悠遠的歷史回聲:從原始民主到現代民主的政治協商

任劍濤

提要：理解政治協商,需要從民主發展的悠久歷史著眼。在人類政治組織創生階段,采用的就是民主制度。在原始民主制中,初步嘗試的政治協商,成為人類議決政治事務的基本方式。中經君主專制的政治組織模式,但最終人類的政治模式歸于現代民主政治。現代民主政治也是一種基于協商的政制形式。兩者的差別在于,原始民主是一種成員獲得當然政治資格情況下廣義的公共事務協商;現代民主則是在成員資格法定的情況下,對重要政治事務展開的協商。兩者間的協商屬性確有差異,但政治協商的成員間平等相待、一同處置共同體重要決策與事務的特質完全相同。隨著政治協商現代屬性的彰顯,“為政治而協商”與“為事務而協商”逐漸分流發展,呈現出政治協商的民主類型所獨有的現代特質。

在一般常識層面,人們常常會把政治協商僅僅看作一個現代創造物,甚至單純把它作為一個當代現象來看待。這就不僅把政治協商悠久的歷史割裂開來了,而且也把政治協商所蘊含的豐富內容簡單化了。把政治協商放到一個長久的歷史脈絡中進行梳理,有其必要性和重要性:一者,如此可以把政治協商做一個歷史通觀;二者,可以把政治協商在民主發展中的作用做一個梳理。前者,是在原始民主和現代民主的歷史比較框架中討論政治協商問題;后者,是對政治協商在現代民主政體安排上的功能做一個定位。

這涉及四個問題:第一,政治協商如何在政治的歷史原點上獲得其內在規定性。第二,“協商”在原始與現代兩種民主的交接中是如何遭到遮蔽的?在古代早期的成員協商民主與現代成熟的代議制民主制度之間,代換的動力在哪里?第三,政治協商為什么在基本政體的意義上一定是“政治協商”,即“因(為)政治協商”而非“為事務協商”?換言之,只要是政治意義上的協商,就意味著無論是直接民主制還是間接民主制,因(為)政治而協商的基本制度意涵都是一致的。第四,原始民主與現代民主仰仗的制度機制已經有了巨大區別。但這是不是一個協商政治的衰頹過程呢?隨著羅伯特·達爾對“更民主”理念的推崇,(1)達爾指出:“制度和意識的變化可能會促進有些實行多頭政體的國家的政治生活更加民主一些。比如,一個更民主的社會可能是公民政治資源和能力的進一步平等化造成的,或者是民主化進程擴大到先前由非民主進程統治的重要機構造成的。”達爾:《民主及其批評者》,曹海軍等譯,吉林出版集團有限公司,2006年,第445頁。政治協商的重要性日趨顯著,是一個可以確定下來的政治趨勢。

一、協商與民主的初始定向

人們會輕而易舉地發現,現代民主已經把古今民主都容納到民主這個大框架之中了。分析起來,現代民主確實容納了古今民主的基本內容,但這并不等于就將古今民主的差異性給抹殺了。如果說古今民主在直接民主與間接民主上劃出了極其深刻的界限,那么同樣也可以說,古今民主在政治共同體成員資格既定的情況下,采取成員間協商的方式,也就是以當下所謂的協商民主(deliberative democracy)(2)當代民主議程中的協商民主(deliberative democracy,或譯審議民主、慎議民主、商議民主),在嚴格的意義上只能是一種當代民主的形式,但從這一民主形式的基本規定性,也就是“公民及其代表需要對其決策的正當性進行證明”(埃米·古特曼等:《審議民主意味著什么?》,載談火生編:《審議民主》,江蘇人民出版社,2007年,第4頁)來看,其實是有其深厚的歷史淵源的政治形式,只不過在原始民主(直接民主)與現代民主的體系中,這種正當性證明的方式確有相當大的差異。的方式來處理共同體的公共事務,成為古今民主令人矚目的共同特性。

從民主作為政治共同體成員處理共同事務正當性的基本方式上講,政治協商作為民主的特定形式、基本需求、本質規定的意義,便會鮮明地呈現在人們面前。就此而言,政治協商不僅是現代民主而且也是古代民主的政治本質要求。在現代民主的理論議程與實際運作中,協商有一些漫無邊際擴展開來的情形,但從比較規范意義上的協商民主來講,它主要是就憲制議程進行審議的政治安排。

