鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興銜接質效評價與優化路徑
——以四川省50個鄉村振興重點幫扶縣為例

楊 浩, 莊天慧

(四川農業大學 經濟學院/西部鄉村振興研究中心,成都 611130)

引 言

實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接,是我國“三農”工作具有里程碑意義的重大轉變。鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的科學內涵是在打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會后,進一步鞏固拓展脫貧攻堅成果,接續推動脫貧地區發展和鄉村全面振興[1]。鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有機銜接是一個戰略演進的過程,鞏固拓展的方向是有效銜接,銜接的方向是鄉村振興[2]。從脫貧到銜接,再到振興,是一項前所未有的偉大實踐探索,需要緊密結合現實需求開展理論創新,從理論、歷史、政策和內在聯系四個維度來把握脫貧與振興的內在邏輯關系,并在此基礎上探索實現路徑[3]。

銜接質效評價對過渡期及之后政策調整具有重要參考價值。由于脫貧攻堅與鄉村振興發展目標與定位不同,二者的銜接呈現出多重差異,既有制度銜接本身的差異,也有因定位不同而造成的差異。銜接過程缺乏對“有效性”的量化指標,難以準確度量和表達有效銜接的程度[4],因此有必要明確銜接的指標體系。對此,既有研究多從理論層面進行探討。有研究提出從鄉村振興的“二十個字”總要求出發,基于貧困治理績效評估的視角,構建鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興二者的銜接質量評估體系[5]。也有研究建議從產業發展、生態建設、文化建設、鄉村治理和民生改善五個維度分別在鞏固、拓展、銜接三個層面選取指標進行評估[6]。隨著政策實踐的深入推進,相關研究有必要進一步細化。有學者指出研究視角需要從“宏觀”轉向“微觀”[7],也有學者指出鞏固拓展脫貧攻堅成果既要從宏觀區域維度接續推進鄉村振興,也要在微觀個體與政策制度維度持續發力[8]。

從已有研究看,一是多集中在理論層面對銜接機理進行分析,二是在銜接質量層面集中在以省域為樣本做指標體系的構建或測算,但很少從投入、產出的角度分析銜接效率。從實踐看,銜接政策的落地主要還是集中在縣域(鄉村振興重點幫扶縣),那么,在縣域層面銜接的質量如何,存在哪些政策盲點或薄弱短板?近幾年大量政策資源持續投放的效率如何,是否存在資源投入不足或配置不當的情況?針對這些問題,本文基于對銜接政策的剖析,以鄉村振興重點幫扶縣為樣本,從縣域層面詳細分析銜接的質量、效率問題,以期為相關政策的制定與完善提供啟發和參考。

一、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興銜接的政策邏輯

鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興銜接一系列政策主要是在脫貧攻堅目標任務完成后出臺的。2020年,我國現行標準下農村貧困人口全部實現脫貧,貧困縣全部摘帽,區域性整體貧困得到解決。中共中央、國務院于2020年12月發布了《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》,明確了在脫貧攻堅目標任務完成后設立5年過渡期,提出了脫貧地區2025年近期發展目標和2035年遠期發展目標,出臺建立健全長效機制、做好有效銜接重點工作、健全常態化幫扶機制、著力提升脫貧地區整體發展水平等支持政策,搭建起了鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興相銜接的政策框架。在此之后便進入政策實踐、調整和優化階段。2021年中央一號文件明確提出“過渡期內保持現有主要幫扶政策總體穩定,并逐項分類優化調整”。同年,國家確定了160個國家級鄉村振興重點幫扶縣,進而明確了政策瞄準區域對象。2022年相關政策進一步深化,黨的二十大將鞏固拓展脫貧攻堅成果置于構建新發展格局、推動高質量發展的總體部署中,為脫貧地區持續提高發展質量制定了重要指南。2023年中央一號文件提出穩定完善幫扶政策,落實鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接政策,開展國家鄉村振興重點幫扶縣發展成效監測評價。

