宅基地使用權信托流轉的法律問題研究

閆子晴，鄧春景

（河北農業大學人文社會科學學院 河北，保定 071033）

引言

信托制度最早起源于英國，相較而言，我國引入信托制度的時間要晚一些。在我國，現如今在農村實行土地經營權信托流轉模式具有代表性，該信托流轉模式主要是為了減少拋荒土地，來提高土地的集約化和規模化，從而來能夠有效地實現農業現代化。到目前為止，我國在土地信托方面還未形成較為完備的法律體系，主要是由于《信托法》《農村土地承包法》《土地管理法》等相關法律都還未對土地信托的具體操作等相關規定予以明確。相對于土地經營權信托流轉已在全國相關試點初見成效，我國宅基地使用權的信托流轉還處于零實踐階段。長久以來，農村宅基地閑置問題嚴重，其中主要表現為宅基地隱形交易大量存在、小產權房以及“空心村”現象，通過嘗試使用各種宅基地流轉方式都未能有效解決以上存在的問題，這嚴重制約了當下鄉村振興的建設步伐。根據中國社會科學院農村發展研究所發布的《中國農村發展報告（2017）》顯示，2000—2010年，我國農村人口減少了1.33 億人，但農村居民用地卻增加了3045 萬畝。除此之外，我國每年新增農村閑置住房5.94 億平方米。對此，中國共產黨中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過的《深化農村宅基地制度改革試點方案》提出，要適度放活宅基地和農民房屋使用權的具體路徑和辦法，這體現出實現土地資源優化配置已成為宅基地改革的主要目標，而要實現這一目標就需要加快宅基地使用權的流轉，但現有的較為傳統的流轉方式無法高效地解決農村宅基地大量閑置的問題，現在宅基地使用權中引入信托流轉方式或許是一條可行之路。

1 宅基地使用權的性質

在研究宅基地使用權信托流轉法律問題之前，首先應當明確宅基地信托流轉的客體的性質，即宅基地使用權的性質。2018年，《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》正式提出了宅基地“三權分置”政策，該政策確立了未來宅基地制度改革的方向，同時也引起學界的熱烈討論。學界有學者認為在流轉中將宅基地使用權分解為純身份性質的宅基地資格權和純財產性質的“宅基地使用權”，從而形成“三權分置”的三權格局，也就是宅基地所有權、宅基地資格權和“宅基地使用權”。其中宅基地所有權屬于村農民集體所有、流轉“宅基地使用權”后的宅基地資格權由農戶擁有或保留，受讓方取得“宅基地使用權”。學界中除了上述的三權分置的觀點外，還存在許多其他宅基地“三權分置”觀點，這其中主要包括：“宅基地所有權、宅基地使用權和次級宅基地使用權”“宅基地所有權、宅基地使用權和宅基地租賃權”“宅基地所有權、宅基地成員權和宅基地使用權”“宅基地所有權、宅基地使用權和宅基地經營權或宅基地租賃權”等。本文所提出的信托流轉中的宅基地使用權所適用的是具有純財產性的“宅基地使用權”。

2 宅基地使用權信托的可行性分析

2.1 域外土地信托為其提供理論依據

土地信托制度最早由英國學者提出，但美國和日本在土地信托的發展更加成熟且處與較高水平。美國的土地信托制度主要包括土地開發融資信托、土地保護信托和社區土地信托。日本農地經營呈現出以農戶為基本單位、經營分散化的特點，這點與我國相似，依據信托財產管理方式的不同，日本農地信托包含出售型信托和租賃型信托。通過分析兩國的土地信托模式，來論證我國宅基地使用權信托流轉的可行性。

美國土地開發融資信托主要是幫助開發者籌集資金來開發土地；土地保護信托模式是注重對尚未被開發的自然資源的愛護，實現對土地資源的保護；社區土地信托模式是由社區信托公司來籌集資金，從而購入土地和房屋修建。其中社區土地信托模式在房屋市場內占據主導地位。通過對比分析，我國宅基地使用權信托以農地規模化、產業化經營為目的，這與美國土地保護信托關注土地保護和資源可持續利用的訴求較為契合，這點符合我國對生態環境和耕地資源保護的政策。

日本是亞洲最早引進信托制度的國家，其農地信托主要包含出售信托和租賃信托的兩類，其中出售信托的主要功能是融資和信用提升，而租賃型土地信托與出售型最大的區別在于委托人在土地信托完成后不喪失土地所有權。通過對比并結合我國的宅基地的“三權分置”改革措施發現，我國的政策要求確保土地公有制性質不改變，堅持農民集體土地所有權，這點同日本的租賃型土地信托較為相近。