政治協商何以發生?政治協商是受政治生活本質規定的。什么是政治?政治就是一個共同體、一個政治社會或一個國家對其關涉的基本價值與基本制度進行安排的方式。(3)關于“政治”的定義,各種解釋,莫衷一是。但可以歸納為四類:一是作為政府藝術或國家活動,二是一種與私人不同的公共活動,三是一種解決沖突的方法,四是一種資源生產、分配與使用的方式。(安德魯·海伍德:《政治學核心概念》,吳勇譯,天津人民出版社,2008年,第40頁)簡而言之,政治都是一個共同體處理其公共事務的方式。這是一個涉及政治共同體所有成員的生存、發展與福祉的問題。因此,政治不應當是排除某些成員、由一部分成員為所有成員制定規則的給定性生活方式。將這一定義置換為一個何以建立國家的問題,就促使人們追問,國家的建立方式、目的、結構、功能是什么。國家之所以建立起來,一是需要一個整合性的權力系統用以比較穩定地聚集成員,二是需要對權利的分割、聯系、互動、獲得有效保護性制度性安排。這兩者都是解決政治問題的進路。除此以外,則是非政治問題。

把政治問題與非政治問題的界限劃分清楚,才能清晰地分析、認知和把握政治的本質規定性。政治活動是什么和政治活動不是什么,與政治是什么和不是什么的問題是緊密關聯的。對于人類來說,因其社會性注定,政治生活是必需的。但在現代條件下,并不是政治共同體的所有成員都必須參與政治活動。政治共同體所有成員都必須參與政治生活,只是在人類生活的早期階段。對于現代人類來講,政治生活雖然是極度重要的,甚至擺在人類所有生活形式的首要位置,但它確實不是人類唯一的生活形式。因此,在現代處境中,一個社會的生活過度政治化或者政治生活唯一化,那恰恰證明政治中出現了應當矯正的嚴重問題。政治不過是跟經濟、社會、文化、習俗等相伴隨的、人類生活結構的一個方面。政治生活之所以只是人類重要生活形式的一個方面,就是因為它并不比經濟生活更重要,后者是涉及人類能否存活下去的首要問題,人類生命的自我生產與再生產決定了人類的承續問題。而文化生活構成人的價值理念、生活模式、交往方式與文明發展的支持力量。可見,政治生活確實不是人類生活的唯一形式。

從人類生活史來講,存在一個政治是如何發生的問題。政治之發生,需要一個權力建制,以將自然社會塑造成為政治社會。沒有一個權力建制,沒有一個權利維護機制,便無從分析和理解政治生活。在社會諸生活形式的起源上,經濟生活、文化生活均先于政治生活,但在后續發展中它們的重要性不一定超過政治生活。之所以呈現出這樣的狀態,是因為人類原初的結構是非政治結構,即人類最初的組織機制源于家庭結構。家庭是一種社會的自然結構,政治組織基本上是家庭組織的擴展形態。人類建立政治組織的遞進過程大致是,從家庭到家族,從家族到宗族,從宗族到氏族,再從氏族到部落,進而從部落聯盟(酋邦)到國家。(4)關于文化、社會與政治生活的互動而促成國家興起的關聯分析,可參見陳淳:《文明與早期國家探源——中外理論、方法與研究之比較》,第六章“早期國家的民族學與考古學觀察”,上海人民出版社,2007年。而對人類社會從部落到國家的轉變的描述與分析,可參見馬克·W.莫菲特:《從部落到國家:人類社會的崛起、繁榮與衰落》,陳友勛譯,第八部分“從部落到國家”,中信出版集團,2020年。人類最初的家庭生活模式,既是一種社會的自然權威結構維持的模式,也是一種隱含著擴展結構的政治建構模式。就前者而言,家庭結構由生理的自然秩序即“父母—子女”關系確立起來。在男權社會里,這種關系結構就簡化為“父—子”關系。父子關系結構既是一種社會的自然結構,也是一種家庭秩序的權威結構。就后者而論,家庭不是一個很久不變的結構。在家庭沒有辦法保障家庭成員的基本物質生活來源的情況下,分家問題就浮現出來。大家庭分離出來的小家庭,因為血緣關系而維系著親近關系并不斷往來。因此形成相較于家庭組織范圍更大的家族、宗族、氏族、部落等機制,直至國家。

