單位作為監察對象的法理邏輯與制度優化

池通　陳厚佚

摘? ?要：《監察法》第三條明確規定監察對象為公職人員，即監察機關調查職務違法與職務犯罪的主體指向為自然人，從而排除了單位。《監察法》的明示性規定展現出的顯性含義并不能全面揭示監察對象范疇的完整形態，監察法律規范及監察工作實踐均能體現監察委員會對單位職務違法和單位職務犯罪的管轄權，行使公權力的主體既包括公職人員，也包括機關、單位和組織，應體系化、實質性理解監察對象的立法邏輯。基于制度承繼的歷史傳統、監督全覆蓋的改革理念、紀法貫通和法法銜接的現實需求，將單位納入監察對象范圍能更好地發揮監察監督效能。應明確單位作為監察對象的具體范圍、合理解決單位職務犯罪中互涉案件的管轄權沖突，并細化監察委員會管轄單位職務犯罪的具體規范，不斷健全和完善國家監察法治體系。

關鍵詞：監察對象；公職人員；單位；職務犯罪

中圖分類號：D922.11? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2023）03-0042-09

黨的二十大報告指出，完善黨的自我革命制度規范體系，健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系。其中，不斷健全國家監察立法體系、推動黨內監督與國家監察貫通協調是完善黨的自我革命制度規范體系的重要內容。“監察對象是監察制度運行過程中的基本問題，也是監察法學基本范疇體系中的重要內容和主要載體。”[1]《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）第三條明確規定監察對象為公職人員，將單位排除在監察對象之外。《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱《監察法實施條例》）第二十六條列舉的監察機關有權管轄的職務犯罪罪名中卻包含僅能以單位為犯罪主體的罪名，如單位受賄罪、單位行賄罪、私分國有資產罪等。從法律位階看，《監察法》屬于立法機關（全國人大）制定的法律，而《監察法實施條例》屬于監察機關（國家監委）制定的監察法規，因而《監察法實施條例》的制定與實施應嚴格遵循上位法的規定。鑒于“監察委員會對職務犯罪的調查權來源于《監察法》”[2]，《監察法實施條例》作此規定難免有突破上位法限制之嫌，且刑事法律規范對單位與作為自然人的公職人員在犯罪構成要件、處罰規則等方面的規定不盡相同。

雖然學界圍繞監察對象的認定與識別問題展開了諸多研究，但具有公共事務管理職權的單位能否作為監察對象，卻并未被充分關注和討論。實際上，縱觀我國行政監察、司法監察的監督體制，均涵蓋將單位作為監督對象的法律規定。①國家監察體制改革后，監察機關作為行政監察、司法監察機關的職能繼受主體，應盡可能對其職責進行強化，以保障權力運行結構的完整妥善。此外，監察機關作為我國反腐敗工作機構，將公職人員和單位一并納入監察對象之范疇，是實現“監察全覆蓋”改革目標的應有之義。闡釋和理解“監察全覆蓋”需要更為體系化的視角，通過體系解釋明確監察規范的內涵與判斷標準，避免監察規范之間及與其他規范之間的矛盾與沖突，是腐敗治理法秩序統一性的重要保障。[3]因此，將單位作為監察對象，符合權力監督體系構建的制度邏輯，有效回應了國家監察體制改革的法治訴求，有利于在新時代黨的自我革命語境下深化黨內監督與國家監察貫通協調。

一、單位作為監察對象的法理基礎

《監察法》第十五條將監察對象界定為“行使公權力的公職人員”，這種明示性規定展現出的顯性含義并不能全面揭示監察對象范疇的完整形態。《監察法》雖未明示單位為監察對象，但監察法律規范及監察工作實踐均能體現監察機關對單位職務違法和單位職務犯罪的管轄權，需要從歷史、制度與實踐多重視角，體系化、實質性理解監察對象的立法邏輯。

