可?以將學校所在地（村居、街鎮、縣市等不同層面）的困難指數和在校生群體中的整體困難指數情況等作為?未來動態調整家庭經濟困難學生資助名額的一項參考指標。

（二）優化政策執行：健全家庭經濟困難學生資助審核審批機制

建立健全教育行政主管部門牽頭、民政、財政、審計等部門參與的家庭經濟困難學生資助審核審批聯?席會議和信息共享機制。降低學校層面的工作壓力，各學校將家庭經濟困難學生申請信息匯總后報教育行政主管部門，由教育行政主管部門發送數據給民政部門或直接在困難群體數據庫中進行比對，信息一致的，?直接予以審核通過；?信息不一致的，?再由學校層面或教育行政主管部門進行單獨評議和審核。這樣既可以?減輕學校的工作壓力，聚焦教書育人主業，也可以在一定程度上遏制人情關系問題，減少遺漏現象。對于?需要單獨評議審核的家庭經濟困難學生，?可以在學校層面建立聯席審核機制，邀請學校所在地街鎮、村居?負責社會救助的人員加入審核小組，?提升審核審批工作效率。

（三）保護政策對象：注意學生資助中的隱私保護和去標簽化

在校內顯著位置對學生資助名單進行公示，其初衷是為了確保資助名單公開、資助過程公平公正，但?在一定程度影響了學生資助政策的效果。為了解決部分學生和家長羞于啟齒、不愿主動申請家庭經濟困難?學生資助待遇、擔心公示后在學校中被歧視等問題，應加強隱私保護，?調整校內公示的地點、方式，?或者?以信息公開查詢等其他方式取代“校內顯著位置”的公示。

如果能夠建立上文中提到的審核審批信息共享機制，可以在很大程度上解決這個問題。家庭和個人信?息已經進入地方政府困難群體數據庫中的困難家庭學生，事實上無須進行公示； 由于特殊情況或臨時困難?申請資助的學生，可以單獨進行審核審批，有關信息可以供學生和家長查詢，盡量避免個人隱私信息、家?庭困難情況公示。更進一步來說，每年秋季學期開學初， 教育行政部門可以從困難群體數據庫中分別提取?出本學年在各學校中就讀的家庭經濟困難學生數據信息，分別發送給各個學校， 由學校按照相應名單直接?進行資助安排。

同時，在學校教育中也應當倡導和普及家庭經濟困難學生資助的權利意識和社會關懷觀念，享受資助?是家庭經濟困難學生的法定權利，并不是一件羞恥的事情；廣大師生應當以平等、關懷、尊重的態度對待?家庭經濟困難學生，?避免在學習、生活中的“標簽化”傾向。

注釋：

1、2?數據來源： 2021?年?11?月?9 日聯合國兒童基金會?–?民政部“支持改革完善社會救助制度項目?”山東省臨邑縣調研座談會?（線上），縣民政局社會救助科所做的報告。

參考文獻：

[1]習近平：?《在北京市八一學校考察時的講話》，《人民日報》，2016?年?9?月?10 日。

[2]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國?代表大會上的報告》，《人民日報》，2022?年?10?月?26 日。

[3]全國學生資助管理中心：《中國學生資助?70?年》，《人民日報》，2019?年?9?月?23 日。

[4]全國學生資助管理中心：《2019?年中國學生資助發展報告》，《人民日報》，2020?年?5?月?21 日。

[5]全國學生資助管理中心：《2021?年中國學生資助發展報告》，《人民日報》，2022?年?8?月?28 日。

[6]劉航、柳海民：《教育精準扶貧：時代循跡、對象確認與主要對策》，《中國教育學刊》，2018?年第?4?期。

[7]文城鄉：《關于資助資金發放標準》，登錄自遂平縣人民政府網站

（https：//www.suiping.gov.cn/web/front/news/detail.php？newsid=46653）。

[8]汝南縣扶貧開發辦公室：《汝南縣?2018?年扶貧審計整改情況公告公示》，登錄自汝南縣人民政府網站

（https：//runan.gov.cn/web/front/news/detail.php？newsid=7878）。

[9]劉偉鋒：《我國義務教育校際差距的實證分析》，《遼寧行政學院學報》，2014?年第?10?期。

[10]栗玉香：《推進義務教育校際間財政均衡的策略》，《中國教育學刊》，2009?年第?12?期。

[11]李佳麗、何瑞珠：《家庭教育時間投入、經濟投入和青少年發展：社會資本、文化資本和影子教育闡釋》，《中國青年研?究》，2019?年第?8?期。

[12]王靜：《家庭社會經濟地位對兒童學業成績的影響及機制研究》，蘭州大學（碩士論文），2017?年。

[13]陳純槿、郅庭瑾：《校園欺凌的影響因素及其長效防治機制構建——基于 2015 青少年校園欺凌行為測量數據的分析》，?《教育發展研究》，2017?年第?20?期。

[14]宋月萍、韓筱、張婧文：《2016?年中國初三年級學生遭受校園欺凌的狀況及相關因素分析》，《中華預防醫學雜志》，2019?年第?10?期。

[15]陳寶生：《進一步加強學生資助工作》，《人民日報》，2018?年?3?月?1 日。

Optimize the Financial?Aid Mechanism for Students with Family Financial Difficulties?at the Basic Education?Stage

Yang Zhengwei????Sun Ying

Abstract：?In?recent?years，?China's?financial?aid?policy?for?students?with?financial?difficulties?in?families?at?the?basic?education?stage?has?achieved?remarkable?results，?and?breakthroughs?have?been?made?in?the?inter-departmental?cooperation?mechanism?on?the?funding?policy.?However，?affected?by?factors?such?as?insufficient?grasp?of relative?poverty，?unbalanced?regional?and?inter?school?development，?and?incomplete?funding?mechanism，?China?still?faces?challenges?such?as?low?funding?standards，?incomplete?dynamic?adjustment?mechanism，?relative?differences?in?funding?quotas，?and?heavy?burden?on?teachers'?review，?low?willingness?to?apply?for?subsidies， and certain inferiority complex.?In?order to?further?improve?the?funding?system?for?students?with?financial?difficulties?from?families?in the basic?education?stage?and?optimize the?student?financial?aid mechanism， we?should?promote?policy?revision，?establish?and??improve ?the ??dynamic??adjustment ?mechanism ??of ?student??financial??aid??standards??and??quota??allocation;??optimize ?policy?implementation?and?improve?the?financial?aid?review?and?approval?mechanism?for?students?with?financial?difficulties?in?families;?protect policy objects， pay attention to privacy protection and de-labeling in student financial aid.

Keywords： the basic education; students with family financial difficulties;?financial?aid policy?system;?financial?aid?mechanism

責任編輯?李??雯