基于政策文本研究探討國家自主創(chuàng)新示范區(qū)政策

李 斌，劉 素，郭小華，甘 甜

（湖南省科學(xué)技術(shù)信息研究所，湖南 長沙 410001）

0 引言

國家自主創(chuàng)新示范區(qū)是指經(jīng)國務(wù)院批復(fù)同意，在推進(jìn)自主創(chuàng)新、政策試點和機制體制改革等方面先行先試、探索經(jīng)驗、做出示范的區(qū)域。自2009年國務(wù)院批復(fù)同意中關(guān)村建設(shè)第一個國家自創(chuàng)區(qū)以來，國家自創(chuàng)區(qū)數(shù)量已達(dá)23 個，涉及全國60 個城市、覆蓋66 個國家高新區(qū)。國家自創(chuàng)區(qū)自成立以來，始終矗立時代變革前沿，根植中國創(chuàng)新實踐，在創(chuàng)新政策先行先試和體制機制改革等方面取得了顯著成效。中關(guān)村自創(chuàng)區(qū)先后試點開展的股權(quán)和分紅激勵、科技成果處置和收益權(quán)管理改革、完善高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定條件、擴大企業(yè)研發(fā)費用加計扣除范圍、實施支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)稅收政策等16 項政策，經(jīng)其他國家自創(chuàng)區(qū)進(jìn)一步試點后已推廣到全國實施。與此同時，國家自創(chuàng)區(qū)及所在省市區(qū)紛紛響應(yīng)，陸續(xù)在提升自主創(chuàng)新能力、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、培育創(chuàng)新型市場主體、開展科技成果轉(zhuǎn)化、科技金融、人才引進(jìn)和培養(yǎng)、營造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)等方面推出了一攬子先行先試政策，充分調(diào)動了科技人員的積極性，有力激發(fā)了各類創(chuàng)新主體的活力，有效發(fā)揮了改革試驗田的作用，形成了一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，為國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施探索了新路徑、新模式，成為貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的重要力量。

1 研究設(shè)計

政策文本量化分析是政策研究的重要范式，通過對政策文本的編碼、統(tǒng)計和歸納等，促進(jìn)政策的解讀和實施[1]。以國家自創(chuàng)區(qū)政策為檢索要素, 重點檢索2019-2022 年期間出臺的政策文件，并進(jìn)行系統(tǒng)梳理分析，共篩選出23 個國家自創(chuàng)區(qū)的81份政策文件作為分析樣本。以 2019-2022 年國家自創(chuàng)區(qū)所在省（直轄市）政府、主管部門、管理機構(gòu)等出臺的81 份創(chuàng)新政策文本為研究對象，綜合運用文獻(xiàn)計量法、內(nèi)容分析法和政策工具理論，量化分析國家自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)新政策的外部特征、主題特征和政策工具分布特征，掌握近年來23 個國家自創(chuàng)區(qū)出臺的政策重點和演化趨勢，總結(jié)我國國家自創(chuàng)區(qū)工作的階段性發(fā)展規(guī)律，為國家自創(chuàng)區(qū)政策的制定優(yōu)化提供參考。

2 國家自創(chuàng)區(qū)政策構(gòu)成研究分析

2.1 政策出臺時間分析

從政策出臺時間看，2019 年有13 項，占比16.05%；2020 年有19 項，占比23.46%；2021 年有22 項，占 比27.16%；2022 年 有27 項，占 比33.33%。創(chuàng)新政策出臺總體呈逐年上升趨勢，年均增速達(dá)27.59%。由此可見，各省市對國家自創(chuàng)區(qū)關(guān)注度越來越高，各國家自創(chuàng)區(qū)出臺創(chuàng)新政策的積極性不斷提升。

圖1 2019-2022 年自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)新政策出臺情況

2.2 政策出臺區(qū)域分析

2019-2022 年，華北地區(qū)共出臺自創(chuàng)區(qū)政策36項，占比44.44%，其中，北京26 項（含國家試點政策4 項）、天津10 項。華中地區(qū)共出臺17 項，占比為20.99%，其中，武漢出臺13 項。華東地區(qū)共出臺11 項，占比為13.58%，浙江和江蘇各出臺3 項。西北、西南、華南地區(qū)分別出臺8 項、7 項、2 項，占比分別為9.88%、8.64%、2.47%。東北地區(qū)0 項。從政策區(qū)域出臺情況看，華北地區(qū)政策出臺最為密集，華中、華東地區(qū)次之，東北未出臺相關(guān)政策，考慮可能受到自創(chuàng)區(qū)批復(fù)時間、對創(chuàng)新政策重視程度、區(qū)域創(chuàng)新水平等影響，不同區(qū)域創(chuàng)新政策發(fā)展存在較大差異。

圖2 2019-2022 年自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)新政策出臺區(qū)域分析