（一）歷史邏輯——行政監察權與職務犯罪偵查權的職能承繼

回溯到監察體制改革前，我國長期以來形成了“三駕馬車”模式的權力監督體系，即黨的紀委為主導，檢察院為保障，政府監察機關為補充。[4]具體而言，紀委承擔黨內紀律監督職能，檢察院反貪污賄賂部門、反瀆職侵權部門、職務犯罪預防部門履行職務犯罪偵查（預防）職能，行政監察機關則行使政府內部監察職權。1949年9月通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》正式確立了新中國的行政監察制度，明確人民監察委員會的監察對象為“政府機關和公務人員”，此后，行政監察制度幾經變革，但將政府機關作為監察對象的制度傳統一直予以延續。《中華人民共和國行政監察法》（已廢止）第十五條至第十八條明確規定，行政監察機關的監察范圍覆蓋單位與自然人，即有權對政府、政府部門及其工作人員進行監督。對“政府機關”和“公務人員”監督的雙重覆蓋，不僅促進政府廉潔從政，更能保障政府依法行政和高效勤政。[5]國家監察體制改革對行政監察制度予以吸收、重塑，監察委員會承繼了行政監察機關的監察職能，從《監察法》第十五條的立法表述看，監察委員會似乎在職能繼受中將對“單位主體的監察”排除在外。《監察法實施條例》作為國家監委制定的第一部監察法規，對監察制度進行科學化、體系化集成 [6]，其中第四十四條規定監察機關有權監督和處置“有關機關、單位、組織集體作出違法決定或者實施違法行為”。為了體現對中國特色行政監察制度探索的有效延續，保障監察法治體系內部邏輯自洽，將單位與公職人員一同納入監察對象的范圍，使監察委員會對單位違法行為的監督、調查、處置有法可依。

2012年修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）第十八條明確規定了檢察院對貪污賄賂犯罪、瀆職侵權等職務犯罪案件的自偵權，并且包括《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）第八章規定的單位職務犯罪，檢察機關的職務犯罪偵查權涵蓋單位犯罪與自然人犯罪。檢察機關作為憲法規定的法律監督機關，由其行使職務犯罪偵查權，無論是從偵查對象“國家工作人員”身份的特殊性，還是犯罪行為的“職務性”特點來看，都具有對國家機關和國家工作人員是否秉公用權進行監督的性質，與法律監督權的主旨具有高度契合性。[7]國家監察體制改革前由檢察院行使職務犯罪偵查權，符合《刑法》對職務犯罪予以定罪處罰的立法邏輯和《中華人民共和國憲法》對國家權力結構的制度安排。檢察機關在長期職務犯罪偵查實踐中，一方面，由于偵查、批捕、起訴、訴訟監督職能集于一身，面臨同體監督難題；另一方面，由于地方檢察機關的地域屬性導致檢察機關獨立性缺失，職務犯罪偵查受到諸多干擾。從強化監督權獨立性的角度出發，需要組建一個高度獨立的反腐專門機構。[8]國家監察體制改革后，監察委員會作為獨立、專責的反腐敗機構，其承繼并改造了檢察機關的職務犯罪偵查權，形成了監察機關的職務犯罪調查權。《監察法》僅將監察對象界定為公職人員而排除單位，這一調整不僅給原本邏輯自洽的刑事法律規范體系帶來沖突，還造成《監察法》與《刑事訴訟法》在犯罪主體實體規定和管轄程序上的雙重銜接不暢。

（二）制度邏輯——監察全覆蓋與紀檢監察貫通協調的制度建構

以監察全覆蓋為制度體系構建的統領性原則，實現了由改革理念向制度實踐的飛躍，奠定了中國特色腐敗治理體系法治化、現代化的基礎，監察全覆蓋的實質蘊涵、判斷標準與應然邊界等問題受到理論與實務界的高度關注。[9]一方面，革新后的國家監察權旨在通過監督所有公權力的具體行使主體，以規制公權力的實施空間，防止權力膨脹和權力濫用，是以權力制約權力，以法治權。構建“集中統一、權威高效、全面覆蓋”的監察體制是國家監察體制改革的基本價值訴求，其中，形成“全面覆蓋”的監督格局是核心要求。國家監察體制改革所設定的“全覆蓋”理念及其制度設計，是要解決監察體制改革之前存留的相關空缺與不足，以應對原有反腐敗力度不夠和輻射力不強的現實癥結。[10]公權力行使主體既包括個人，也包括組織和單位，有些情況下，權力實現需要集體意志，權力行為由集體作出，“單位犯罪是在單位意志支配下實施的，行為人的行為是單位意志的體現”[11]。所以，從權力主體角度看，“全覆蓋”不僅是對公職人員監督的全覆蓋，也包括對單位、組織作為權力主體的全覆蓋，實現對公權力的全面規制不僅指向個人，還應涵蓋權力的組織化行使者——單位，從而真正實現懲治腐敗的“無禁區、全覆蓋”。