在中央及國家政策出臺、完善的同時,各地也積極出臺了諸多地方性政策。以本文研究樣本區域四川省為例,2021年四川省委、省人民政府出臺了《關于全面實施鄉村振興戰略 開啟農業農村現代化建設新征程的意見》,特別提出了“接續推進脫貧地區鄉村振興。推動明確一批國家鄉村振興重點幫扶縣,確定一批省級鄉村振興重點幫扶縣”。隨后又制定了《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的實施意見》,在國家相關政策的框架下,從建立健全鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制、健全農村低收入人口常態化幫扶機制、接續推動脫貧地區發展等方面,結合地方實際,出臺了26項具體措施。而后,四川省結合政策實踐效果,對相關政策進行了細化,比如2022年四川省委發布的一號文件提出“細化落實鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接‘1+37’政策”。相關政策要點如表1所示。

鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興銜接的政策源于脫貧后防止規模性返貧和促進脫貧地區接續發展,進一步縮小差距。從時序邏輯看,經歷了“頂層設計—地方跟進—實踐調整”的演變：2020年主要是國家頂層設計、搭建政策框架,2021年主要是地方政府政策跟進,2022年隨著政策實踐步入“深水區”,相關政策進一步完善,各地政策的“延續、調整、新增”成為主線。從政策關聯看,國家和省級層面主要政策都覆蓋了鞏固和拓展兩大類。鞏固類除了防返貧監測方面,主要涉及了教育、醫療和飲水,重在延續脫貧攻堅期間的政策不斷檔,其中醫療方面是重點,調整相對較大。拓展類政策與鄉村振興聯系尤為緊密,涉及了脫貧地區產業振興、生態振興、文化振興、人才振興和組織振興等多方面。

二、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興銜接質量評價

(一)銜接質量評價的指標選取

從已有研究看,關于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興銜接效果方面的研究主要集中在產業發展、生態建設、文化建設等維度,從鞏固、拓展和銜接等角度進行衡量[9-12],比如在鞏固拓展產業扶貧同產業興旺銜接、鞏固拓展綠色減貧同生態宜居銜接、鞏固拓展文化扶貧同鄉風文明銜接、鞏固拓展基層治理同治理銜接、鞏固拓展“兩不愁三保障”同生活富裕銜接五個層面劃分出鞏固、拓展和銜接三類指標[5]。

鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興銜接的質量是相關政策在實踐中所達到的效果。根據前文對相關文獻和政策的梳理,本文認為銜接質量本質上就是鞏固、拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興對接的效果,在政策實踐中包含了“鞏固”和“拓展”兩個維度。在鞏固層面,根據前文梳理的政策,擬從鞏固教育保障成果、鞏固醫療保障成果、鞏固飲水安全保障成果維度設置三類指標。其中,鞏固教育保障成果維度主要用義務教育保障水平、學生資助水平等指標具體度量,鞏固醫療保障成果維度主要用農村人口基本醫療保險水平、營養保障水平等指標具體度量,鞏固飲水安全保障成果維度用自來水通達水平、飲用水集中凈化處理水平等指標具體度量。此外,在拓展層面,擬從與產業振興相銜接、與生態振興相銜接、與文化振興相銜接、與人才振興相銜接、與組織振興相銜接五個維度設置指標。

在與產業振興相銜接的維度,已有研究主要從產業自身的發展和產業發展綜合效應進行衡量,本文結合以往研究,通過高標準農田建設水平、農業配套設施建設水平、現代農業產業園區發展水平等指標進行具體度量。在與生態振興相銜接的維度,已有研究主要從農村生產環境、農村人居環境等方面進行衡量,本文結合以往研究,通過生態修復力度、農村生活污水治理水平等指標進行具體度量。在與文化振興相銜接的維度,已有研究主要從文化設施建設、居民精神生活提升水平等方面進行衡量,本文結合以往研究,通過公共文化服務中心建設水平 、“藝術鄉村”試點建設水平等指標進行具體度量。在與人才振興相銜接的維度,已有研究主要從人才引進、技能培訓覆蓋水平等方面進行衡量,本文結合以往研究,通過大學專業人才培養水平、農技人才孵化力度、農村公共服務人才培育水平等指標進行具體度量。在與組織振興相銜接的維度,已有研究主要從基層組織建設、基層干部素質提升等方面進行衡量,本文結合以往研究,通過社會力量參與基層組織建設力度、基層黨組織隊伍建設情況、駐村工作隊選拔情況 、駐村工作隊培育情況進行具體度量[6]。