國家誕生的這一進程,驗諸歷史,可知其為普遍現象。在中國上古即夏商周三代,從社會轉向國家的時候,是沿循這一進路完成的。古希臘也是在打破家庭結構的情況下走向國家的。兩者從家庭結構蛻變為國家機制的方式不同,但都是由家庭擴展為國家的結構。與西周時期依靠大宗套小宗來建立家國同構的國家形態一樣,古希臘早期和中期的政治建構也非常仰仗家庭結構。(5)西周的宗法血緣社會建制,是人所熟知的歷史,茲不贅述。古希臘羅馬的情形,可參見庫朗熱:《古代城邦——古希臘羅馬祭祀、權利與政制研究》,譚立鑄譯,卷二“家庭”,華東師范大學出版社,2006年,第31—104頁。可見,家庭是國家結構的原型。不過,家庭顯然不是我們今天所說的協商政治的原型。原因在于,家庭作為自然血緣結構,長輩對子輩、男性對女性的支配結構,是一個反政治的支配性結構。由父子關系擴展為君臣關系、君王與臣民關系的國家結構,都是君主專制型國家,這在中西社會沒有太大的區別。雅典的民主政制,是古代政治的一個例外。可以說,在政治原點上,作為原生型政治結構的家庭結構,不是一種平等與民主的結構。父對子、夫對妻都不存在平等協商的問題。這與協商民主或政治協商一個最重要的預設,即成員間的平等權利、相互尊重、相互討論,完全悖反。可見,在基本結構上由家庭蛻變而成的早期國家,因為要聚集成員力量,它不能不掙脫家庭的權威性結構,而催生一種成員間協商的原始民主制度。這便是政治機制不同于家庭結構,兩者起碼有結構上分流而為特點的緣故。

從歷史起源的視角看,協商民主緣何而起呢?簡單講,可以從兩個維度認知:一是從人類由社會建制轉向政治建制,或社會組織轉化為國家結構之際,來看協商民主的興起與作用。協商民主起源于古代國家產生之際。這是一個人類建構政治社會的特殊時期,一方面國家的官僚結構遠未完整地建構起來,因此一個政治共同體內部的成員間關系還保留著原始平等的機制,另一方面由于資源嚴重匱缺,專門的治國者尚未浮現,負責領導一個政治共同體的領袖人物必須跟成員同甘共苦、身先士卒,來實現其領導權,而這恰恰讓其權力體現出原始民主的特性。二是從家庭的自然結構轉向國家的人為建構這一結構之變來看,呈現出從父對子權威支配結構到原始民主的成員間平等政治協商,再到原始民主轉向君主專制的轉變過程。在這中間,城邦與城邦聯盟的準國家形態,既將家庭的權威性建制做了有利于聚集成員而促成政治共同體的轉變,又因其協商性政治而難以建立較大規模與絕對權威的政治體。邦國或酋邦、甚至是早期國家的協商政治,既有城邦內部的成員之間的相對平等關系架構,也有城邦聯盟之間互不隸屬的原始民主建制。就前者來講,城邦內部成員間的協商政治,主要是由那些取得了成員(公民)資格的人群內部的共同會議來議決“公共”事務。就后者而論,則主要是獨立城邦之間共同拱衛邦國安全而相互支持的機制。(6)參見日知主編:《古代城邦史研究》,人民出版社,1988年,第25—27、61頁。因此,成員間的民主關系、城邦聯盟之間“民主”相處,都是基于低度的政治體維護需要而展開的協商政治運行機制。換言之,原始民主制情景中的政治協商,從來就不是毫無限制、無論有沒有獲得成員資格,人人都可以參與其中的一個政治過程。這是協商民主在原始民主制中的基本定位。

回到政治的原初起點來看協商民主的發生,曾經流行于世界范圍內的早期城邦國家的原始民主制,有其民主協商的發端性特征:第一,協商性的產生是基于“獲得政治權利”這樣一個原初起點,成員資格是人們討論政治問題的前提條件。這是一個參與城邦政治協商的入門資格問題。“全體自由民,公民,古代中國的邦人或國人,以及某邦之人如雅典人、齊人、魯人等,在本邦是有政治地位,有政治特權的,對于城邦內部其他階級、等級來說,這些全體公民是統治階級,是城邦的主人。”(7)日知主編:《古代城邦史研究》,第27、27—28頁。第二,在一個人獲得成員資格之后,就城邦事務展開的協商,不是行政性的協商,而是政治性的協商。行政協商,是在政治決策之后組織資源實現這個決策目標而展開的行動性協商,其重視的是權威和服從問題;政治協商,是在城邦公共事務尚未做出決策之前,基于成員的不同愿望展開的決策議定,其重視的是決策共同意志的形成。原始民主的協商政治性是由成員資格的平等性規定的。決策性的政治協商與執行性的行政協商,就此劃出明顯的界限。前者以城邦成員平等參與城邦共同事務的決策為標志,后者以城邦公民成員與外圍成員分層、分等、分級的付諸實施為特點。依照歷史學家對古代城邦史研究所揭橥的事實來看,城邦國家階段普遍運行過的原始民主制度,乃是一種對城邦公共事務進行協商的制度。這是對其協商的一種政治定向。“公民或邦人、國人,在城邦中有自己的政治組織,通過和使用這種組織,以行使他們對城邦的政治權力。在蘇美爾,早在原始文字1時期就出現的民眾會(unkin);在雅典,早在提秀斯時代就曾召開其名稱還難確定的全民大會(πανδημια);在古代中國,有關這類會議的史實是非常豐富的。”(8)日知主編:《古代城邦史研究》,第27、27—28頁。具體的史實就不再贅述了,借助概述,已經可以說明原始民主制的政治協商性質。