另一方面，將單位納入監察對象范圍，能夠有效契合新時代紀檢監察體制改革對紀檢監督與監察監督貫通協調的內在要求。《中國共產黨章程》規定，黨的各級紀律檢查委員會對黨的組織和黨員領導干部履行職責、行使權力進行監督，紀檢監督對象既包括黨員個體，也包括黨的組織。在黨內監督已經全面覆蓋的情況下，深化國家監察體制改革，需要增強對公權力和公職人員的監督全覆蓋、有效性，推進公權力運行法治化，消除權力監督的真空地帶。紀委監委合署辦公，紀檢與監察兩種監督職權一體化行使，在權限設置、職能配置、運作程序等方面均具有同構性，所以監督對象的制度配置也應該實現銜接協同，應將單位（權力組織）納入監察對象范圍。另外，從黨和國家監督體系建構的理論邏輯和制度原理看，黨的十八大以來，以黨內監督為主導，推動各類監督貫通協調，黨和國家監督從理論突破到實踐創制、從重點監督到全面覆蓋、從做強單體到系統集成，中國特色社會主義監督制度逐步成熟定型。[12]其中，包括黨內監督、人大監督、檢察監督、審計監督等在內的各項監督中，均包含對組織、單位行使公權力的監督制約，并配置相應的具體監督內容和機制。將單位明確為監察對象并納入監察范圍，對推進各類監督貫通協調、健全黨和國家監督體系具有重要意義。

（三）實踐邏輯——消除單位職務犯罪管轄中法法銜接的障礙

《監察法》將監察對象規定為公職人員，排除了單位涉嫌職務犯罪或關聯性犯罪①在《監察法》中的適用，因而監察機關啟動監察權限時只需直接指向自然人即可。然而，《監察法》在反腐敗法律體系中并非孤立存在，監察機關在國家反腐敗機構中亦不能僅憑自身力量反腐肅紀，其在監督、調查涉嫌職務違法和職務犯罪行為時，并不能直接給予監督對象實體處罰，有些權限措施也無法自行實施，需要與執法部門、檢察機關、審判機關等互相配合、互相制約，需要實現《監察法》與《刑法》《刑事訴訟法》等法律規范的銜接適用。具體到職務犯罪案件辦理中，監察機關的調查取證行為必須以審判為中心，依法指向刑事訴訟程序，應圍繞《刑法》的實體罪刑條件進行對接，“即從罪狀構成方面搜集相關證據并根據刑罰配置情形予以程序性推動”[13]。《監察法實施條例》規定監察機關管轄的101項罪名中，除自然人實施的職務犯罪外，還包括單位職務犯罪及關聯性犯罪，如果監察機關在調查單位職務犯罪時，只對相關自然人予以立案并展開調查，自然人犯罪主體的主客觀因素將是其關注的重點，在此基礎上進行的證據收集也必然圍繞自然人犯罪展開，進入審查起訴及審判階段后，將會造成證據關聯性證明的困難，導致監察調查與司法程序存在銜接不暢的隱患。

《監察法》規定的監察對象排除了單位主體，造成其與《刑法》在職務犯罪主體方面的銜接障礙。若無《監察法實施條例》對單位職務犯罪管轄權的規定，監察機關對涉嫌職務犯罪或關聯性犯罪的單位主體啟動調查程序則會缺少明確法律依據，與國家監察體制改革的法治邏輯相悖。即便對直接負責的主管人員或其他直接責任人員進行調查，也不能形成邏輯自洽，畢竟此類犯罪的構成要件圍繞單位主體展開，“單位主體存在與自然人主體并不完全同一的犯罪構成要件、處罰規則和處罰的特殊立法價值，處罰負有責任的自然人與處罰單位并不具有等價性” [14]。況且，單位行賄罪、單位受賄罪等《刑法》明確規定的對自然人處以刑罰、對單位處以罰金的“雙罰制”職務犯罪，若監察機關僅對自然人啟動調查程序，在將案件移送至檢察機關審查起訴后，如何對單位主體予以證據收集、審查追訴，這不僅會引起程序銜接不暢的現實問題，并且會導致在《刑法》統一適用下的定罪與量刑公正目標難以實現。因此，將單位納入“監察對象”，在一定程度上有助于疏解《監察法》與刑事法等法律銜接上的現實困境，能夠嚴密與細化監察法制系統。[15]

二、單位作為監察對象的制度表現

關于單位職務犯罪，在刑事法律規范和監察法律規范中均有制度表現。《刑法》對單位犯罪的概念、處罰原則以及具體罪名的構成要件予以總括性規定。《監察法》第三條雖僅明示監察對象為公職人員，但該法其他條款及監察工作實踐中均涉及監察機關對單位職務犯罪的監督、調查和處置權責。《監察法實施條例》以監察法規的形式詳細列舉了監察機關有權管轄的單位職務犯罪和關聯性犯罪的相關罪名。

