“人民城市”的生成邏輯與實踐旨歸

【關鍵詞】人民城市 中國特色城市發展道路 以人為核心

【中圖分類號】D61 【文獻標識碼】A

黨的十八大以來，習近平總書記關于城市建設作出一系列重要論述，提出了“人民城市”重要理念，在理論上和實踐上為新時代中國特色社會主義城市發展指明了前進道路。2022年10月，黨的二十大將“堅持人民城市人民建、人民城市為人民”寫入報告。2023年2月，《習近平關于城市工作論述摘編》出版，系統收錄了習近平總書記圍繞城市工作發表的一系列重要論述，深刻揭示了中國特色社會主義城市發展規律。近年來，學界對“人民城市”重要理念的理論淵源、出場語境、基本內涵、治理策略、當代實踐等多個方面展開論證與分析，深化了對“堅持和發展什么樣的中國特色社會主義城市建設”“怎樣堅持和發展中國特色社會主義城市建設”等重大命題的理論認識。

“人民城市”：一個總體性概念

在城鎮化推進過程中，圍繞城市發展的各種新概念層出不窮。首先是行政管理中的城市概念，如“國家衛生城市”“全國文明城市”“國家生態園林城市”等。其次是涉及學術話語的城市概念，如經濟學的“節約型城市”、社會學的“正義城市”、生態學的“綠色城市”、防災減災的“韌性城市”、水資源管理的“海綿城市”等。再次，各學科的交叉融合催生出組合型城市概念，如“綠色智慧城市”“生態宜居城市”等。

相對于以上的城市概念，“人民城市”是一個體現了辯證法的總體性概念。“人民城市”概念的“總體性”體現在：一是“人民”一詞內含深刻政治意蘊與深厚歷史意蘊，相比“衛生”“文明”“生態”“韌性”“智慧”等具體話語更能發揮凝聚共識、團結奮進的作用。二是將“人民”與“城市”進行組合，與國家宏觀層面的大政方針保持一致，凸顯了轉變經濟發展方式、推進經濟高質量發展的話語轉變。城市發展不再簡單依靠GDP的增長，而是更多關注人民群眾急難愁盼的實際問題，“政府工作就是要貼近老百姓的實際感受去謀劃、推進，真正做到民有所盼、政有所為”。三是“人民城市”從頂層設計角度為城市發展錨定方向，不僅對國內城市的發展起到舉旗定向的作用，也為世界各國的城市發展貢獻了中國智慧。

“人民城市”的生成邏輯

在新發展階段對中國特色城市發展規律的時代總結。2015年12月20日于北京召開的中央城市工作會議是時隔37年的重啟，標志著中國特色城市發展進入一個新階段。“做好城市工作，首先要認識、尊重、順應城市發展規律，端正城市發展指導思想。”習近平總書記在中央城市工作會議上有針對性地提出了“城市和經濟發展兩者相輔相成、相互促進”，“城市發展是農村人口向城市集聚、農業用地按相應規模轉化為城市建設用地的過程”，“城市規模要同資源環境承載能力相適應”等城市發展規律。在2020年4月的中央財經委員會第七次會議上，習近平總書記強調：“產業和人口向優勢區域集中是客觀經濟規律，但城市單體規模不能無限擴張。”歷史和實踐充分證明，城市發展需要與經濟發展水平、資源環境承載能力相適應，城市的盲目擴張將帶來經濟和環境的代價。