二、民主的協商定性

原始民主為政治協商確定了基本方向。盡管在現代民主的參照下,這種政治協商的制度性與精致性遠無法相提并論,但卻確立起了民主的協商方向:民主是在一個政治共同體中取得了成員資格的前提條件下,對其共同體公共事務進行的政治議決。這在現代民主制度的運轉中,也得到了體現。人們一般會認為,在一國范圍內的所有成員都具有公民權,且都參與政治協商才是真正的民主,否則就不能以民主名之。這是一種民主左翼的強勢主張。這幾乎是無法操作的民主形式。因為不先期確認民主政治體的成員資格,就潛在假設了所有人等都可以隨意進入與任意退出這一政治體。成員的隨意流動性,無法保證政治共同體在構成人員的相對穩定性條件下的共處,也就相應無法形成共商公共事務的機制。在現代民主運行的實際過程中,進入政治共同體的民主協商范圍的,也不是這個民主國家中的所有人員,也只是獲得了公民資格的成員。公民與居民的政治權利因此具有很大差異:現代民主國家的永久居民接近古希臘的外邦人,而公民則由古希臘得自血緣的公民資格,轉變為依照法律程序獲得公民身份(citizenship)。居民沒有投票權、選舉權和被選舉權,這是屬于公民的權利。就此而言,現代民主制度中的政治協商,實際上還是具有排斥性的。

把東、西兩個界面打開來就可以看到,在西方政治中,雅典時代實行的基本是成員平等參與政治生活的模式;而人們對中國同一時期實行的城邦民主制則知之甚少,這是原始民主制需要重新認識的一段歷史。從雅典民主制來看,從“人是天生的政治動物”的繼承性公民資格,到古希臘晚期雅典因事功、軍功而向外邦人與奴隸開放城邦成員資格,進入民主商議范圍的人群顯著擴大。因而古希臘走向了一個因成員數量的增加而對政治生活不太了解的普遍參與狀態,多數治理的共和制轉變為民主制,政治參與與決策的質量明顯降低。這是可以想見的情況:新近獲得公民資格的建功者、外邦人與奴隸這類人,對城邦政治事務是陌生的,他們不具備熟練參與城邦政治事務商議的必要技藝。這正是柏拉圖與亞里士多德對民主制評價不高的重要原因。(9)柏拉圖推崇的最優政制是哲學王的統治,次優選擇是法治,因此他對民主的批評是順理成章的。他說,“僭主政治或許只能從民主政治發展而來。極端的可怕的奴役,我認為從極端的自由產生”。(柏拉圖:《理想國》,郭斌和等譯,商務印書館,1986年,第345頁),而亞里士多德盡管對民主或平民民主持贊同態度,強調“人們認為統治者并不比被統治者具有更正當的權利,所以應該由大家輪流統治和被統治。”(亞里士多德:《政治學》,顏一譯,中國人民大學出版社,2003年,第110頁)但他對法律的重視更令人矚目。“人一旦趨于完善就是最優良的動物,而一旦脫離了法律和正義就會墮落成最惡劣的動物。”(亞里士多德:《政治學》,顏一譯,第5頁)在古希臘羅馬,最初的城邦制度源自家庭結構。家庭生活的核心,一是宗教,二是政治。前者就是古希臘的家火制度,以其為家人受神的庇護。在分家時,需要分一部分家火以為新家家火的火種。后者即是古希臘的家庭政治。這一政治不是國家權力意義上的政治,但對國家權力的建構具有限定性作用:在一個家庭中,父親是家長,長子是作為未來家長對待的。父親權威是家庭的軸心,父親去世之后權威不是轉移到母親手中,而是轉移到父親指定者手中。家火護佑家庭,父親掌管家火,管理家庭事務,妻、子接受其支配,這顯然是一種權威性的家庭政治。(10)參見庫朗熱:《古代城邦——古希臘羅馬的祭祀、權利與政制研究》,譚立鑄譯,第75—83、311頁。由此延伸出來的政治統治形式,也就必然是帶有濃厚權威性的政治形式。但家火的神圣性在家長的權威性之上。因此,在家庭中并不由家長隨意作為。由家庭組織擴展到氏族、胞族和部落,不僅規模愈來愈大,而且組織原則也在不斷調整,部落神猶在,但部落事務由全民大會決定。在進一步形成城邦的時候,家庭組織原則與城邦組織原則開始分流:小團體(家庭、部落)與大團體(城邦)各按其原則運行。由于家庭、部落這些小團體在加入城邦這個大團體時并不失去既有的權利,因此,只能借助協商這種民主形式來處置公共事務。古希臘羅馬經歷四次“革命”,才催生了以雅典為代表的古代民主制度:首先是由極少數公民組成的城邦權力機構,經由去君權的過程,協商處置公共事務;其次家庭結構出現結構性變化,長子特權消失,主人與被保護人關系終結;再次下層階級進入城邦生活,公民人數明顯增加,世襲權力終止,但相互仇視的貴族與平民通過條約自處,公眾利益、公眾事務浮現出來;最后是打破寡頭統治,破除富人與窮人界限,窮人得以擔任城邦公職。(11)參見庫朗熱:《古代城邦——古希臘羅馬的祭祀、權利與政制研究》,譚立鑄譯,卷四“革命”。在這些劇烈的社會變遷中,國家治理變得困難起來。此一處境,促使民主制度挺立起來:城邦成員們以名目繁多的會議來議決公共事務,(12)參見庫朗熱:《古代城邦——古希臘羅馬的祭祀、權利與政制研究》,譚立鑄譯,第75—83、311頁。這是一種典型的協商民主機制。正是這樣的建制,為最初的原始民主制轉變為成型的古代民主制的協商機制,提供了足夠的動力。