（一）《刑法》對單位職務犯罪的規制邏輯

《刑法》將單位作為犯罪主體，是因為法人是法律擬定的人格和生命的有機整體，具有整體的意志和行為。[16]1979年我國《刑法》并沒有規定單位犯罪，因為改革開放之前，我國實行計劃經濟體制，國家機關、企業、事業單位由國家行政撥款，單位并沒有獨立的權利能力和行為能力，僅僅作為行政的附庸，單位犯罪亦無從產生。改革開放后，國家簡政放權，探索社會主義市場經濟體制，國家機關、企業、事業單位被賦予更大的經濟自主權，單位利益與社會整體利益的矛盾凸顯，從而誘發單位違法犯罪活動的產生。單位犯罪即是我國社會利益調整的必然產物，法人犯罪的實質在于現階段局部利益間的沖突，正日益超出原有的個人利益與社會利益直接沖突的模式，而更多的代之以特定團體和社會整體的利益矛盾。[17]1987年頒布的《中華人民共和國海關法》首次將單位規定為走私罪的犯罪主體，此后，單位犯罪散見于單行刑法與附屬刑法中，直至1997年新刑法典的施行，才有了法典化、集中化的單位犯罪規定。

我國《刑法》由自然人一元犯罪主體轉變為自然人與單位二元犯罪主體后，單位被賦予了獨立于自然人而存在的法律意義。在日益增多的單位犯罪中，有些則是承擔公共管理職能的單位，利用國家賦予的公權力，在職務活動中違背自身職責而實施的單位職務犯罪，并主要規定于《刑法》貪污賄賂罪、瀆職罪中。單位職務犯罪的犯罪行為直接違背了基于單位的特殊職權而產生的特殊職責，系對單位所擔負的職權和職責的嚴重褻瀆和公然踐踏。[18]其較之于一般單位犯罪而言，不僅對國家和社會利益造成嚴重影響，而且危害了國家賦予單位代表國家對社會進行管理的職能。基于單位職務犯罪的嚴重危害性，國家預防和懲治單位犯罪的鋒芒應指向單位職務犯罪，刑事法律規范對單位職務犯罪的規定則是對此意義的積極凸顯。監察機關作為職務犯罪調查權的行使主體，應重視《刑法》對單位職務犯罪的實體規定，這是監察機關能夠管轄單位職務犯罪以及單位能夠作為監察對象的重要制度基礎。

（二）《監察法》的制度暗合

《監察法》第三條規定：“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權力的公職人員進行監察。”針對《監察法》僅將公職人員作為監察對象的一元化立法邏輯，有學者認為，將監察對象界定為“公職人員”，既是對我國“國家工作人員”“公務員”立法及其實踐的成果的完善，又與《聯合國反腐敗公約》相契合，符合國際反腐敗立法的趨勢。[19]也有學者指出，我國當下反腐敗的重點是用權的人而非權力本身，“將權力關進制度的籠子里”的核心是要鎖定、處置濫權的腐敗分子。[20]盡管《監察法》并未明示單位為監察對象，但監察機關對單位職務犯罪的管轄權在理論和實踐層面卻有跡可循。比如，《監察法》第二十三條第一款規定：“監察機關有權查詢、凍結涉嫌職務違法和職務犯罪的單位的財產”，第四十五條第一款第五項規定：“對監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等提出監察建議”。監察調查實踐中，監察機關對涉嫌單位職務犯罪的被調查對象可以行使調查、處置職責。由此可見，雖然《監察法》并未明確將單位規定為監察對象，但從國家監察體制改革確立的“監察全覆蓋”的主旨看，《監察法》對此存在制度暗合。在現行《監察法》規范體系下，監察機關仍能通過對單位之下的主管人員和直接責任人員的監督實現對單位職務犯罪的調查和搜集證據。但問題在于，若監察機關前期只是以自然人為對象進行調查，后期審查起訴和審判階段如何轉換為單位犯罪？[13]有鑒于此，從立法層面上將單位納入監察對象實為必要之舉。