基于以上分析,本文構建了鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興銜接的質量評價指標體系,該體系包含目標層2個、子目標層8個、準則層31個以及指標層31個,具體如表2所示。

(二)銜接質量評價結果及分析

本文選擇四川省鄉村振興重點幫扶縣為樣本進行測度分析。之所以選擇這些縣,原因在于四川省的脫貧縣、脫貧人口較多,其中甘孜、阿壩、涼山等原深度貧困縣尤為集中,其脫貧人口近120萬,而脫貧后,這些深度貧困縣又成了鄉村振興重點幫扶縣,是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興銜接政策的重點瞄準對象。目前四川有25個國家鄉村振興重點幫扶縣、25個省鄉村振興重點幫扶縣,其中國家鄉村振興重點幫扶縣屬于原來的深度貧困縣,省鄉村振興重點幫扶縣屬于原來的貧困縣,總體樣本縣達50個。相關數據來源于課題組2022年6—8月在鄉村振興重點幫扶縣調研中搜集的縣級資料。

1.整體實現程度

50個樣本縣鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興銜接質量測算結果見表3。從鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興銜接質量的整體水平看,平均值為0.208,與最高值0.550有較大差距。根據熵權法計算得到的鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興銜接綜合得分,將50個縣分為三組。從相對比較角度,將得分位于平均值1.5倍及以上的縣歸為一類,這些縣的銜接質量較好;得分位于平均值至平均值1.5倍之間的縣歸為一類,這些縣的銜接質量良好;最后,得分位于平均值以下的縣歸為一類,這些縣的銜接質量一般。此外,從綜合得分看,50個樣本縣中,省級鄉村振興重點幫扶縣銜接質量整體比國家鄉村振興重點幫扶縣好。這主要是因為前者自身發展基礎較好,具有“先天優勢”,而后者發展基礎較弱,鞏固脫貧攻堅成果、接續推進鄉村振興難度相對較大,因此從橫向對比看整體處于偏低的狀態。

表3 鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興銜接質量測算結果

銜接質量較好的縣為平昌縣、小金縣、馬爾康市、旺蒼縣和松潘縣,銜接質量良好的縣為九寨溝縣、阿壩縣、丹巴縣等14個縣,銜接質量一般的縣為德格縣、甘孜縣、瀘定縣等31個縣。從地理分布特征角度分析,銜接質量較好或良好的縣主要分布在緊鄰成都平原的地區,這些縣地理條件較好,資源優勢較為明顯,發展基礎較好,整體脫貧時間較早,能夠有更多時間鞏固脫貧攻堅成果、接續推進鄉村振興,且更能就近獲得發展水平更高的成都平原地區的帶動,因此銜接質量整體較高。銜接質量一般的縣主要分布在四川西部和南部地區,距離成都平原地區相對較遠,海拔較高,交通偏遠,發展基礎相對薄弱,相對而言,其中較多縣脫貧較晚,鞏固脫貧攻堅成果難度較大。此外,汶川縣、萬源市、理縣等部分縣雖然交通條件、發展基礎等方面有一定優勢,但銜接質量也并不突出,主要是個別維度存在明顯“短板”拉低了整體水平。

2.分維度實現程度

從鞏固教育保障成果的維度看,整體水平較高,各縣平均值為0.479,其中越西縣、金陽縣、爐霍縣等縣綜合得分較高,越西縣達0.729,比整體平均教育得分高出52%。其他縣該維度實現水平無明顯差異。部分縣鞏固教育保障成果較為突出,其原因主要在于義務教育資源投放較多、教育結對幫扶開展較好。本維度及其他各維度銜接質量的測算結果見表3。

從鞏固醫療保障成果的維度看,整體水平較高,各縣平均值達到0.701。得分均值以上的各縣在該維度差異較小。得分均值以下的縣有一些差異,該差異主要是源于各縣慢性病醫療保障水平存在一定差距。總體看,各縣該維度整體水平較高且差距不大,主要是因為脫貧攻堅期間,各縣基本醫療條件均已有較大改善,比如各縣農村人口基本醫療保險(含大病保險)參保覆蓋率、本縣地區營養包發放率等都達到了90%以上。