通過上述分析，美國的土地保護信托模式的保護耕地資源特點和日本的租賃型土地信托模式的委托人不喪失土地所有權特點，這兩點較為符合我國宅基地改革的政策，同時這也為我國宅基地使用權信托流轉提供了具體操作的可行性。在具體操作過程中，宅基地使用權人與信托公司可以依據雙方協議簽訂信托合同，宅基地使用權人把信托財產交給信托公司管理，信托公司按時向宅基地使用權人支付土地信托取得的收益。該流轉過程不僅體現了融資功能，也體現出通過信托流轉能夠緩解閑置宅基地的問題，進而實現對土地資源的保護。

2.2 土地經營權信托模式為其提供實踐經驗

我國在土地經營權信托的運作過程中，土地承包經營權人基于對商業信托公司的信任，將土地經營權轉移給信托公司。信托公司在接受信托財產后，招募符合條件的農業管理經營者，與其建立委托關系，將細碎的土地統一規劃并交給委托人即符合條件的農業管理經營者。信托公司和農業管理者分別利用自身的優勢來管理土地，在此基礎上實現對農村土地的優化配置。

在中央政策的推動下，土地經營權信托流轉在實踐中形成了多元化的模式，其中較具代表性的有由地方政府主導的“湖南益陽”模式和由信托公司主導的“安徽宿州”模式。“湖南益陽”模式中的委托人為農戶，這更能體現農戶的意志，使其能得到充分有效的保護。該模式的信托受托人是由政府設立的農地信托公司，該信托公司在政府的意志下管理運營所涉土地并組織有意愿的生產經營者以招標方式獲得土地租賃權。現如今，在該模式的良好運行下，當地的農業生產取得了良好的經濟效益和社會影響，并且進一步實現了農業生產規模化，改善了農業基礎設施。更為重要的是，農民的收入水平得到了提高。而在“安徽宿州”模式中，其土地信托的受托人為專業化信托公司。該種模式主要的是依據市場化原則，通過運用結構化混合型的經營策略，信托公司為委托人提供包含土地和資金信托的雙重信托服務，并且制定了詳細且可行的信托計劃，其中該計劃主要涉及流轉的土地面積要達到5400 畝，農戶達到450 戶以及遠期流轉土地面積達到5.4萬畝。

將土地經營權和宅基地使用權信托流轉對比發現：雖然土地經營權信托與宅基地使用權信托在法律關系客體上存在本質區別，土地經營權信托法律關系的客體是土地經營權，宅基地使用權信托法律關系的客體是宅基地使用權，但是二者在性質上均屬于財產權信托，都是以依法可以流轉的財產權設立的信托，這都同屬信托公司業務“八項分類”中的一類，兩者可以互相參考與借鑒，現已進入實踐階段的土地經營權信托能夠為宅基地使用權信托提供實踐經驗，從而可以證明其能夠采用信托方式流轉是可行的。

3 宅基地使用權信托流轉的法律主體問題分析

3.1 宅基地使用權信托的委托人

根據《信托法》的規定，委托人是指信托財產轉移給受托人前的所有人，此規定應用于宅基地信托中，其委托人必須是宅基地使用權轉移給受托人前的財產所有權人。因為不同的委托人對其所能行使的權利是不同的，所以對于誰應確定為委托人這個問題是至關重要的。借鑒于當前已進入實踐領域的土地經營權信托流轉模式，關于其委托人的確定在學界中存在較大的爭議，其中主要有四種不同的觀點：第一種觀點認為應由單個農戶作為委托人，信托公司與單個農戶簽訂合同并進行集合信托的管理，此種方式可以使農地經營的規模化問題得以緩解；第二種觀點認為在農地集合信托或委托農戶較多時，可以通過建立委托人會議制度的方式，從而以促進農戶獲得統一意見；第三種觀點認為應當由村委會或政府部門作為委托代理人來行使農地信托流轉的權利，從而能夠緩解單個農戶談判能力局限的問題；第四種觀點認為需要提高土地信托的效率，所以應由農村集體經濟組織代表農戶行使委托人的權利。

