中國共產黨依憲治國思想的百年經驗與啟示

□ 張 放

革命導師馬克思曾用“法律的準繩”[1]來強調憲法在國家治理中的根本法地位。這一重要論斷在中國共產黨的百年發展中得到有效實踐，形成了極為豐富的依憲治國思想，充分適應了中國革命、建設和改革的實踐需要，表現出以憲法創制和實施推進立國、富國和強國事業的鮮明問題意識，有力地指導并推動了新中國憲法的產生和發展，值得深入研究與探討。

一、黨的依憲治國思想的產生背景

中國共產黨依憲治國思想的產生，反映了近代中國由器物變革轉向制度變革乃至文化變革的現代化發展趨勢。它深受洋務運動、維新運動特別是新文化運動的思想影響，體現了覺醒年代的中國進步知識分子在俄國十月革命影響下，開始從西方自由主義逐步轉向馬列主義，力圖探索全新救國之道、全面改造社會、重塑制度自信的思想軌跡。中國共產黨依憲治國思想的產生，還體現了對中國近代立憲運動的經驗教訓總結。自1906 年清廷正式宣布實行預備立憲以來，在短短數年里，中國就實現了從奉行“大權統于朝廷，庶政公諸輿論”[2]的二元君主立憲制模式，到承認“皇帝之權，以憲法所規定者為限”[3]的一元君主立憲制模式，再到倡導“中華民國之主權，屬于國民全體”[4]的共和立憲制模式的飛躍，打開了中國進步的閘門。但是波瀾壯闊的變革進程，換來的卻依然是“無量頭顱無量血,可憐購得假共和”的黯然結局，以致孫中山不禁感嘆“我們革命黨只推翻大皇帝，那些小皇帝還沒有推翻，故民國徒有民國之名，仍受專制之實”[5]。“歷史證明，不推翻壓在中國人民頭上的三座大山，不實行人民民主，任何憲法都不可能得到人民擁護，都不可能起到推動我國社會發展進步的作用。”[6]清末民初的立憲運動實踐，直接構成中國共產黨依憲治國思想生成的現實“參照系”，促使中國共產黨人思考如何在對既有思想資源予以批判借鑒的基礎上，實現依憲治國思想的自主生成和發展，真正在人民立憲過程中實現上層建筑與下層基礎、國家治理與大眾參與、權力監督和權利保障的有機統一。

中國共產黨上述思想的生成，還受到中國新型國家建構路徑的影響。不同于近代英、美、法等國市民階級自主推進的政治革命模式，也不同于德、日等國傳統精英自上而下的保守革命模式，中國共產黨的依憲治國思想直接師承蘇俄，旨在保障先鋒隊政黨主導的社會革命進程、發動群眾實現社會制度的徹底重塑。不僅如此，與俄國革命相比，中國革命還有時間跨度長、革命烈度強、兼具民主主義革命和社會主義革命的雙重任務、“以鄉村為中心”[7]等諸多復雜特點，由此用大量鮮血凝結成寶貴的治國理政經驗，并對中國共產黨的依憲治國思想產生直接影響，逐漸獲得法律化、制度化的規范表達，旨在構建一種黨的主張、國家意志和人民意愿有機統一的制度架構。正因為如此，黨的依憲治國思想充分表現出對中國獨特現代國家建構路徑的有效回應和深刻總結，并在歷史實踐中得以持續發展和完善。

