農村土地流轉利益沖突問題分析

劉娟，詹榮花

（閩南理工學院財務與會計學院 福建，泉州 362700）

農村經濟的發展影響著我國經濟的整體發展速度。而農地流轉是影響農村經濟發展的重要因素。改革開放以來農村土地的流轉政策和制度一直在調整變化。最初的家庭聯產承包責任制實現了農村土地承包經營權和所有權的分離，為農村土地流轉奠定了基礎。1982—2014年之間中央多次出臺了多項政策鼓勵并規范農地流轉，以促進農村經濟的發展。2020年政府開展國家數字鄉村試點，首次將“區塊鏈”寫入一號文件。2021年，中央一號文件明確指出要推進農業現代化建設，吸引各方人才，支持鄉村產業發展。隨著一系列政策的出臺，農村土地流轉的規模越來越大，參與流轉的主體也從單一到復雜。不同的流轉主體對流轉利益的分配要求不同，這就導致了大量的流轉利益沖突。在此背景下，本文通過對我國目前土地流轉狀況，流轉主體及其利益訴求進行分析，探討利益沖突誘發的原因，對沖突治理提出針對性的建議。

1 我國農地流轉的現狀

1.1 農地流轉參與主體涉及面廣

隨著流轉方式的多樣，參與農地流轉的主體也逐漸多元化。從官方公布的2020年農地流轉的去向可見，參與的主體有農戶、企業、專業合作社以及其他主體。農地流轉從最初農戶間的自發流轉，轉向了村集體參與的統一流轉，并且隨著現代化技術的應用和規模化的生產經營，一些以農產品相關或者與農業耕種相關的企業也參與到流轉中。還有一部分掌握了種植技術和積攢了一定經濟實力的種田能手也通過土地流轉，逐漸成為了規模經營的主體。

1.2 流轉方式多樣

與地域特色相適應，為滿足農地規模經營的需求，浙江沿海主要是采取轉包的流轉形式，農戶在原有的承包關系下，自主將土地的經營權轉包給種糧大戶，或者由村集體代耕，同時收取一定的費用。安徽小崗村最先實行了反包倒租的方式，由村集體組織出面協調，將農民已有的承包地重新集中，再出租給種田大戶和能手，農民在收租的同時也實現了土地的適度規模經營，提高了土地的效益。在上海南部奉賢地區，農戶自愿協商將土地的經營權折價入股企業，或者組成農業生產合作社，以實現農業產業化合作。在廣東沿海地區，村集體組織根據不同的土地功能結合本地的經濟發展特色，將土地劃分為基本農田、經濟發展區域、商住區域，村集體內部農戶可以用自己的土地承包經營權入股并參與非農生產的利潤分紅。這四種土地流轉模式中，入股和專業合作社以農民有較強的市場意識和穩定的非農收入為基礎，并且要求當地的農地有較高的市場價值。所以，這兩種流轉方式適合經濟發達的農村區域。

2 農地流轉中主要利益主體的識別與利益訴求分析

農地流轉中的利益相關者主要是指，因農地流轉受損或者受益的個人或者團體。由于不同的流轉主體對利益的訴求不同，根據我國農地所有權和承包經營權相分離的制度以及流轉的方式，土地流入方主要有：農民、政府、村集體組織、土地受讓方。土地流出方主要有：村集體組織、農民。管理機構與中介平臺主要有：國土主管部門、裁決機關、信息服務平臺、律師事務所。

2.1 農戶

農地流轉中的農戶最直接的利益訴求是流轉租金收入。作為流轉中的直接參與者，農民的收入來自于耕種的土地，因此在參與流轉時出于對長期生活的保障會要求更多的利益分配。而且大多數的農民沒有基本的社會保障，作為土地出讓方的農戶希望土地流轉的價格越高越好，從而獲得更高的收入。