中國政治史起于夏商周。夏商政治史不如周清晰明白。中國古代的國家建構,便以“周秦之變”命名。周屬于原始民主遺留較多的“君政時代”,與秦確立的帝制建構,具有極大差異。君政時代的君王,保留著原始民主時期的一些重要特征,如傳說時代政治共同體成員的平等權利,君王與民眾的同甘共苦、身先士卒,堪為楷模。最經典的傳說故事,就是大禹治水,三過家門而不入。(13)參見《史記·夏本紀》。“夏本紀”中不僅記有禹過家門而不入的故事,還講“禹為人敏給克勤;其德不違,其仁可親,其言可信;聲為律,身為度,稱以出;亹亹穆穆,為綱為紀。”可見其為政的風格。傳說中的禪讓制度、傳賢不傳子,也表明中國上古政治產生領導人的民主性。而且在商周時代,盡管國王權力明顯增大,但貴族會議擁有很大權勢,自由民的民主權利仍起作用,地方的邦伯勢力很強,政治上的商議傳統還在發揮作用,依靠這樣的機制凝聚民心,是統治者承續原始民主的結果。這也是周公在行使權力時“一飯三吐哺、一沐三捉發”(14)《史記·魯周公世家》。,敬事如儀的原因。而史書也記載,周代城邦的民眾會議分類召開,“一曰詢國危,二曰詢過遷,三曰詢立君。”(15)《周禮·秋官司寇·小司寇》。而《春秋》所記魯國的邦國會議所發揮的政治功能,也是佐證。(16)相關描述、分析參見日知主編:《古代城邦史研究》,第28—32頁。由此可見,原始民主的協商定性是可以確定下來的政治屬性。

既然原始民主已經有協商政治的安排,在有成員資格的前提條件下,進行政治共同體內部的平等協商,使城邦的決策保持在一個成員們所能接受的范圍內,那么這樣的制度何以維持不下去,而被帝制所取代呢?簡而言之,這是政治體規模的擴大所注定的結果。這里所說的規模,不只是就城邦范圍大小而言的,還包含城邦在競爭中做大做強必然涉及的戰爭、經濟、政治等因素。城邦規模的擴大,需要有更多的經濟資源,需要在城邦間的戰爭中取勝,需要以更加有力的政治組織方式保證邦國競爭力。周的邦國間的競爭,既讓秉承君政傳統的周王施政陷于“挾天子以令諸侯”(17)《左傳·魯僖公四年》。的持續亂局,又讓城邦間關系的處置由商議陷入“合縱連橫”的連綿戰事。隨著秦制的建立,原始民主的協商政治實踐在中國宣告終結,“公天下”變成“家天下”。這與羅馬從共和走向帝國的變局相仿,原始民主敗給了帝政專制。