二、黨的依憲治國思想的百年發展

1.新民主主義革命時期：中國共產黨依憲治國思想的萌發

中國共產黨的依憲治國思想最早可追溯到土地革命時期。黨的六大專門出臺《蘇維埃政權的組織問題決議案》，將中國的蘇維埃政權正式命名為“中國工農兵代表會議（蘇維埃）政府”[8]。為貫徹黨的六大精神、結合蘇區斗爭實際，1930年9月出臺的《中華蘇維埃共和國國家根本法（憲法）大綱草案》初步確立了蘇區制憲的基本精神和內容。隨后，梁柏臺等同志根據《中共中央關于憲法原則要點給蘇區中央局的電報》中列明的17條制憲原則，起草了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》。該法于1931年11月7日在中華蘇維埃第一次全國代表大會上得以通過，又于1934 年1 月得以修改，構成工農民主專政的根本大法。這份具有劃時代意義、包含十七條內容的憲法性文件明確提出“保證蘇維埃區域工農民主專政的政權和達到它在全中國的勝利”的核心任務，依法確認了紅色政權“工人和農民的民主專政國家”性質，實行民主集中制的工農兵代表大會制，還規定了對工農勞苦民眾以及婦女、少數民族乃至外國人等特殊群體的權利保障[9]，是黨依憲治國思想發展的重要里程碑。

全面抗戰爆發之后，毛澤東等中共中央領導人還先后發表了《新民主主義論》《新民主主義的憲政》等重要著作，系統闡述了新民主主義憲政思想，逐步形成“新民主主義共和國”理論，在與國民黨的合作和斗爭中，推動了邊區的民主政治實踐、積極參與乃至領導了國統區民主憲政運動的發展，“使之成為發動廣大人民群眾、實現民主政治的有力的群眾運動”[10]。毛澤東1940 年2 月20 日在延安各界憲政促進會成立大會上所作演說《新民主主義的憲政》中指出：“憲政是什么呢？就是民主的政治”“我們現在要的民主政治，是什么民主政治呢？是新民主主義的政治，是新民主主義的憲政。”[11]對于新民主主義的憲政意涵，毛澤東解釋說：“就是幾個革命階級聯合起來對于漢奸反動派的專政。從前有人說過一句話，說是‘有飯大家吃’。我想這可以比喻新民主主義。既然有飯大家吃，就不能由一黨一派一階級來專政。”[12]

解放戰爭期間，黨帶領人民經過浴血奮戰，取得了新民主主義革命的偉大勝利，于1949年9月29日連同各民主黨派制定了具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》，莊嚴宣告“中華人民共和國為新民主主義即人民民主主義的國家”[13]。由此在法律上初步確認了革命建國的歷史事實，“實現了中國從幾千年封建專制政治向人民民主的偉大飛躍”[14]。縱觀中國共產黨依憲治國思想在革命年代的發展歷程，充分體現出遵循人民民主原則推動中國憲法制度發展、促進國家進步的問題意識，并從中國具體國情和人民根本利益出發，訴諸“武器的批判”，最終否定了反動當局炮制的“偽憲”，宣告了民族資產階級所期望的“資產階級民主共和國的憲法”的不可行性，為“工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民共和國的憲法”的創制和發展，奠定了必要的歷史前提和政治基礎，鑄就了不朽的精神豐碑，留下了寶貴的思想遺產。

2.社會主義革命與建設時期：中國共產黨依憲治國思想的奠基

在新中國成立初期國家經濟迅速恢復、社會主義工業化進程正式開啟的歷史時刻，在確保國家長治久安的實踐經驗基礎上，黨對憲法相關問題的認識有了進一步飛躍。毛澤東1954 年6 月在《關于中華人民共和國憲法草案》的重要講話中，明確指出：“一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法。用憲法這樣一個根本大法的形式，把人民民主和社會主義原則固定下來，使全國人民有一條清楚的軌道，使全國人民感到有一條清楚的明確的和正確的道路可走，就可以提高全國人民的積極性。”[15]當時中央還高度重視憲法的實施和遵守問題。毛澤東曾面向中央人民政府委員會的各位同事特別強調：憲法草案通過以后，“全國人民每一個人都要實行，特別是國家機關工作人員要帶頭實行,首先在座的各位要實行。不實行就是違反憲法”[16]。劉少奇同志1954 年9 月15日也在《關于中華人民共和國憲法草案的報告》中有前瞻性地指出：“在憲法公布以后，違反憲法規定的現象并不會自行消滅，但是憲法給了我們一個有力的武器，使我們能夠有效地為消滅這些現象而斗爭。”[17]