從鞏固飲水安全保障成果的維度看,整體水平較高,各縣平均值達到0.670,其中小金縣、馬爾康市、旺蒼縣等14個縣在該維度綜合得分較高,超過了0.9。部分縣之所以鞏固飲水安全保障成果成效突出,主要是飲用水集中凈化處理水平較高。

從與產業振興相銜接的維度看,各縣在該維度的綜合得分差異明顯,且整體得分偏低,平均值僅為0.190,其次級指標高標準農田建設水平、農業配套設施建設水平、現代農業產業園區發展水平、龍頭企業發展水平、農民合作社發展水平、旅游村級覆蓋水平、精品旅游發展水平得分均值分別為0.144、0.120、0.308、0.232、0.154、0.127和0.243。各縣該維度得分整體偏低,可能是因為現代產業發展基礎較弱,特色產業挖掘還不夠,還沒有形成明顯市場競爭力,發展能力有限。

從與生態振興相銜接的維度看,整體水平稍稍偏低,各縣平均值為0.247,各縣在該維度的綜合得分無明顯差異,其次級指標生態護林情況、生態修復力度、農村廁所建設水平、農村生活污水治理水平得分均值分別為0.402、0.124、0.158、0.306。該維度得分整體稍低,可能是因為鄉村振興重點幫扶縣整體位于生態脆弱地區、偏遠山區,生態修復、人居環境改善成本較高、難度較大,因此建設水平還不高。

從與文化振興相銜接的維度看,整體水平一般,各縣平均值為0.336,九寨溝縣、若爾蓋縣、旺蒼縣、平昌縣等縣在該維度綜合得分較高,其中九寨溝縣得分達到0.820。從該維度次級指標中公共文化服務中心建設水平、“藝術鄉村”試點建設水平、文化振興“百千萬”工程開展情況三個指標看,平昌縣表現突出。總體看,該維度得分較高的縣在文化建設試點、文化活動開展方面表現較好。

從與人才振興相銜接的維度看,整體得分明顯較低,各縣平均值低到了0.110。各縣在該維度的綜合得分無明顯差異,其次級指標大學專業人才培養水平、特色產業技術骨干培養水平、農技人才孵化力度、農村公共服務人才培育水平得分均值分別為0.098、0.056、0.135和0.149。該維度得分整體較低,可能是因為鄉村振興重點幫扶縣人才需求大,而人才引進較為困難,本地培養還需一定時間,存在一定困難。

從與組織振興相銜接的維度看,整體得分相對較高,其中峨邊縣、壤塘縣、小金縣、茂縣、馬邊縣、阿壩縣等縣在該維度綜合得分較高,峨邊縣組織得分達到0.713。對與組織振興相銜接維度其余的指標進行分析,新龍縣、色達縣、阿壩縣分別有較好表現。需要指出的是,與組織振興相銜接的平均得分理論上應該處于更高水平。與組織振興得分均值相差較遠的是普格縣,該縣所有脫貧村中駐村干部(含第一書記)總人數(人)/村數量得到的結果是0.329,遠低于均值1.582,原因在于普格縣下轄的村數量在所測算的50個縣中是比較多的,因而得到的比例較低。普格縣開展定點幫扶和選派得力干部人數/村數量得分雖仍在平均得分以下,但是在50個縣中處于中等水平。因此,不能僅憑單一指標判斷與組織振興相銜接水平的高低。

對各維度綜合得分進行聚類,瀘定縣、雅江縣、甘孜縣等13個縣各維度得分相對不是很突出,劃分為聚類第一類縣,本文稱之為非突出縣;越西縣、金陽縣、紅原縣等26個縣鞏固教育保障成果維度實現程度較高,劃分為聚類第二類縣,因為采用聚類分析時,是將每個細分指標作為一個代表指標篩選出來,而鞏固教育保障成果維度代表了鞏固層面的銜接情況,因此本文稱第二類縣為鞏固較好縣;小金縣、若爾蓋縣、旺蒼縣、平昌縣等11個縣在與文化振興相銜接維度實現程度較高,因聚類時文化振興代表了鄉村振興層面的銜接情況,本文稱之為拓展較好縣,劃分為聚類第三類縣(見表3)。