就古代政治來看,民主制與協商性并不是直接貫通的關系。這是因為,古代民主作為一種成員容納性有限的民主形式,注定了其所需要的協商范圍明顯有限,并不足以吸納眾多成員的政治智慧。因此,它只能以一種限度十分明顯的咨詢性協商呈現其民主性。同理,在現代民主的運行中,協商的政治性與事務性的不同取向,也會使政治協商即憲制事務的協商限定在熟悉政治事務的成員范圍內,將事務性協商擴展為一般公民所可參與的協商事宜,這樣的錯位協商,會將協商區隔為不同的層次與形式,因而很難將協商政治整合成與民主制度一一對應的政制形式。在原始民主制條件下,以成員資格為前提的協商,不是一個政治共同體容納人群都能夠參與的協商;在現代民主制的運行中,成員資格的廣泛性不再讓參與資格成為問題,但協商政治又涉及參與者的素質問題,以及代議制與協商政治的直接民主制之間的磨合問題。前者影響協商政治的質量,后者讓協商與代議錯位而在。在原始民主制的狀態下,限定成員資格讓參與不是問題,因此代議屬于多余,直接民主與直接協商的連接比較順暢;在現代民主制條件下,開放的成員資格讓參與也不成問題,但卻讓主導的代議制成為與協商參與很難并軌的安排,代議民主與直接民主成為模式上很難并行的民主形式。因此才有代議民主制就是讓選民投票之后無所作為的批評,也才有倡導直接民主的協商民主這一主張的出臺。這似乎讓協商民主成為取代代議民主的一種方式。

代議制民主,是一種由選民選舉產生的代議士(議員)來行使國家權力的民主制度安排。有人將議員和由選舉產生的國家行政首長稱為“選主”。給出這一命名的人強調,由于選舉產生的代議士與國家行政首長,需要對給他投票的選民和給他贊助的金主同時負責。因此,常常會使這些受托代理國家(政治與行政)權力的人,不由自主地在選舉后受金主的影響或支配,因而有意無意地拒絕履行他們在選舉期間對選民的承諾。他們會舉出選舉出來的行政首長以“酬庸制度”對民主的“褻瀆”,并以之證明選舉民主的反民主性質。代議制民主依仗競選,競選成功要有金主,要有選民,要依制度操作,要按程序安排。這就很難將人民意志貫穿到民主的整個運作過程之中。這似乎確實很難將之與民有、民治、民享的人民當家作主之民主制度視為一個制度。如果說代議士(議員)已經很難真正體現人民主權、民主治國的理念,“酬庸”就更是有將國家權力當作掌權者私產的危險:譬如美國總統常常就將國家權力視為自己分配的私權,將權力交付自己的親信與金主來擔任,而不是交給最適宜的人選來充任。如果國家的行政權行使因效率的權力規定性而具有某種排斥大眾參與的特性的話,那么議會本應該是人民代表協商議事的專門機構,代表議事與所有成員直接就公共事務進行的議決,具有根本的差異。

可以說,在現代民主制下協商也是容易被遮蔽的。取決于行政權的排斥性、立法權的非經常性和司法權必須在產生司法糾紛的情況下出場,這使現代民主在政治運行上,“人民在場”的時間并不太多:除了“投票”的特定時刻,日常政治對人民的排斥性令人矚目。這正是反思或反對代議制民主的人們,在現代民主越來越成熟的當下,對公民參與率愈來愈低的現狀表示高度擔憂的原因。在古代,成員協商成為大多數統治的民主政體的判別標準;在現代,民主需要根據協商的多少與質量來定性。協商在古今民主政體中的地位與作用出現非常明顯的區別。但也可以說,民主與協商的關聯性,是具有重要區別的古今民主政體在形式特點上的共性表現:一個政體是否屬于民主政體,有否協商是一個基本的判定指標。

這就有了從民主與協商兩個端口進行向心思考的驅動力。從協商的一端來看,圍繞多數統治的民主而展開的政治協商,一般會處理三類問題:一是如何維持政治共同體,二是如何產生領導集團,三是如何采取適當的辦法保障成員們的生存與發展。前兩類協商的政治性最顯著,因為涉及政治體的維續與分裂問題,它們是一個政治體是否能夠延續下去的決定性問題。后一類問題將政治、行政與事務性問題混合起來了,重要性不容否認,但因為政治性的屬性減弱,因此不僅可以在行政與事務這兩個層次做出較好處理,也可以約束和控制這類協商所可能催生的政治后果,使其不至于危害政治體。不過,愈趨近事務性的協商,政治協商也就愈趨近于非政治協商。但因為在現代民主條件下,社會經濟生活愈來愈成為影響公民國家認同的因素,因此會出現事務性協商的權重大于政治性協商權重的情形。這就是憲制審議的重要性常常被事務審議的重要性遮蔽的原因。