在新的歷史起點上對中國特色城市發展的理論創新。2013年12月，在中央城鎮化工作會議上，習近平總書記首次提及“推進以人為核心的城鎮化”，要求各部門統籌協調，“各地區也要研究提出符合實際的推進城鎮化發展意見”，提出要把握以人為本、優化布局、生態文明以及傳承文化四條基本原則。“十三五”規劃將“推進新型城鎮化”單獨列作一篇，從加快農業轉移人口市民化、優化城鎮化布局和形態、建設和諧宜居城市、健全住房供應體系、推動城鄉協調發展五個方面作了全面布局。2016年2月，立足“十三五”開局之年，習近平總書記作出“促進中國特色新型城鎮化持續健康發展”的重要指示。2017年12月，中央經濟工作會議對新型城鎮化建設提出了“提高城市群質量，推進大中小城市網絡化建設，增強對農業轉移人口的吸引力和承載力，加快戶籍制度改革落地步伐”等目標任務。2020年制定的“十四五”規劃明確了“完善新型城鎮化戰略，提升城鎮化發展質量”的發展要求。

立足中國式現代化對中國特色城市發展道路的實踐引領。中國特色城市發展是中國式現代化的重要環節，人民城市重要理念是對西方城市發展資本邏輯的超越。習近平總書記多次指出，我國的現代化與西方發達國家“串聯式”發展過程并不相同，屬于后來居上的“并聯式”發展。“城鎮化是現代化的必由之路”，在這一過程中，中國的城市發展既需要保持歷史耐心與戰略定力，重視城鎮化這一自然歷史過程；也要正視“中等收入陷阱”“城市病”等現代化過程中可能出現的諸多問題與挑戰，處理好工農關系與城鄉關系，這“在一定程度上決定著現代化的成敗”。

“現代化的本質是人的現代化”，人民城市重要理念堅持以人民為中心的發展思想，充分認識到人口規模巨大的現實國情，積極探索超大特大城市現代化治理模式；堅持走共同富裕道路，促進區域、城鄉協調發展；重視物質文明與精神文明協調發展，強調“保留城市歷史文化記憶，讓人們記得住歷史、記得住鄉愁”；堅持人與自然和諧共生，重視城市生產空間、生活空間、生態空間的和諧布局；堅持走和平發展道路，回應人民群眾對和平穩定安全的重大需求，不斷滿足人民群眾對美好生活的向往與期待。

“人民城市”的實踐旨歸

以人為核心：彰顯中國特色城市發展道路的價值基礎。

堅持戰略引領，推進以人為核心的新型城鎮化戰略。新型城鎮化的關鍵在于“以人為核心”，要從工農互動、城鄉互動出發，將城市市民、農村轉移人口、農村人口納入新型城鎮化布局。“十四五”規劃從戰略高度提出“深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略”，彰顯了中國特色城市發展道路的價值基礎，為各城市因地制宜地規劃自身發展奠定了共同的價值觀與方法論基礎。

強化問題意識，加快農業轉移人口市民化。“解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵。”過去的城鎮化戰略更多關注產業結構和土地空間，相對忽略了關鍵的人的因素，積累了一定矛盾和問題，如“玻璃門”現象、“攤大餅”式發展、不顧資源承載能力和地方財務狀況盲目擴張等。城鎮化發展的基本趨勢就是農村人口向城鎮轉移，戶籍制度是推進人的城鎮化的重要環節。加快農業人口市民化，要繼續深化戶籍制度改革，放開放寬落戶限制，推動農業轉移人口市民化。同時要完善相應的配套體系，讓農業轉移人口在生產生活上真正融入城市體系。也要關注當前“人戶分離”現象背后存在的農村戶籍退出機制中的利益羈絆，健全農戶農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權市場化退出機制和配套政策。

規劃、建設與治理：突出中國特色城市發展道路的系統實踐。

加強系統規劃，促進城鄉融合發展。“考察一個城市首先看規劃，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。”人民城市重要理念強調優化宏觀布局，一是以人為核心，在調查研究人口分布狀況的基礎上布局城鎮化建設；二是以城市群為主體形態，尊重城市群形成和發展的內在規律，重視其文化紐帶，在此基礎上進行統籌規劃與基礎設施網絡布局；三是以縣城為重要載體，重視縣作為我國基本行政單位所具有的深厚歷史淵源。