（三）《監察法實施條例》的規范確認

《監察法實施條例》在《監察法》第十五條對監察對象范圍的總括性規定基礎上，解決了特殊的監察對象范圍的認定問題，即國有資本參股公司中對國有資產負有經營管理責任的人員、基層群眾性自治組織中從事管理的人員以及其他依法履行公職的人員在何種情形下屬于監察對象。《監察法實施條例》不僅對《監察法》規定的“行使公權力的公職人員”的具體范圍進行了細化，而且對公權力組織的違法和犯罪行為管轄問題予以制度確認。一方面，《監察法實施條例》第四十四條規定了監察機關對單位違法的管轄權：有關機關、單位、組織集體作出的決定違法或者實施違法行為的，監察機關應當對負有責任的領導人員和直接責任人員中的公職人員依法追究法律責任。另一方面，通過具體罪名列舉的方式對單位職務犯罪及關聯性犯罪的監察管轄權予以規定，并對管轄規則進行制度細化。《監察法實施條例》第二十六條、二十七條、三十條、三十一條列舉的罪名中涵蓋監察機關能夠管轄的單位犯罪。從犯罪主體看，既有只能由單位實施的犯罪，又有單位、自然人均能作為犯罪主體的罪名。①從犯罪類型看，既包括傳統意義上的單位職務犯罪，也包括行使公權力過程中涉及的重大責任事故犯罪等其他犯罪。之所以將重大責任事故犯罪納入管轄范圍，原因在于發生重特大生產安全事故、公共安全事件等，與公職人員監管不嚴、履職不力等失職瀆職行為存在緊密聯系。②此外，該類犯罪通常與貪腐犯罪相伴相生，重大責任事故犯罪背后往往能牽連出犯罪主體與公職人員或監管部門之間的利益輸送、權錢交易問題。監察機關有權管轄的其他犯罪，則涉及金融管理秩序（如違法運用資金罪、違法發放貸款罪）、企業管理秩序（如背信損害上市公司利益罪）、市場秩序（如非法轉讓、倒賣土地使用權罪）以及司法秩序（如披露、報道不應公開的案件信息罪），這些犯罪不僅關系到國民經濟、國有資產、審判秩序、公民隱私等領域，而且與利用公權力實施的職務犯罪相互交織。

《監察法實施條例》第一百八十一條第二款則是監察機關對單位職務犯罪管轄規則的原則性規定，“對單位涉嫌受賄、行賄等職務犯罪，需要追究法律責任的，依法對該單位辦理立案調查手續。對單位立案或者以事立案后，經調查確定相關責任人員的，按照管理權限報批確定被調查人”。該規定明確了監察機關有權對涉嫌職務犯罪的單位予以立案調查，經調查確定相關責任人員后，按照級別管轄確定各級機關的具體被調查人。確定被調查人的意義在于，雖然單位可作為犯罪主體和監察對象，但其僅具有擬制的法律人格，并沒有自然人行為的直觀性特點，單位意志仍需通過自然人的行為予以體現和實施。為順利開展對單位職務犯罪的調查，明確責任承擔主體，需要確定具體被調查人，這與單位作為監察對象并無邏輯沖突。

三、基于單位作為監察對象的職務犯罪管轄制度優化

《監察法實施條例》對單位職務犯罪管轄權的規定僅限于列舉罪名和設定基本管轄規則，單位納入監察對象范疇體系后，首先需要明確單位作為監察對象的具體范圍，完善監察機關管轄單位職務犯罪的具體規范，并妥善解決監察機關與其他國家機關的管轄權沖突等問題，全面調整和優化監察機關管轄單位職務犯罪的制度規范與運作機制。

（一）厘定單位作為監察對象的具體范圍

確定單位作為監察對象的范圍，應明確作為監察對象的單位必須是公權力行使主體，履行公共管理職能，并且要回歸《刑法》第三十條之本旨，要以“公司、企業、事業單位、機關、團體實施危害社會之行為”作為主體和行為要件，在“法律規定為單位犯罪”的范疇內劃定監察機關管轄的單位犯罪類型，避免出現“解釋性立法”導致的“規范隱退”，并破壞法治的最低形式限度。[21]

其一，確定單位作為監察對象的機關范圍。《監察法實施條例》第四十四條關于“集體違法行為追責”的規定，其違法主體涵蓋“有關機關、單位和組織”，國家機關作為公權力的重要實施者，將其納入監察對象范圍是國家監察體制改革的應有之義。雖然國家機關能否作為單位犯罪主體存在理論爭議①，但在司法實踐中，國家機關單位犯罪案件時有發生，2014年至2020年，全國各級法院審結國家機關單位犯罪案件共190件。[22]依據《刑法》相關規定，機關以集體意志實施職務犯罪（如《刑法》第三百八十七條規定的“單位受賄罪”），應依法追究刑事責任。根據《監察法》等法律的相關規定，作為監察對象的機關范圍，應包括中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關等。需要注意的是，人民代表大會及其常委會機關中的公職人員是監察對象，但人大及其常委會機關能否成為監察對象？《刑法》中的“機關”并未排除人大及其常委會機關，基于公權力行使邏輯，人大及其常委會機關作為單位監察對象受監察機關監督符合反腐倡廉制度建設的初衷。由于監察委員會是由同級人大產生并受其監督，因此無法對同級人大及其常委會進行監督，可設計上級監察機關對下級人大及其常委會機關進行監督的制度路徑，以實現監察全覆蓋。