2.2 企業

伴隨著惠農政策的出臺，不少企業為了追求更大的經濟利益也積極參與農地的流轉，因此成為了農地流轉的受讓方。隨著企業的加入，不少農戶為了獲得非農產業的收入，將自己承包期內的土地經營權通過折算入股或者出租等方式流轉給企業。企業以追求利潤最大化為目標，自然希望以低價獲得土地的經營權，這就與作為土地出讓方的農戶產生直接的利益沖突。

2.3 村集體組織

根據我國土地法的規定，農村土地的所有者是村集體組織，它既是政府職能的代表，也是農民群眾自治的代表。所以在農地流轉的過程中，一方面要為農民爭取更多的利益改善生活環境，發展集體經濟，維護農民的切身利益，另一方面要貫徹落實上級領導部門的各項方針政策，樹立村集體組織的政治形象，以獲取更多的政治資源。當兩者不能同時兼顧時就會產生矛盾沖突。

2.4 政府

政府職能貫穿了土地流轉的整個過程，前期需要制定符合經濟發展的政策，后期要監督管理流轉的行為，在農地流轉出讓方和受讓方之間起到橋梁的作用。一方面，政府希望通過農地流轉吸引更多有發展前景的企業，通過新項目獲得更多的稅收，提高政績，同時推動當地的農村建設與發展。另一方面，政府作為權威部門需要在現有的流轉機制中發現問題，以完善相關的制度，確保鄉村資源合理利用，保障農民的生活質量，維護政府在人民群眾心目中的公信力。

3 農地流轉中主要的利益沖突分析

3.1 農戶與農戶之間的利益沖突

農戶與農戶之間的利益沖突是農地流轉中最為普遍的。農戶之間的流轉通常是熟人之間自發的行為，因此基本不會簽訂書面協議，口頭約定就完成了土地經營權的出讓。達成協議以后，受讓方在流入的土地上創造價值，付出勞動和時間，而出讓方會選擇其他的謀生之路，比如外出務工等。在金融危機時，就業環境不好，為了緩解就業壓力，政府出臺了一系列惠農政策和返鄉創業補貼，鼓勵農民返鄉就業創業。在這種情況下原來的農地出讓方就想收回土地的經營權，而受讓方已經投入了成本，便不愿意將土地流轉出去，協商失敗很容易發生矛盾。一旦發生糾紛又沒有書面文件作為依據，給解決問題帶來了困難。

3.2 農戶與企業之間的利益沖突

農戶與企業之間的利益沖突是長期存在的。在最初流轉時，農戶期望收到更高的租金，企業希望付出更少的成本，雙方利益最大化的基礎是減少對方的利益。在簽訂流轉合同時也不會事先約定根據市場價格調整后期的收益分配，農民基本也享受不到土地的增值利益。從《土地流轉大數據分析報告》的相關數據可以看出來，我國土地流轉的價格區間跨度大。在經濟發達的北京上海等地土地流轉的平均定價在2.1～2.7 萬元/公頃/年，在欠發達地區的河南、河北等地區流轉平均定價在1.2～1.8 萬元/公頃/年，在落后地區的西藏、甘肅等地流轉平均定價，普遍低于國內均價。綜合來看，我國的農地流轉均價在1.2～2.7 萬元/公頃/年。以果園投產為例，蘋果每公頃產出量大概在9～12 萬斤，根據每斤3 元的價格，每公頃收益水平在27～36 萬元，如果一公頃地的平均收益31.5 萬元，除去12.6 萬元的成本費用，每公頃可獲得凈收益18.9 萬元，有好的品種價格甚至高出3～4倍。相比之下，農民的租金收入明顯偏低。

3.3 企業與地方政府之間的利益沖突

政府在農地流轉中扮演者支持者、管理者、服務者的角色。政府為了發展當地農村經濟常常頒布一些優惠政策來支持企業參與農地流轉。企業為追求利潤最大化通常會放棄收益較低的農作物而更傾向于種植收益較高的經濟作物。“非農化”和“非糧化”帶來的耕地質量下降會危機國家的糧食安全，此時，政府需要發揮管理者的功能，政府與企業雙方的利益訴求不一致會導致沖突爆發。