正是基于這種較為深刻的憲法觀、制憲觀、行憲觀、守憲觀，在人民民主和社會主義原則的指引下，1954年9月20日，“五四憲法”橫空出世，成為我國歷史上第一部人民自主制定出的民主憲法。它充分遵循人民立憲的理念，真正實現了自晚清以來中國有識之士長達半個世紀的立憲夢想，以國家根本大法的形式，確認了新中國的“創世紀”，更引領中國人民大步走上社會主義的發展道路，和平有序地“完成了中華民族有史以來最為廣泛而深刻的社會變革，為當代中國發展進步奠定了根本政治前提和制度基礎，實現了中華民族由近代不斷衰落到根本扭轉命運、持續走向繁榮富強的偉大飛躍”[18]。雖然在此之后也經歷過較大曲折，但這些思想經驗依然延續了下來，為新中國憲法制度的發展指明了方向。

3.改革開放和社會主義現代化建設新時期：中國共產黨依憲治國思想的確立

十一屆三中全會之后，在充分總結反思新中國成立以來正反兩方面經驗教訓的基礎上，鄧小平同志明確指出，“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”[19]。1980年8月30日，中國共產黨中央委員會明確提出對1978年憲法“做比較系統的修改”[20]。同年9月10日，第五屆全國人民代表大會第三次會議正式出臺《關于修改憲法和成立憲法修改委員會的決議》，正式啟動憲法修改工作。正如彭真同志后來指出的那樣：“這次憲法的修改、討論工作前后進行了兩年之久，是做得相當認真、慎重和周到的。”[21]因此現行憲法“繼承和發展了一九五四年憲法的基本原則，充分注意總結我國社會主義發展的豐富經驗，也注意吸取國際的經驗；既考慮到當前的現實，又考慮到發展的前景”，由此經受住了歷史的考驗，成為一部有中國特色的、適應新的歷史時期社會主義現代化建設需要的、長期穩定的新憲法。

“八二憲法”頒行后，為適應改革開放和社會主義現代化建設需要，解決人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，在黨中央領導下，從1988 年到2004 年，我國現行憲法先后進行了四次修正，依憲推進漸進改革：1988 年憲法修正案確立了國家允許私營經濟在法律規定的范圍內存在和發展的原則性規定，實現了經濟政策的重要調整；1993 年憲法修正案確立了國家實行社會主義市場經濟的原則性規定，促成了經濟體制的重大轉變；1999 年憲法修正案確立了中華人民共和國實行依法治國、建設社會主義法治國家的原則性規定，推動了法律體系的持續完善；2004年憲法修正案確立了“國家尊重和保障人權”[22]的原則性規定，推動了社會體制的有效創新。由此在堅持憲法穩定性和時代性有機統一的基礎上，推動新時期改革事業的有序發展。

與之相適應，黨的依憲治國思想也在實踐基礎上趨于成熟。江澤民同志在黨的十五大報告中正式提出“依法治國”基本方略，明確強調“黨領導人民制定憲法和法律，并在憲法和法律范圍內活動”[23]。2004 年9 月15 日，胡錦濤同志《在首都各界紀念全國人民代表大會成立五十周年大會上的講話》中進一步指出，“依法治國首先要依憲治國，依法執政首先要依憲執政”[24]。由此充分把握了社會變革時代的憲法要求，進一步形成“改革是中國的第二次革命”[25]的思想自覺。

4.中國特色社會主義新時代：中國共產黨依憲治國思想的升華

在新時代，中央高度重視對新中國依憲治國歷史經驗的系統總結與弘揚。習近平總書記專門強調：“歷史總能給人以深刻啟示。回顧我國憲法制度發展歷程，我國憲法同黨和人民進行的艱苦奮斗和創造的輝煌成就緊密相連，同黨和人民開辟的前進道路和積累的寶貴經驗緊密相連”[26]凸顯出“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現”[27]的理性認識。