2.3 政策發(fā)文機構(gòu)分析

2019-2022 年，國家在中關(guān)村試點4 項，占比4.94%；自創(chuàng)區(qū)所在省（直轄市）政府或部門出臺27 項，占比33.33%；管理機構(gòu)出臺50 項，占比61.73%，其中中關(guān)村管委會和武漢東湖高新區(qū)管理委員會出臺政策文件項數(shù)分別為12 項、11 項，共23 項。可以看出，自創(chuàng)區(qū)所在省（直轄市）政府或部門和管理機構(gòu)創(chuàng)新政策出臺的積極性較高，也反映了各自創(chuàng)區(qū)管理機構(gòu)和高新區(qū)管委會承擔(dān)著指導(dǎo)自創(chuàng)區(qū)建設(shè)工作的重要職責(zé)，是政策制定的核心機構(gòu)。但近年來國家層面僅出臺自創(chuàng)區(qū)相關(guān)政策4 項，表明盡管我國先后批復(fù)成立了多家自創(chuàng)區(qū)，近年來國務(wù)院針對自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展沒有專門的政策文件或指導(dǎo)意見，自上而下的綱領(lǐng)性文件缺乏。

圖3 2019-2022 年自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)新政策出臺主體分析

2.4 政策形式分析

2019-2022 年，部門獨立頒布政策53 項，占比65.43%。其中，自創(chuàng)區(qū)所在省（直轄市）政府或部門出臺20 項，自創(chuàng)區(qū)管理機構(gòu)單獨發(fā)文33 項。部門聯(lián)合發(fā)文28 項，其中，以自創(chuàng)區(qū)管理機構(gòu)為主導(dǎo)發(fā)文13 項，占比46.43%；以科技部門為主導(dǎo)發(fā)文11 項，占比39.29%；以財政部門為主導(dǎo)發(fā)文4 項，占比14.29%。可以看出，自創(chuàng)區(qū)政策頒布多以獨立發(fā)文為主，聯(lián)合發(fā)文為輔，原因可能是自創(chuàng)區(qū)涉及跨區(qū)域發(fā)展，創(chuàng)新政策出臺跨部門、跨領(lǐng)域，協(xié)調(diào)工作有難度。在聯(lián)合發(fā)文中，管理機構(gòu)和科技部門是發(fā)文的主要牽頭部門。

圖4 2019-2022 年自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)新政策制定形式分析

2.5 政策作用類型分析

從創(chuàng)新政策的作用看，分為激勵型、引導(dǎo)型、保護(hù)型和協(xié)調(diào)型4 種類型。激勵型政策的指向是激發(fā)創(chuàng)新主體的創(chuàng)新欲望并為之創(chuàng)造良好的外部環(huán)境；引導(dǎo)型政策是指向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整及國家倡導(dǎo)的技術(shù)發(fā)展領(lǐng)域和鼓勵辦法等；保護(hù)型政策則致力于新興產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)的扶持；協(xié)調(diào)型政策則指向技術(shù)創(chuàng)新與其他方面的關(guān)系協(xié)調(diào)[2]。2019-2022 年，各類國家自創(chuàng)區(qū)激勵型政策23 項，占比28.40%，引導(dǎo)型政策58 項，占比71.60%。可以看出，創(chuàng)新政策以引導(dǎo)型政策為主，激勵型政策為輔。表明各自創(chuàng)區(qū)根據(jù)自身功能定位、發(fā)展優(yōu)勢，創(chuàng)新資源要素等出臺創(chuàng)新政策，發(fā)揮政策引領(lǐng)作用，促進(jìn)創(chuàng)新主體開展創(chuàng)新活動。總的來看，創(chuàng)新政策定位從引導(dǎo)型為主轉(zhuǎn)向激勵與引導(dǎo)型并重。

圖5 2019-2022 年自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)新政策出臺區(qū)域分析

2.6 政策工具分析

從創(chuàng)新政策工具類型看，羅斯威爾 (Rothwell)等提出供給型、環(huán)境型和需求型3 種政策工具分類[3]。供給型政策工具包括公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、財政扶持、科技支撐、人才支持、教育培訓(xùn)、金融服務(wù)等，主要為創(chuàng)新主體優(yōu)化全要素供給，營造創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的良好氛圍。環(huán)境型政策工具是政府在創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)環(huán)境建設(shè)中通過規(guī)范辦事程序、加強市場監(jiān)管、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、優(yōu)化救助措施、出臺法規(guī)條例規(guī)章制度等措施，為創(chuàng)新環(huán)境優(yōu)化提供規(guī)范性基礎(chǔ)。需求型政策工具主要由招商引資、政府采購、對外貿(mào)易、示范工程、宣傳推廣、服務(wù)外包等需求拉動型政策構(gòu)成，旨在以“四兩撥千斤”的政府投資杠桿效應(yīng)拉動創(chuàng)新發(fā)展。從政策工具分類來看，81 項政策中，環(huán)境型創(chuàng)新政策55 項，占比67.90%；供給型創(chuàng)新政策24 項，占比29.63%；需求型創(chuàng)新政策2 項，占比2.47%。雖然三類政策工具均有涉及，但存在較大差距，環(huán)境型工具明顯高于供給型和需求型工具，需求型工具使用最少，還未引起足夠的重視。由此可見，自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)新政策在制定措施時通常采用環(huán)境型政策，傾向于通過辦法、條例、規(guī)劃等來營造良好的創(chuàng)新環(huán)境。同時，適度使用供給型政策為創(chuàng)新主體提供要素供給，營造創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的良好氛圍。需求型政策使用較慎重，通常因勢因時而為，如中關(guān)村《關(guān)于開展高等院校 科研機構(gòu)和醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)科技成果先使用后付費改革試點實施方案》，合蕪蚌自創(chuàng)區(qū)《關(guān)于加快推動合蕪蚌國家科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范區(qū)建設(shè)的實施方案（2022-2025 年）》。