其二，確定單位作為監察對象的國有企業范圍。《監察法實施條例》第四十條對國有企業作廣義界定，即國家出資企業，具體包括“國有獨資、全資公司、企業，國有控股、參股公司、企業”。其中，國有控股、參股公司、企業的出資主體既包括國有出資主體又包括非國有出資主體，對于單位作為監察對象的識別應采取審慎態度，由于國有控股、參股公司、企業的經營管理職責既涵蓋國有資產，也指向非國有資產，所以只能將國有獨資、全資公司、企業納入監察對象的范圍，這一判斷立場和《刑法》對單位受賄罪、私分國有資產罪的主體認定邏輯相契合。

其三，明確單位作為監察對象的基層群眾性自治組織。基層群眾性自治組織行使的自治權力在性質上屬于社會公權力，其與國家公權力的關系比一般社會性權力更加密切。[23]在現代治理體系中，我國的農村基層治理既不同于政府管理，也不是完全的社會自治。[24]基層群眾性自治組織除了要履行集體資金、資產、資源管理和集體事務、公益事業管理外，還要協助人民政府從事行政管理工作，將其納入監察對象范圍符合《監察法》立法邏輯。對于基層群眾性自治組織作為監察對象的具體監督問題，一方面，如果集體實施違法行為，則依照《監察法實施條例》第四十四條之規定處理；另一方面，在《刑法》沒有明確規定基層群眾性自治組織能夠作為單位犯罪主體的情況下，司法實踐中將符合單位犯罪特征的行為作為單位犯罪予以判決的情況卻并不鮮見。[25]監察機關要遵循罪刑法定原則，結合相關立法、司法解釋，審慎對待基層群眾性自治組織的單位犯罪問題。

（二）合理解決單位職務犯罪中互涉案件的管轄權沖突

單位職務犯罪由監察機關管轄符合監察權配置的價值邏輯與現實需求，但單位在行使公權力過程中有可能涉及其他犯罪，則涉及到監察機關、公安機關、人民檢察院等機關對互涉案件的管轄權。互涉案件主要存在“監察為主”和“主罪為主”兩種管轄原則。基于反腐敗工作的特殊性，《監察法》第三十四條和《監察法實施條例》第五十一條確立了“監察為主”管轄原則，公職人員既涉嫌嚴重職務違法或職務犯罪，又涉嫌其他機關管轄的違法犯罪，依法由監察機關為主調查的，應當由各機關分別立案，而監察機關則應承擔組織協調職責。“主罪為主”管轄原則體現在2013年最高法、最高檢、公安部等六部門發布的《關于實施刑事訴訟法若干問題的規定》中，公安機關和檢察機關在偵查活動中遇到互涉案件管轄問題時，應分別立案，以“主罪”管轄機關為主偵查，其他機關予以配合。

確定單位職務犯罪中互涉案件的管轄原則，是將單位納入監察對象范圍之后無法回避的現實問題。對于互涉案件的管轄是“監察為主”還是“主罪為主”，學界存有爭議。有學者認為“監察為主”的規定欠妥，因為它違背了長期的管轄實踐與一般的管轄規律。[26]而持相反意見的學者則認為“主罪為主”模式將給監察機關意圖構建的封閉的審前調查體系打開一個缺口，不利于構建反腐長效機制。[27]單位作為監察對象在行使公權力過程中，以集體意志以權謀私實施職務犯罪，犯罪主體身份特殊，犯罪手段隱蔽，案件內容可能涉及國家秘密、國家安全和國家利益，由監察機關調查為主，是黨和國家自我監督的一種方式。[28]另外，“監察為主”能在客觀上提高調查效率，整體上更為契合國家監察體制改革的基本理念。單位納入監察對象范圍后，如果既涉嫌職務犯罪，又涉嫌公安機關、人民檢察院等機關管轄的犯罪，由監察機關和其他國家機關依據職權分別立案，監察機關為主調查，其他機關予以協作配合。