三、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興銜接效率評價

(一)模型構建與指標選取

鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興銜接效率是政策層面投入資源與產出效果的比率。本文采用DEA線性規劃模型(Data Envelopment Analysis)進行效率測算。該模型數據包絡分析是運籌學和研究經濟生產邊界的一種方法,也是測量一些決策部門生產效率的典型方法。在脫貧后“扶上馬送一程”的政策背景下,鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興銜接過程中,核心的投入仍然是政府資源,其中最為重要的是財政資金,而產出層面,則是銜接的質量[13-17]。因此,采用各縣銜接推進鄉村振興補助資金金額(投入1)、統籌整合使用財政涉農資金金額(投入2)作為投入指標,采用前文分析的銜接質量綜合得分作為產出指標[17-18],并結合規模報酬不變與規模報酬可變兩種情況,選擇產出導向的CCR與BCC模型對各個縣鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興銜接的效率進行測算。規模報酬不變時,具體模型如下[19-20]：

(1)

需要指出的是,規模報酬可變時,將綜合技術效率分解為純技術效率和規模效率的乘積,需增加下列約束條件：

(2)

式(1)中,Xi=(X1i,X2i,…,Xmi)T,Yi=(Y1i,Y2i,…,Ymi)T分別表示每個決策單元的投入指標向量與產出指標向量。s1代表投入冗余量,s2代表產出冗余量。b0是常數,本文取10-6。當b=1且s1=s2=0時,表示DEA有效;當b=1且s1≠0,s2≠0時,表示DEA弱有效;當b≠1時,表示DEA無效。

(二)銜接效率分析

效率的高低與投入多少以及資源配置是否合理密切相關。為探究影響各個縣效率高低的原因,將50個縣鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興銜接綜合效率分解為純技術效率與規模效率。規模效率低表明在當前技術水平下資源的投入有待提高,而純技術水平低說明資源未得到充分應用,存在較大的挖掘潛力[21-22]。該部分測算結果見表4。盡管壤塘縣、德格縣的綜合效率較高,但整體看,國家鄉村振興重點幫扶縣綜合效率稍微弱于省級鄉村振興重點幫扶縣,二者存在一定的差異。

表4 鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興銜接效率的測算結果

純技術效率反映的是剔除了規模因素后僅由現有規模情況反映的投入產出效率。純技術效率為1則表示不考慮規模時,規模可按照現實調整 (規模可變),進而實現投入與產出最優。綜合技術效率的測度同時考慮了技術水平和規模,因此,若綜合技術效率為1則表示即使控制了規模(規模不變),投入產出的效率也達到了最優。

從測算結果看,在規模不變的情況下,壤塘縣、峨邊縣、德格縣投入有效,其余縣投入配置可以進一步優化;在規模可變的情況下,壤塘縣、峨邊縣、德格縣、馬爾康市、劍閣縣、汶川縣、小金縣以及平昌縣投入有效,其余縣投入配置可以進一步優化。整體看,在現有技術水平不變的情況下,至少有42個縣還可以繼續擴大投入規模。之所以還有必要擴大規模,可能的原因是隨著脫貧攻堅轉向鄉村振興,資源投放的維度更廣、需求更大,在較短的銜接期內還無法達到最優投放規模。

為進一步對銜接效率進行分析,將50個縣的鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興銜接綜合效率、純技術效率與規模效率的測算結果按縣類型進行歸類整理,結果如表5所示。

表5 三類縣鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興銜接效率情況

從表5可以看出,聚類第三類縣(拓展較好縣)的綜合技術效率與純技術效率水平比較高,說明其銜接效率較為理想。測算所得到的各個縣投入冗余的明細結果如表6所示。

表6 DEA測算投入冗余明細

為獲取更進一步的結論,繼續對投入冗余展開分析。根據不同的冗余類型對50個縣整體進行分析,將冗余值在均值1.5倍以上稱為明顯冗余,冗余值在0至均值1.5倍稱為一般冗余,冗余值等于0稱為無冗余,結果如表7所示。