政治協商的三類問題,在古今民主的不同條件下,有著比較明顯的區別:在原始民主階段,進入雅典民主議程的協商基本上是政治問題,因為非政治事務大都屬于家政范疇。中國亦復如此,即便在帝制時代,皇帝跟臣下議定問題,家事確實是跟一部分官員議論的問題,但基本上討論的主題還是國家大政問題,而不是瑣碎的民生問題、皇家私事。(18)參見張君勱:《中國專制君主政制之評議》,弘文館出版社,1986年,第28頁。在現代國家的運行中,領導集團與人民代表集中討論問題的時候,所謂抓大放小的議政進路,也是遵循凸顯政治事務而弱化社會事務的進路。這樣的民主之政治協商定性,可說是原始民主的一個遺留。差異如前所述,在原始民主跟現代民主發生了重大分流的情況下,前者的成員資格由血緣產生,后者的成員資格按照法權產生;前者是所有成員參與議定重大事務,后者是經過選舉產生的代議士或部分成員直接參與議政、決策。

再從民主的一端來看,對政治協商來講,現代民主的協商聚焦于政治問題,古代社會的協商民主也兼顧處理社會問題。這是民主與協商得以古今打通的理由。在現代民主下,之所以政治協商不再將焦點對準社會問題,是因為社會與國家分流,國家不能代替社會來做出決定。而在原始民主中,這種分流尚未發生。因此,會將協商范圍從國家權力擴展到“社會”事務。從協商事務的聚焦點來看,盡管原始民主、現代民主共享民主這個概念,但兩者具有重大區別。不過,雅典民主制的某種特殊性需要加以強調:它可謂是原始民主向現代民主過渡的一種“古代的中間情形”:在成員資格上,它保留了原始民主的特點,而與現代民主有了重大的區別;在制度設計上,它與按照法定程序來產生制度與執政者的現代民主有某種相似性。雅典民主中選舉與抽簽的結合,成為當下反思或反對代議制民主的一個靈感源泉。這也是雅典民主一直是現代民主的一個參照系的緣故。與現代民主制相比,政治協商在原始民主制中不自覺地隨時隨地都在實施,因而它不是問題。不是問題就容易被遮蔽起來。對現代社會來說,在將權力約束在適當作為、良好后果的平臺上之后,反而讓參與成了問題,因此有必要激勵公民參與。在原始民主制與現代民主制的運行中,問題可能正好相反:原始民主制中的普遍參與讓公民擴大化之后的議政決策水平明顯降低;現代民主制中,代議水準較高,但參與成了問題,協商也就成了問題。這正是協商民主理論出臺、協商民主嘗試受人關注的原因。

協商在兩種民主制之下有著一種相互激發的效用:代議制民主讓協商變得似乎沒有必要存在,但代議制民主降低參與積極性的缺陷,卻讓協商的政治重要性鮮明地呈現在人們的面前;恰在此時,原始民主制中的協商普遍性與經常性,乃至于成員的參與強制性與無條件性,給代議民主制條件下提高公民參與積極性提供了一種歷史啟發。從古至今的協商政治傳統,或從古至今的政治民主傳統,在關聯線索上是非常清楚的。在古代,前蘇格拉底時期可以稱為西方協商民主的黃金時代,中國上古時期的堯舜禹時代也可以稱為中國協商民主的傳奇時代。正是協商民主傳統解決了成員參與國家事務議決的途徑問題,古代邦國的政治議決機制才落實下來;在現代,政治民主制度解決了國家權力的合法性問題,解決了權力運行的分權制衡機制問題,解決了公民與國家間的聯系機制問題,解決了國家總體機制中權力、自治與自利的合宜性互動問題。現代民主不像原始民主那樣,運行在成員粗疏議決國家事務與“社會”事務的平臺上,而將之安頓在成熟的立憲體制中,并且得到了不同于古代比較政體論那種無視個人權利的、更為精當的政治理論的系統闡釋。洛克的《政府論》(下篇)和孟德斯鳩《論法的精神》,堪稱現代立憲民主制度設計的經典之作:從自然社會的設定出發,以契約建構政治社會,將政治社會即國家約束在權力分立與制衡的立憲平臺上,從而保證個人權利得到國家的充分尊重,國家權力穩定有序運作,社會機制與國家權力分流運行。隨著亞當·斯密對國家與市場分流發展的闡述,社會成為自有體制機制的市場空間與公民自治與互利的狹義的社會空間,凸顯出現代社會總體結構(廣義的社會)及其政治機制的獨特性。這是立憲民主制度安排不同于原始民主制度的一些關節點。(19)洛克、孟德斯鳩的政治思想,可參見喬治·薩拜因:《政治學說史》,下卷,鄧正來譯,上海人民出版社,2010年。斯密的經濟思想可參見斯坦利·L.布魯:《經濟思想史》,焦國華等譯,機械工業出版社,2006年,第53—64頁。