（三）完善監察機關管轄單位職務犯罪的具體規范

基于單位作為監察對象和自然人（公職人員）作為監察對象在主體屬性上存在差異，將單位納入監察對象范圍后，要理順“對象范型”擴充的內在邏輯沖突，完善以自然人作為一元化監察對象的立法體系，從整體上調整監察權運行的立法構造。對于監察機關管轄單位職務犯罪而言，尊重監察立法與刑事立法的銜接邏輯，以監察機關管轄的罪名為基準，修改《監察法實施條例》第二十七條至第二十九條等相關規定，將“監察機關調查公職人員涉嫌職務犯罪”的立法結構調整為“監察機關調查公職人員和有關機關、單位、組織涉嫌職務犯罪”，在此基礎上，圍繞調查程序、處置機制等內容進行制度革新。

現行監察法律規范體系中，只有《監察法實施條例》第一百八十一條涉及單位職務犯罪的調查程序，“對單位涉嫌受賄、行賄等職務犯罪，需要追究法律責任的，依法對該單位辦理立案調查手續。……對單位立案或者以事立案后，經調查確定相關責任人員的，按照管理權限報批確定被調查人”，該規定較為粗疏。基于單位犯罪的雙罰制特征，要細化單位職務犯罪的審批手續、通知告知手續等，還要完善程序銜接機制，如增加“對調查過程中發現有關機關、單位、組織涉嫌的依法由其他機關管轄的犯罪線索，應及時移送有管轄權的機關”等規定。

針對單位職務犯罪的特性，首先，處置方面要優化移送審查起訴機制，修改《監察法》第十一條第三項的規定，對涉嫌職務犯罪的機關、單位、組織，監察機關應當將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴，直接負責的主管人員和其他直接責任人員、涉嫌犯罪單位一并按照《刑事訴訟法》移送起訴，以破解單位職務犯罪案件辦理中法法銜接的實踐困境。①其次，要完善監察建議制度，在《監察法》《監察法實施條例》相關規定基礎上，針對單位作為監察對象增加“向其上級主管機關、單位制發監察建議書”的規定。監察機關對涉嫌職務犯罪的機關、單位調查終結移送檢察機關后，可以就該單位作為監察對象在制度建設、人員管理、監督機制等方面存在的問題予以梳理揭示，并提出監察建議，跟蹤督促整改，以實現標本兼治、綜合治理。

全面從嚴治黨永遠在路上，黨的自我革命永遠在路上。使命型政黨的基本定位，決定了黨的自我革命的徹底性和全面性，有必要將履行公共管理職能的機關、單位和組織納入自我革命的范疇體系，接受人民的監督。監察對象的范圍應圍繞監察權的性質和公權力運行的規律進行劃定。我國以人民代表大會制度為根本政治制度，一切權力來源于人民，服務于人民，受人民監督。監察機關代表人民行使專責監督權，監察權則是特定機關代表人民行使監督權，監督內容應該涵蓋行使公權力的公職人員和通過集體意志行使公權力的組織。在厘定單位作為監察對象范圍時，要回應監察對象判斷和識別的基本邏輯，契合權力監督內在要求，遵循現行法律體系對單位違法犯罪規制的基本原理。要注意把握單位作為監察對象與單位職務犯罪主體之間的邏輯差異，審慎判斷哪些單位作為監察對象能夠成為單位職務犯罪主體。為避免監察權過度擴張，賦予其監督單位作為監察對象的同時，要設定相應權力邊界和規范行權程序，在對機關、單位、組織開展監督過程中，嚴格遵守“監督的再監督”要求，不得過多干預被監督單位的內部管理、制度執行等日常工作。在深化新時代黨的自我革命、縱深推進紀檢監察體制改革的背景下，不斷健全國家監察法治體系，完善紀檢監察法規制度體系，提升監察對象立法的科學性、系統性，不斷優化紀法貫通機制，實現黨規國法協同共治。

參考文獻：

[1] 姬亞平，彭夏青.監察對象的識別研究[J].治理現代化研究，2020（6）：61-69.

[2] 劉計劃.監察委員會職務犯罪調查的性質及其法治化[J].比較法研究，2020（3）：160-173.

[3] 錢小平.法秩序統一性視野下監察對象的體系解釋[J].當代法學，2023（1）：83-94.

[4] 秦前紅.困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國家監察——我國監察體系的憲制思考[J].中國法律評論，2017（1）：78-97.

[5] 劉峰銘.國家監察體制改革背景下行政監察制度的轉型[J].湖北社會科學，2017（7）：146-152.

[6] 鄒開紅.持續深化國家監察體制改革 規范和正確行使國家監察權[N].中國紀檢監察，2021（19）：30-33.

[7] 田凱.論檢察機關行使職務犯罪偵查權的正當性[J].中國刑事法雜志，2010（8）：79-83.

[8] 馬方.國家監察體制改革背景下職務犯罪調查權運行機制研究[M].北京：法律出版社，2022：4.