表7 DEA測算投入冗余匯總

從測算結果看,美姑縣、昭覺縣、萬源市等28個縣存在明顯冗余,在樣本縣中占比達56%,說明整體上資源利用效率還有提升空間。對比前文結果,規模較優的縣都沒有出現明顯冗余,規模不優的縣則冗余明顯,部分縣存在“兩頭失效”的情況,即一頭是現有規模不足,需增加投入,另一頭則出現了明顯冗余,需提高投入利用率。出現該情況,說明可能存在資源投放供需匹配度問題,其原因可能是投放資源基層管理、激勵方面還有缺陷,資源利用效率還未得到充分重視。

四、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興銜接質效的優化路徑

(一)梯次推進、補齊短板,促進高質量銜接

以縣域為單元,突出“抓兩頭、促中間”,鞏固一批、示范一批與培育一批相結合,循序漸進,梯次推進。“抓兩頭”中,一頭是對于基礎較弱縣,比如前文分析的非突出縣,著重提升鞏固質量,有序開展各種以鞏固成果為核心的發展方式,避免立即或者跳躍式地將工作重心轉移到鄉村振興[14];另一頭是基礎較好縣,比如前文分析的振興較好縣,著力于進一步提升振興質量,提高要求和標準,積極打造鄉村振興示范縣。“促中間”是對于鞏固較好的縣而言,重點是促進其由鞏固為主向鄉村振興轉型,積極培育,對標對表、達標競進推動鄉村全面振興。此外,在梯次推進過程中,由于各類縣發展基礎、階段目標任務有一定差異,在激勵、考核方面應充分考慮其異質性,精細調整指標,適當分類。

針對銜接質量最“弱”維度,需重點補齊“三個短板”。根據前文分析,整體來看,鄉村振興重點幫扶縣人才、產業是銜接效果最“薄弱”的兩個維度,因此有必要重點完善相關政策。一方面,完善本土人才培育機制,健全人才流向鄉村的機制。重點培育鄉村特色產業技術骨干、農技人才、農村公共服務人才,充分發揮“地緣”“血緣”等紐帶作用,重點借助鄉土情感,增強青年人才的自主回引意愿,為具備返鄉意愿的青年人才搭建參與鄉村振興的立體化通道,并通過市場化等機制組建效用互涵的利益共同體,增進返鄉青年人才長期服務鄉村振興的關系聯結[23-24]。另一方面,完善產業發展系統性支持機制,以推進鄉村融合性產業高質量發展為主線,以科技創新、制度創新、模式創新和數字賦能為動力,以“跳出農業發展農業”的思維優化政策,支持構建融合性現代鄉村產業[25]。重點梯度支持建設國家級、省級和市級現代農業產業園,培育一批聯農帶農能力強、效果好的龍頭企業,提高特色農業配套設施建設水平,充分挖掘縣域資源,發展精品旅游業等覆蓋面廣、帶動就業能力強、增收效果明顯的富民產業。

針對銜接質量偏低維度,需持續促進“兩個提升”。根據前文分析,整體來看,與生態振興相銜接、與文化振興相銜接水平偏低,是需要持續提升的兩個維度。一方面,強化鄉村振興重點幫扶縣的農村人居環境資源投放能力,重點持續提升農村衛生廁所建設水平和農村污水處理水平。在成本可承受的范圍內,結合農村實際需求、生活習慣和自然環境開展建設,既要運用現代化方式提升農村衛生環境,又不能把標準提得過高、脫離實際;既要統一規劃、避免無序建設,又不宜“一刀切”、規定過細。需要充分發揮基層干部和農戶的主觀能動性、積極性,探索適宜本土的農村人居環境改造方式。應將生態保護修復與人居環境建設、資源開發相結合,系統謀劃縣域內山水林田湖草等資源保護與開發,促進生產、生活、生態協調。另一方面,強化鄉村文化建設,提升文化“軟件”建設水平。既要充分利用精準扶貧期間建設了大量農村文化設施的優勢,又不能停步于硬件設施層面,應以“軟件”建設為主,完善激勵機制引導基層開展更多更豐富的農村文化活動,充分挖掘本土鄉村文化資源,建設一大批有特色、能輻射周邊的文化特色村、鎮。