將以上四種觀點應用于宅基地使用權信托流轉中的委托人來進行分析：第一種觀點是由單個農戶作為委托人分別和信托公司簽訂信托合同，這種方式會增加交易的成本，從而會導致信托公司無法高效地進行宅基地使用權信托工作；第二種觀點是在農戶中建立委托人會議制度，對于委托人來說這種方式能夠充分體現他們的意志，但對于受托人而言，這種方式屬于單一信托而不是集合信托；第三種觀點是由村委會或政府部門作為農戶的委托代理人來行使宅基地信托流轉的權利。通過采用這種方式，雖然村委會或政府部門作為委托代理人，但是其仍舊以單個農戶身份與信托公司簽訂農地流轉合同，所產生的一切后果仍舊是由單個農戶來承擔，這樣一方面還是無法實現信托公司的高效工作，另一方面會增加農戶的法律風險；第四種觀點是由農村集體經濟組織代表農戶行使委托人的權利，這樣雖然能夠緩解單個農戶談判能力不足的問題，但是農村集體經濟組織作為集體資產的權利人可能會無法充分表達農戶的意志，更為重要的是，所產生的后果可能無法有效地實現農戶的利益。

基于上述對宅基地使用權信托的委托人四種觀點的分析，本文認為第四種觀點較為合適，即由農村集體經濟組織代表農戶行使委托人的權利。理由如下：首先，《民法典》第926條規定了間接代理制度。農村集體經濟組織接受農戶的委托成為間接代理人，兩者形成間接代理關系。通過間接代理，農村集體經濟組織以自己的名義行使委托人的權利，這樣既可以降低宅基地使用權信托流轉的交易成本，又可以彌補單個農戶談判能力的不足；其次，在農村集體產權制度改革背景下，《民法典》確立了農村集體經濟組織的特別法人地位，從而使其特別法人地位更加得到鞏固。與此同時，全國87.2%的農村已經建立了農村集體經濟組織，隨著進一步的發展，可以預見將來在全國范圍內的農村都將會建立起農村集體經濟組織。因此農村集體經濟組織作為宅基地信托的委托人在全國范圍內是具有普遍適用性的。

3.2 宅基地使用權信托的受托人

受托人在三方法律主體中是處于核心地位，其在充分發揮土地資源效用的過程中起著不可或缺的關鍵性地位。信托中的受托人在經營管理信托財產的過程中能夠發揮其融資和風險防控的功能，所以其行為具備金融性特征。因此土地信托中的受托人不可避免地也應當具備金融性交易工具的專業技能和必要的風險防控機制，更為重要的是，不僅要具備還應當得到相關市場交易部門的有效監管。根據《信托法》第24 條的規定，受托人應當是法人和具有完全行為能力的自然人。除此之外，中國銀行業監督管理委員會也制定了相關規定，其中包括設立信托公司所應具備的門檻條件為實繳注冊資金最低為3 億元，同時還規定了如果采用批準的方式，那必須經過相關部門的監督管理委員會的批準，也就是說須在獲得金融許可證后方可建立。根據受托人是否以信托為業，可以將其劃分為商事信托與民事信托，其中對商事信托的受托人法律規定只有依法設立的信托公司才具有受托人資格，而在設定民事信托受托人的規定中，具有完全民事行為能力的自然人和法人都可以成為受托人。

目前我國土地經營權信托流轉存在四種模式，分別是“浙江紹興”模式、“湖南益陽”模式、“安徽宿州”模式和“江蘇無錫”模式，其中“浙江紹興”模式的受托人是農業經營大戶，其在性質上屬于民事信托；后三種模式的受托人均屬于商事信托，都是由信托公司來作為受托人，但具體分析這三種模式下的受托人也略有不同，其中“湖南益陽”模式中的受托人是由政府設立的信托公司，而“江蘇無錫”模式和“安徽宿州”模式中的受托人均為商業性信托公司。根據《信托法》第30 條的規定，信托的受托人對于信托財產負有親自管理的義務。除此之外，根據《農村土地經營權流轉管理辦法》中規定了土地經營權流轉的受讓方需要具有一定的農業經營能力。基于以上兩個規定，對于到底誰應當作為土地經營權信托的受托人飽受爭議，現在學界中主要存在以下觀點：第一種觀點認為土地經營權信托流轉的受托人應為具有農業生產經營能力的信托公司；第二種觀點認為可以探索雙重受托人結構，也就是說商業性信托公司和由政府設立的土地信托公司共同作為信托流轉的受托人，這樣既可以實現其親自管理的義務，又可以發揮市場主體的活力；第三種觀點認為，土地信托流轉的受托人應當為信托機構，該信托機構的性質既可以是由政府主導而設立的信托公司，也可以是商業性信托公司；第四種觀點認為商業性信托公司作為土地經營權信托流轉的受托人，既可以是依據法律規定而設立的信托公司，也可以依據特別立法而設立的信托公司；第五種觀點認為土地經營權信托流轉的受托人只能由商業性信托公司擔任，該觀點主要是借鑒美國和日本等農地信托發達國家的經驗，認為受托人應當具備專業的資質和雄厚的資金等良好條件，而這些條件商業性信托公司都具備。