實施城市更新行動，推進高質量城市建設。現階段城市建設的重點是盤活存量、提高質量，“把讓群眾生活更舒適這一理念融入城市規劃建設的血脈里、體現在每一個細節中”。一是以水資源為剛性約束，實施科學合理的開發建設，做到“以水定城”。二是以城市歷史文脈為根基塑造城市精神，推進城市品牌建設。三是秉持以人為核心的理念，加強基礎設施建設，實施城市更新行動，如老城區和棚戶區改造等。

重視多元主體，創新城市治理方式。“加強和創新社會治理，關鍵在體制創新，核心是人。”一是統籌政府、社會、市民，通過嵌入協商民主、探索基層治理新路和創新人民城市建設制度設計等方式發揮三大主體合力。二是從重點任務出發探索超大特大城市現代化治理方式。第七次全國人口普查數據顯示，我國現有7個超大城市、14個特大城市，人口占比為全國的20.7%。探索超大特大城市現代化治理方式對推進中國式現代化、推進以人為核心的新型城鎮化、滿足人民多樣化品質化的美好生活需要具有重要意義。

宜居、韌性與智慧：昭示中國特色城市發展道路的實踐方向。

統籌生產、生活、生態，打造宜居城市。“城市的核心是人，關鍵是十二個字：衣食住行、生老病死、安居樂業。”早期的宜居城市研究主要側重城市居住環境的改善，如自然環境、人文環境等。20世紀70年代開始，宜居城市研究更多關注人的因素，自1996年聯合國第二次人居大會提出“可持續發展”的人居理念后，宜居城市研究逐漸關注可持續發展對宜居城市建設的重要性。“住有所居是宜居的基礎。”城市建設要實現“生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”。宜居城市的實踐方向體現了人民城市重要理念對人民美好生活需要的細致關切，是中國特色城市發展道路堅持以人民為中心的發展思想的彰顯。

重視安全、衛生、健康，打造韌性城市。城市發展“關鍵是要把人民生命安全和身體健康作為城市發展的基礎目標”。隨著經濟全球化的發展，氣候、生態、公共衛生等領域的城市突發事件增多，給城市發展帶來新的挑戰。韌性城市的實踐方向展現出對人民生命健康的重視，體現了中國特色城市發展道路對生存權和發展權這一首要的基本人權的保障。

推進融合、應用、普及，打造智慧城市。“大數據在保障和改善民生方面大有可為。”2017年2月，習近平總書記在河北省安新縣進行實地考察時指出，“建設綠色智慧新城”是規劃建設雄安新區的重點任務之一。在2020年亞太經合組織第二十七次領導人非正式會議上，習近平主席提出：“將推動制定智慧城市指導原則，為亞太創新城市發展提供樣板。”我國積極推進智慧城市建設不僅是對時代脈搏的精準把握，也為世界城市發展貢獻了中國智慧與中國力量。

中國特色城市發展是中國式現代化的重要環節，黨的二十大為中國式現代化擘畫了宏偉藍圖，人民城市重要理念為中國特色城市發展譜寫了嶄新篇章。走好中國特色城市發展道路，應深刻把握“人民城市”的深刻內涵，時刻踐行“人民城市人民建、人民城市為人民”的重要理念，彰顯城市發展的人性化、人文氣與人情味，實現人人有序參與、人人品質生活、人人歸屬認同，用中國特色城市發展實踐交上一份“人民城市”的滿意答卷。

（作者為上海交通大學馬克思主義學院教授、博導）

【參考文獻】

①中共中央黨史和文獻研究院：《習近平關于城市工作論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2023年。

②魏崇輝：《習近平人民城市重要理念的基本內涵與中國實踐》，《湖湘論壇》，2022年第1期。

③張文忠：《宜居城市的內涵及評價指標體系探討》，《城市規劃學刊》，2007年第3期。

④石憶邵、劉丹璇：《城市概念的蔓生與規范芻議》，《現代城市研究》，2021年第9期。

責編/馬寧遠 美編/楊玲玲