為貫徹依憲治國要求，中央要求做好以下三項工作：

一是黨領導人民制定憲法法律。黨的十九大報告明確要求，“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，建設中國特色社會主義法治體系”[28]。為貫徹上述要求，黨的十九屆二中全會在黨史上首次以全會形式專題研究憲法修改問題，時隔14 年再次啟動憲法修改工作、新增21 條憲法修正案，并專門增寫“監察委員會”一節，對我國的政治體制進行了必要調整，既充分彰顯了“既要順應黨和人民事業發展要求，又要遵循憲法法律發展規律”的修憲理念，同時又堅持了“部分修改，不做大改”的基本原則。與之相適應，我國的立法工作也在憲法的指引下持續推進，有效夯實了法治中國建設的制度基礎。截至2022 年4 月底，我國共有現行有效法律292 件、行政法規605 件、地方性法規1.2 萬多件，充分彰顯了“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治”[29]的思想精神。

二是黨領導人民實施憲法法律。習近平總書記特別強調，“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施”[30]。這一關注行憲價值的理念也在具體法律實踐中得到充分體現，從“五四憲法”歷史資料陳列館的設立到全國人民代表大會憲法和法律委員會的運作，從國家憲法日的設立到憲法宣誓儀式的舉行，從“主席特赦令”的發布到遼寧拉票賄選案相關問題的處理，從《國歌法》的適用到《香港國安法》的實施，從“一地兩檢”合作安排的批準到備案審查制度和能力建設的推進，都充分彰顯出中央推進憲法有效實施的政治意志和政治智慧。

三是黨自身必須在憲法法律范圍內活動。為有效實施憲法法律，就必然涉及黨法關系這一中國語境下全面依法治國的核心問題。習近平總書記為此明確指出：“黨自身必須在憲法法律范圍內活動，這就是黨的領導力量的體現。黨和法、黨的領導和依法治國是高度統一的”“每個黨政組織、每個領導干部必須服從和遵守憲法法律，不能把黨的領導作為個人以言代法、以權壓法、徇私枉法的擋箭牌。”[31]“我們要把憲法教育作為黨員干部教育的重要內容，使各級領導干部和國家機關工作人員掌握憲法的基本知識，樹立忠于憲法、遵守憲法、維護憲法的自覺意識。”[32]

正是基于對上述思想認識的深入貫徹與踐行，黨領導全國人民開創了新時代依憲治國的新局面。

三、黨的依憲治國思想的經驗總結

回顧黨百年來力倡制憲立國、行憲富國、護憲強國的思想演進歷程，充分體現了政治性與法律性、人民性與民族性、革命性與現代性、延續性與時代性有機統一的價值意涵，表現出對中國歷史、文化、國情、實踐特點的深刻認識，更形成了獨特、獨有、獨到的新中國民主法治建設經驗，表現出鮮明的理論自覺和文化自信,取得諸多重要的思想成果。在憲法價值觀念上，逐步形成“憲法法律至上”的思想自覺，大力倡導依憲治國、依憲執政。在憲法發展路徑上，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的社會主義民主政治實踐模式。在憲法發展方式上，實現了由政策取向的“修憲”思維向法治取向的“護憲”思維的轉換。在憲法實施內涵上，實現了從聚焦國體建構到聚焦人權保障再到聚焦權力監督的縱深發展。在憲法監督理念上，著重化解憲法爭議、維護法制統一，并結合國情實際推進合憲性審查、完善相關制度。在憲法宣傳教育上，注重汲取國際經驗、發掘本土資源，切實弘揚憲法精神。其具體內容包括：