(二)盤活資源、調節規模,促進高效率銜接

盤活現有資源。根據前文分析,部分縣存在明顯的資源冗余,并未達到帕累托最優,因此需要針對這類縣強化現有資源利用效率。一方面,應瞄準政策資源最小單元“村集體”,盤活用好已有資源,探索整合、重組農村集體鞏固、振興類項目資源。強化村集體項目資產運營、管理績效激勵,對于績效較好的管理村,給予適度獎勵,創新資產盤活模式,探索多村集體資產打包運營、聯合做強等方式,擴充增收資源,有序發展農村混合所有制經濟,創新運營方式盤活資源。另一方面,適當調整財政資金使用的管理政策。特別是對于發展基礎較弱的縣,在確保資金用于“三農”且符合法規要求的基礎上,對銜接資金等用于各領域的比例給予一個范圍區間,而不是“一刀切”的一條線,避免使用空間“太窄”造成急需領域“缺資金”、冗余領域“用不完”。

撬動外部資源。根據前文分析,部分縣存在明顯的規模效率低下現象,其投入水平還有待提高。在國家和財政資源投放飽和的情況下,應轉變觀念,積極推動實現兩個撬動。一是撬動金融資源。充分發揮財政支持作用,通過稅收優惠或減免等政策,激勵金融資源向脫貧地區延續領域傾斜;同時,全面打通金融市場下沉農業農村通道,強化村級信用建設,筑牢誠實守信的道德標準。二是撬動社會力量。應積極協調全社會的力量,推進財政涉農資金整合與社會經濟組織發展的良性循環,通過社會經濟組織的培育,釋放財政涉農資金整合政策的潛在能量[26-27],積極建立聯合社會經濟組織的緊密合作利益共贏機制。同時,大力推進縣域營商投資環境優化行動,激活市場,堅持市場化、法治化,促進脫貧縣轉變政府職能,形成統籌推進、督促落實優化營商環境工作的機制,為市場主體到鄉村投資興業營造穩定、公平、透明、可預期的良好環境,提高資源吸附能力。

結 語

鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興銜接是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程背景下黨中央作出的重大戰略部署。從時序邏輯看,銜接政策經歷了“頂層設計—地方跟進—實踐調整”的演變;從政策關聯看,主要集中在鞏固、拓展兩個層面。基于政策梳理,以四川省50個鄉村振興重點幫扶縣為樣本,設計了銜接質量、效率測算指標體系。在銜接質量方面,研究發現：銜接質量較好縣有5個,銜接良好縣有14個,二者占比僅為38%,因此還有較大提升空間。其中,省級鄉村振興重點幫扶縣銜接質量整體高于國家鄉村振興重點幫扶縣,因此后續重點是持續提升國家鄉村振興重點幫扶縣的銜接質量。從銜接質量的細分指標看,薄弱點在于產業、人才兩方面。在銜接效率方面,研究發現：從規模效率看,至少有42個縣未達到最優效率狀態,還可以繼續擴大投入規模;從技術效率看,規模較優的縣都沒有出現明顯冗余,規模不優的縣則冗余明顯,部分縣存在“兩頭失效”的情況,即一頭是現有規模不足,需增加投入,另一頭則出現了明顯冗余,需提高投入利用率,這說明可能存在資源投放供需匹配度問題。此外,銜接質量較高的縣,效率整體都偏高。基于以上分析,本文認為可采用梯次推進、補齊短板的策略,促進高質量銜接;采用盤活資源、調節規模的策略,促進高效率銜接。

需要進一步探討的是,對于部分縣出現“兩頭失效”現象的深層原因,本文只是做了初步的假設,其中具體是哪些領域供給過剩,哪些領域供給不足,抑或是哪些供需匹配的環節出現了問題,尚未進行實證檢驗。這些問題的解析不僅對于鄉村振興重點幫扶縣高效銜接有參考價值,對于其他縣用好政策資源也具有啟發意義,因此后續有必要針對銜接效率的作用機制、路徑進行深入研究。此外,在效率分析層面,本文主要采用的是中央、省級資金,縣級本地資金、人力和物力等其他資源的使用效率是否有所不同,是值得進一步探討的問題。