[9] 魏昌東.監察全覆蓋的理論邏輯與應然邊界[J].南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學），2022（5）：101-113.

[10] 陳偉.國家監察全覆蓋的內涵、原則及重點[J].學術論壇，2020（2）：41-50.

[11] 王志遠.超越行為責任：單位犯罪主體關系傳統認識的批判與重構[J].政法論叢，2022（6）：50-61.

[12] 瞿芃.堅持完善黨和國家監督體系[N].中國紀檢監察報，2022-09-26.

[13] 陳偉.監察法與刑法的銜接協調與規范運行[J].中外法學，2019（2）：334-356.

[14] 陳巧燕.《監察法》與《刑法》相關制度的錯位與矯正[J].福建警察學院學報，2019（6）：22-28.

[15] 魏昌東.中國特色國家監察權的法治化建構策略——基于對監察“二法一例”法治化建構的系統性觀察[J].政法論壇，2021（6）：162-174.

[16] 李希慧.論單位犯罪的主體[J].法學論壇，2004（2）：68-72.

[17] 陳興良.單位犯罪：以規范為視角的分析[J].河南省政法管理干部學院學報，2003（1）：15-22.

[18] 楊忠民.對法人職務犯罪若干問題的思考[J].法學研究，1995（2）：30-35.

[19] 陳雷.監察法對監察對象進行法律界定具有重要意義[N].中國紀檢監察報，2018-05-17.

[20] 劉艷紅.《監察法》與其他規范銜接的基本問題研究[J].法學論壇，2019（1）：5-15.

[21] 劉艷紅.“規范隱退論”與“反教義學化”——以法無明文規定的單位犯罪有罪論為例的批判[J].法制與社會發展，2018（6）：95-109.

[22] 裴顯鼎.國家機關單位犯罪的困境與變革——對190份生效刑事裁判文書的實證研究[J].法律適用，2021（12）：3-16.

[23] 蔡樂渭.國家監察機關的監察對象[J].環球法律評論，2017（2）：136-140.

[24] 桂華.國家資源下鄉與基層全過程民主治理——兼論鄉村“治理有效”的實現路徑[J].政治學研究，2022（5）：27-38.

[25] 姜新平，姜保忠.論村委會和村民小組的單位犯罪主體地位及其責任追究——以非法占用農用地罪為中心[J].河南社會科學，2019（12）：48-54.

[26] 龍宗智.監察與司法協調銜接的法規范分析[J].政治與法律，2018（1）：2-17.

[27] 艾明.互涉案件監察機關為主調查的實踐模式及其改進[J].地方立法研究，2020（1）：2-16.

[28] 陽平.我國監察管轄制度體系的構成及完善[J].法治研究，2020（6）：116-127.

責任編校? ?陳? ?瑤

Legal Logic and System Optimization of Organizations as Objects of Supervision

——Duty Crimes of the Organizations Under the Jurisdiction of the Supervisory Committee

CHI Tong， CHEN Houyi（School of Law， Nanjing Audit University， Nanjing 211815， Jiangsu， China）

Abstract： Article 3 of the “Supervision Law” clearly stipulates that the object of supervision is“public officials”，that is， the subject of the supervisory organ's investigation of duty violations and duty crimes should be a natural person， the organization being excluded. The explicit meaning of the “Supervision Law” does not fully reveal the complete form of the scope of supervision objects. The supervision legal norms and supervision work practice can reflect the supervision committee's jurisdiction over organization duty violations and organization duty crimes. The subject exercising public power includes both public officials and organs and organizations. The legislative logic of the supervision object should be systematically and substantially understood. Based on the historical tradition inherited by the system， the reform concept of full coverage of supervision， and the practical requirements of the connection between disciplines and laws， the inclusion of organizations into the scope of supervision objects can better improve the effectiveness of supervision and inspection. It is necessary to clarify the specific scope of organizations as supervision objects， reasonably solve the jurisdiction conflict of inter-related cases in organization duty crimes， refine specific norms of organization duty crimes under the jurisdiction of the supervisory committee， and constantly improve and perfect the national supervisory rule of law system.

Key words： object of supervision； public officials； organizations； duty crimes

收稿日期： 2023-02-14

作者簡介： 池通（1985— ），男，江蘇徐州人，南京審計大學法學院（紀檢監察學院）講師，紀檢監察系副主任，國家監察與審計法治研究院研究員，博士；陳厚佚（1997— ），女，四川成都人，南京審計大學法學院（紀檢監察學院）碩士研究生，國家監察與審計法治研究院助理研究員。