圖6 2019-2022 年自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)新政策工具分析

2.7 政策關(guān)鍵詞云分析

關(guān)鍵詞云分析是描述政策趨勢的一種重要手段，高頻關(guān)鍵詞體現(xiàn)了政策文件的重點內(nèi)容。本文對政策文本的詞語進(jìn)行自然頻率統(tǒng)計，詞語出現(xiàn)頻率越高則其所占比重也越大，說明該詞語在政策中的重要性越大[4]。通過對政策文本分析，抓取頻率越高的關(guān)鍵詞，來凸顯政策關(guān)注的重點。結(jié)果分析，其中位列第一的關(guān)鍵詞是“企業(yè)”，共出現(xiàn)99 次；第二是“產(chǎn)業(yè)”，共出現(xiàn)75 次；第三是“平臺”，共出現(xiàn)59 次；第四是“資金”，共出現(xiàn)48 次；機構(gòu)、國際、項目、服務(wù)平臺、人才、前沿技術(shù)、科技成果、知識產(chǎn)權(quán)等也出現(xiàn)頻次較高。可以看出，自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)新政策關(guān)注的重點主要聚焦于企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、平臺等方向。

圖7 2019-2022 年自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)新政策關(guān)鍵詞分析

3 結(jié)論與建議

通過對2019-2022 年期間23 個國家自創(chuàng)區(qū)出臺的81 份政策文本進(jìn)行量化分析，研究結(jié)果表明：一是各省市對國家自創(chuàng)區(qū)關(guān)注度越來越高，充分發(fā)揮了自創(chuàng)區(qū)政策先行先試作用，政策出臺總體呈逐年上升趨勢。二是華北地區(qū)政策出臺最多，華中、華東地區(qū)次之，東北地區(qū)相對較少。三是國家自創(chuàng)區(qū)政策以地方政府為主，國家層面出臺自創(chuàng)區(qū)相關(guān)政策較少，自創(chuàng)區(qū)管理機構(gòu)和高新區(qū)管委會是政策制定的核心機構(gòu)。四是自創(chuàng)區(qū)政策頒布多以獨立發(fā)文為主，聯(lián)合發(fā)文為輔。五是自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)新政策以引導(dǎo)型政策為主，激勵型政策為輔，政策定位從引導(dǎo)型為主轉(zhuǎn)向激勵與引導(dǎo)型并重。六是自創(chuàng)區(qū)環(huán)境型政策工具明顯高于供給型和需求型工具，需求型工具使用最少，還未引起足夠重視。七是自創(chuàng)區(qū)政策關(guān)注的重點主要聚焦于企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、平臺等方向。

當(dāng)前，國家自創(chuàng)區(qū)發(fā)展站在了新的起點上，既要積極應(yīng)對新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革帶來的機遇和挑戰(zhàn)，又要支撐和引領(lǐng)我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，責(zé)任重大、使命在肩。因此，提出以下建議：一是國家層面適時出臺國家自創(chuàng)區(qū)專項指導(dǎo)意見或支持政策，引導(dǎo)和支持國家自創(chuàng)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。二是試點開展自創(chuàng)區(qū)結(jié)對共建，搭建自創(chuàng)區(qū)之間交流合作橋梁，如東北地區(qū)自創(chuàng)區(qū)批復(fù)較晚，創(chuàng)新政策出臺相對較少，結(jié)對共建有利于先進(jìn)地區(qū)試點政策的復(fù)制推廣。三是加大國家自創(chuàng)區(qū)政策制定協(xié)同力度，推動省市相關(guān)主體參與政策制定過程，充分調(diào)動相關(guān)主體共同參與自創(chuàng)區(qū)工作的積極性、主動性，可以采取聯(lián)合出臺相關(guān)法律、法規(guī)、條例等，增強政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性和權(quán)威性，提升自創(chuàng)區(qū)政策的可執(zhí)行度。四是提升政策工具的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)籌性，政策工具的類型構(gòu)成不宜過于單一化，應(yīng)適當(dāng)降低環(huán)境型政策工具占比，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)供給型政策工具數(shù)量，適當(dāng)增加需求型政策工具占比，結(jié)合不同政策工具的功能進(jìn)行優(yōu)化配置[5]。