將以上五種觀點應用于宅基地使用權信托流轉中的受托人來進行比較分析得出，商業性信托公司能夠以發行金融產品的方式將資金引入到農村宅基地領域，進而給閑置宅基地注入資金，吸引更多的資本下鄉，既可以盤活閑置宅基地又可以更好的建設鄉村，并且也符合中央“工商資本下鄉”的政策精神，同時也能有效地規范工商資本。結合上述的分析，本文認為宅基地使用權信托的受托人應該且僅能由商業性信托公司來承擔，盡管當下的社會需求是要遵從受益人利益最大化原則，應將宅基地使用權交給具有經營管理能力的公司來開發利用，以此來盤活宅基地為農戶帶來經濟效益。雖然商業性信托公司因不具備宅基地經營管理能力而無法直接來管理閑置的宅基地，但本文認為應對受托人的親自管理義務加以緩和，因為《信托法》第30條中有明確規定，原則上受托人應當自己處理信托事務，但另有規定或有不得已事由的，可以委托他人代為處理，所以在宅基地使用權信托流轉過程中，不應受制于受托人的親自管理義務，可以對受托人的親自管理義務加以緩和。

總而言之，在宅基地使用權信托流轉中，由于宅基地問題較為復雜和專業，一些商業性信托公司不具備專業的宅基地知識儲備來對其進行合理有效的開發，所以不應當固守受托人的親自管理義務的原則，應當對其予以緩和，鼓勵更多的信托公司去學習宅基地方面的知識。

3.3 宅基地使用權信托的受益人

在三方當事人的信托關系中，受益人是十分重要的當事人，有受益人的存在才屬于有效的信托。《信托法》中的第43 條明確規定了自然人、法人或者依法成立的其他組織都可以成為受益人。在土地經營權信托流轉模式中，誰可以成為受益人也存在著爭議，這其中主要存在三種觀點：第一種觀點認為比較認同《信托法》的規定，可以成為受益人的范圍較為廣泛，其中包括農戶、法人以及依法成立的組織，甚至信托機構也可作為其共同受益人；第二種觀點認為受益人應為農戶和村集體經濟組織，但其中農戶應作為主要的受益對象，村集體經濟組織從中抽取部分利益以作為報酬；第三種觀點認為受益人只能是農戶，這樣才可以有效的保護農戶利益，實現受益人的利益最大化原則。

通過將上述觀點應用于宅基地使用權信托流轉中，本文較為認同第三種觀點，只有農戶才可以成為宅基地使用權信托的受益人，主要是由于農戶作為弱勢群體，應當首先實現對其利益的有效保護。村集體經濟組織雖然可以與農戶形成間接代理關系，但是其行為所產生的一切后果是由農戶來承受的，如果將其列為農戶的共同受益人，那可能會無法實現農戶利益的最大化。因此，在宅基地使用權信托流轉中，應將農戶確定為宅基地使用權信托的唯一受益人。

為了有效保護受益人的整體利益，本文應當建立宅基地使用權信托流轉受益人大會制度和設置信托監察人制度。首先，通過建立受益人大會制度可以有效緩解監督乏力的問題。具體而言，宅基地使用權信托中受益人大會制度應主要包括三方面內容，分別為宅基地使用權信托受益人大會的如何行使其職權、召集和決議。其次，設置宅基地使用權信托監察人制度可以促進監督權被有效地行使，以真正實現對農戶利益的有效保護和更好地維護受益人整體利益，進而離實現鄉村振興的目標更近一步。而對于信托監察人的選任問題，本文認為由村民委員會擔任宅基地使用權信托的監察人較為合適，主要是因為村民委員會具有一定的專業優勢，其對宅基地的經營管理更為熟悉，能夠維護受益人即農戶的合法權益。

4 結語

要想充分實現對宅基地使用權的流轉，就必須要解決宅基地上福利性與市場化之間的矛盾。在農村社會保障完善達到一定規模之前，必須要以某種方式持續不斷地向農村居民提供生活保障，而不能夠是土地的一次性變現。只有通過使用宅基地使用權能夠產生一定的經濟收益，才能夠吸引到人才和資金，否則難以形成有效率的流轉。宅基地使用權信托制度是實現宅基地流轉較為可行的方案，為此，準確分析并構造宅基地使用權信托法律關系的主體，對委托人、受托人以及受益人進行法律界定，這能夠推動宅基地信托實踐活動，實現宅基地使用權自由流轉，讓宅基地可以合理地完成持續不斷地向農村居民提供生活保障的任務，又可以為需要土地的人提供土地供給，從而加速實現社會主義新農村建設。