1.堅守大國憲制的正確方向

習近平總書記明確指出，推進依憲治國，首先必須堅持正確的政治方向。“一段時間以來，有的人認為我們的憲法不如外國憲法，甚至經常拿外國憲政模式來套我們自己的制度。這不符合我國歷史和實際，也解決不了中國問題。實踐是檢驗真理的唯一標準。經過長期努力，我們已經成功開辟、堅持、拓展了中國特色社會主義政治發展道路和中國特色社會主義法治道路。當代中國憲法制度已經并將更好展現國家根本法的力量、更好發揮國家根本法的作用。”[33]因此，應當基于“當代中國憲法制度是我們黨領導人民長期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯的必然結果”的思想認識，“堅定憲法自信，增強憲法自覺”[34]，“堅持憲法確定的中國共產黨領導地位不動搖，堅持憲法確定的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體不動搖”[35]，避免“在根本性問題上出現顛覆性錯誤”[36]。

在依憲治國進程中，必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，進一步處理好黨的領導和憲法發展之間的關系問題。一方面，要恪守“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”[37]的憲法原則性規定，堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，充分發揮“定海神針”般的固本作用。另一方面，更要牢記習近平總書記“黨自身必須在憲法法律范圍內活動”[38]的明確要求，在憲法的指引下，著力“推進黨的領導制度化、法治化，通過法治保障黨的路線方針政策有效實施”[39]，堅持依法治國和依規治黨有機統一，將黨內法規體系建設納入法治體系建構全局之中，依憲實現“黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法”[40]的理想目標。在此基礎上，我們最終還要結合中國具體國情，在英美法等國自下而上的社會演進模式和日韓新等國自上而下的政府推動模式之外，進一步“自上而下、自下而上雙向互動地推進法治化”[41]，持續完善這一既體現人類法治文明成果又帶有中國優秀傳統法律文化基因的憲法發展全新道路。

2.彰顯憲法治理的實效功能

為堅持和完善“中國之制”，就必須堅持問題導向，切實發揮憲法治理的功效優勢，解決社會主要矛盾，回應公眾關切。正如黨的十九大報告指出的那樣，當前“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”[42]，使得全面深化改革進入攻堅期、深水區，并對憲法治理構成了現實挑戰。一方面，“我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，我國是世界最大發展中國家的國際地位沒有變”[43]，脫貧攻堅成果仍需鞏固拓展、鄉村振興戰略有待全面推進，在一定程度上依然存在憲法資源供給能力不足以及各地憲法實施狀況不平衡的問題。另一方面，在第四次工業革命的有力助推下，我國已開始逐步進入新發展階段，“新技術、新產業、新業態和人們新的工作方式、交往方式、生活方式不斷涌現”[44]，使得人民群眾的美好生活需要日益廣泛，對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求更是日益增長，并以新型權利的形式不斷呈現出來，構成一種現實的倒逼壓力。這要求黨必須秉持“依憲改革”的思路，堅持在法治軌道上進一步推進國家治理體系和治理能力現代化，依憲促成頂層設計和基層探索的良性互動、推進體制機制創新，充分彰顯“良法善治”的憲法功用。為此，中國共產黨必須堅持“以人民為中心”，妥善解決新時代憲法治理領域的突出問題，比如，更正“發展要上、法治要讓”等“良性違憲”思維[45]，遵循“實力界定權利”的權利發展史經驗、秉持“授人以魚不如授人以漁”的權利保障思路。同時，還要把握時代脈搏、依憲加強重點領域新興領域立法，消除法治層面的“時間差、空白區”，保障新業態新模式健康發展。特別要遵循唯物史觀，清醒地認識到每一輪工業革命的有效推進過程，不僅僅是財富創造的過程，也是相關體制機制變革的過程，更是在憲法統帥下的各國法治體系及時創新的關鍵過程。