3.4 農戶與地方之間的利益沖突

地方政府可以幫助農戶高效、規范、科學的進行農地流轉，因此政府在農地流轉中起著至關重要的作用。但是政府與農戶追求的利益目標不同，農戶注重流轉收益，政府更注重政績目標。在現階段政府考核機制下，政府注重城市化和工業化帶來的財政收入，這樣就會出現更改土地用途的現象，在這個過程中政府處于強勢地位，會危及到農戶的正當利益。

4 農地流轉中利益沖突產生的原因

4.1 流轉市場機制不完善

現階段我國農地流轉的市場機制不完善，沒有明確的流轉制度，流轉價格的制定也沒有明確的標準，沒有合理的價格評估標準。流轉價格大多數是以每畝地的糧食產量來確定，這樣不能真正體現出土地的價值。在農地流轉中，中介組織也扮演了重要的角色，但是我國為農地流轉服務的中介組織機構較少，而且獲取流轉信息的渠道有限，無法發揮中介的效用，不能有效的服務于農地流轉。同時，我國對于中介機構的管理欠缺，在利益的驅使下中介機構會為不當交易提供機會，從而損壞農地流轉主體的利益。

4.2 農村土地增值收益分配不公

隨著農地流轉的市場化，農業耕種的規模化，為種糧大戶和企業帶來了更大的增值收益，但是這些增值收益并沒有分配給出讓經營權的農戶，面對不公的收益分配必然會引發群體性的利益沖突。比如，當土地在村集體主導的集體流轉下產生的流轉費用和補償費用都是先支付到村集體，再由村集體分配到農戶。由于缺乏監督機制，村干部容易謀取私利，直接侵害了農戶的利益，一旦事發必然會引發沖突。

5 緩解農地流轉利益沖突的建議

農地流轉中涉及的主體較多，面對不同主體之間產生的利益沖突政府應從不同的角度去規范和治理。

5.1 規范土地流轉市場機制

解決農地流轉利益沖突重在防范。為了保障農業經濟健康有序的發展，避免流轉利益沖突的爆發，政府應從農地流轉用途的規定、流轉價格的制定、流轉合同的簽訂、以及后續的變更等制定相應的法律法規來規范流轉中各個環節。在流轉之前明確土地的用途就不會因為流轉之后改變農地用途導致的土地污染而發生沖突。制定流轉價格的參照標準，在合同中提前約定收益的分配等內容。從流轉前、流轉中、流轉后都能做到有法可依，這樣能很大程度上避免沖突的發生。

5.2 完善農地流轉收益分配制度

農地流轉的收益分配是農戶最關心的問題，收益分配不合理會導致沖突頻發，因此完善合理的收益分配制度對保護流轉主體的利益至關重要。一方面，在收益分配時需要增加補償范圍。目前我國農地流轉的補償范圍單一，大多數只對流轉面積進行補償，缺乏對農民的失業補償，或者因為環境污染、空氣污染等給農民造成的健康危害應給予的其他隱形補償。另一方面，應該以政府為主導，建立合理的補償標準。我國南北地區差異大，沿海地區與內陸地區經濟發展差距明顯，尤其是西北地區，由于氣候等原因，農村的經濟發展比內陸大多數農村落后。政府應當參照當地的物價水平、農戶的消費水平、農地流轉市場等因素制定合理的補償標準。

6 結語

農地流轉是我國傳統農業走向現代農業的必由之路，農地流轉隨著市場經濟的發展而產生。由于我國農地流轉的法律法規不健全，農地流轉的市場發展不成熟，相應的服務機構沒有跟上等原因導致各種因農地流轉而產生的利益沖突。通過分析不同流轉主體之間利益沖突，找出預防或者解決農地流轉利益沖突的路徑，維護農村社會穩定，完善農地流轉利益沖突治理機制尤為重要。