3.完善憲法實施的保障機制

要發揮憲法治理的實效，就必須在實踐中完善憲法保障機制，真正讓憲法長出“牙齒”。黨的十九大報告明確指出：“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。”[46]為此，要從具體國情出發，在維護政治權威和促進憲法實施的雙重前提下，堅持在人民代表大會制度框架內實現合憲性審查機制的有序建構，秉持謙抑原則并突出規范審查的職能定位，逐步推進審查主體、范圍、標準、程序、方式等體制機制創新；要進一步加強憲法解釋工作，健全憲法解釋程序機制，依憲推進國家整合、強化社會認同,在將憲法精神具象化的同時，有效抑制憲法解釋的任意性，切實破解“憲法解釋權虛置”現象[47]；要進一步推動對行政法規、地方性法規、司法解釋等規范性文件的備案審查工作，及時撤銷和糾正違憲違法的錯誤規定，實現事先審查機制和事后審查機制的協同有效規制。由此以規范化的途徑和方式，讓憲法擺脫“閑法”之譏，發揮“限權之法”的應有作用，進一步增強相關制度性規定的可操作性、可執行性，真正做到一分部署、九分落實。

4.注重憲法文化的培育傳播

習近平總書記明確要求：“法立于上，教弘于下。”[48]在中國特色社會主義新時代，應當積極響應“開展憲法宣傳教育是全面依法治國的重要任務”[49]“抓好憲法宣傳貫徹工作是黨和國家政治生活中的一件大事”[50]的中央精神，充分發掘憲法宣誓儀式、“國家憲法日”活動的豐富意涵，有效發揮杭州“五四憲法”歷史資料陳列館以及蘇州市憲法宣傳教育館、瑞金葉坪革命舊址群（《中華蘇維埃憲法大綱》誕生地）等相關憲法教育基地的獨特陣地作用，切實推進憲法宣傳教育，既要讓憲法真正家喻戶曉、深入人心，也要促使黨和國家工作人員真正成為遵憲守法的模范標兵，更要有效貫徹憲法教育要從娃娃抓起的理念要求。真正讓文本上的憲法“活起來”“落下去”，在走入尋常百姓家的過程中，實現憲法文化的有效建構和傳播，為黨和國家的依憲治國實踐提供堅實的社會基礎和強大的全民信仰支撐。在憲法宣傳教育實踐中，必須在正視中國“幾千年來的人治傳統根子很深”[51]、憲法亦是舶來品的歷史事實前提下，“要注意研究我國古代法制傳統和成敗得失，挖掘和傳承中華法律文化精華，汲取營養、擇善而用”[52]，由此進一步弘揚包括監察制度在內的傳統國家制度和國家治理體系遺產，在古為今用的創造性轉化基礎上，尋找制度與文化、理性與情感的交匯點，促進新中國憲法文化的自主培育和有效傳播。

縱觀中國共產黨的依憲治國思想，在百年實踐過程中歷經起承轉合的持續發展歷程，表現出對人類政治文明成果和近代中國立憲實踐經驗的有效汲取和充分弘揚，并且始終堅持與時俱進、回應人民期待，據此充分發揮了“頂層設計”的制度力量、引領中國特色社會主義的偉大實踐，為中國的繁榮富強提供了強大的憲制保障，更有力地推動了偉大社會革命的進程。基于這一思想，中國共產黨逐步形成了較為豐富的憲法發展經驗,即堅持發展全過程人民民主、加強社會主義法治建設，持續推動黨和國家方針政策的定型化、規范化和制度化，以便真正肅清封建專制傳統影響、回答“窯洞之問”、克服自我監督難題,確保黨的主張、人民意愿和國家意志的有機統一，為黨和國家興旺發達、長治久安提供有力保證，由此呈現出協調中國與世界、政治與法治、制度與文化、守成與創新等復雜關系的問題意識和實踐智慧。也正是在這一思想的正確指引下，中國共產黨領導中國人民在破舊立新、實現政治上層建筑劇變的基礎上，為國家治理體系現代化提供更完備、更穩定、更管用的根本制度保障，創造了舉世矚目的“中國奇跡”，為完善全球治理提供中國智慧和中國方案，產生深遠的歷史影響。