但無論對現代民主還是對原始民主來說,協商政治都是一個共同的圓心。在早期國家中,政治理論對協商政治尚不自覺,是在原始民主開始裂變的時候,政治理論才開始其運思過程:柏拉圖、亞里士多德在比較政體論中對原始民主的討論,孔孟對中國原始民主制的自覺緬懷,都是明證;現代民主制在19、20世紀高歌猛進的時期,也甚少對民主理論與實踐進行反思,唯有人們發現現代民主導致了無法解決的問題如參與消極、社會分裂、身份政治等等問題以后,重新引入協商政治、協商民主理念與實踐方式,也才引起人們的重視。在現代民主的條件下,重回原始民主的協商范式,強調政治共同體成員都心懷高昂熱情參與政治生活,已經不可能了。如今,如前所述,政治生活只是人類生活的一種形式而已,個人有可以選擇的種種讓人心儀的生活方式。因此現代民主制乃是一種限定在政治范圍內的有限生活方式,人們既可以參與也可以拒絕參與政治生活;人們已經習慣于權力的流轉,通過權力的定期、合法、理性、寧靜的轉移而形成一個運行有致的權力機制,大范圍、全員式的協商已經失去了社會支持。

但恰恰在這種情況下,協商變得極為重要。因為,在現代民主制的安排下,由于政治協商不再成為人們生活的一個必要組成部分,在貼近權力、關乎重大決策、關于解決權力來源、關系權力的授予方式方面,在人們如何公平分享發展成果等大政方針上,就會失去作為政治共同體成員必要的關注熱情。參與成員逐漸減少,參與積極性逐漸降低,以至于產生兩個令人驚奇,甚至驚嘆的結果:那就是體現主權在民的國家首腦、政府首腦選舉的投票率越來越低;隨著參與率走低,對權力的全民制約強度也就相應降低。在此情形中,如果不激發作為政治主體的公民的熱情、倡導積極的公民協商,現代民主的未來就真的令人擔憂了。這正是協商民主理論家們為什么強調著重于“憲制審議”的重要原因。deliberate democracy不著重于對一般公共事務的審議,而著重于對重大公共事務的審議。為什么說現代民主中協商政治具有重要價值,就是因為協商有助于提高立法質量,有助于促使公民在重大問題上達成理性共識,有助于發揮公民的優良品質。(20)參見托馬斯·克里斯蒂亞諾:《公共協商的意義》,載詹姆斯·博曼等主編:《協商民主:論理性與政治》,陳家剛等譯,中央編譯出版社,2006年,第185頁。非經協商,這些政治優點就無法充分呈現。就此可以說,民主總是少不了協商來為之定性:有協商,可謂民主;無協商,不能以民主名之。對民主來講,協商可多可少,不能可有可無。

三、更多的民主,更多的協商

因(為)政治而協商是政治協商的民主本質規定性。因(為)政治而協商的基本理由,就存在論意義講,在于人類生活本質上是一種政治生活,而人類生活本質上的從眾性或者社會性,決定了他們之間必須展開協商。以此,展開相應的協商,是形成穩定的政治共同體的前提條件。就社會認識論意義講,因為只有協商才能產生人們所說的權力與權利分化,才能產生權威與服從劃界,才能維護分工與合作機制。換言之,社會之為社會的理由才會被人們體認、循守和尊重。就政治機制的有效運行講,協商是最有利于政治共同體成員之間的辨別、互適與友愛的方式。如果缺乏起碼的政治協商,一個政治共同體完全依靠高壓來維系,那么這個政治共同體就會一直處在地火運行的危險狀態,隨時隨地會爆發不能預知的危險。

存在于政治共同體中的協商,本質上屬于政治協商。所謂政治協商,如果進行較為嚴格的界定,它不是“為政治而展開的協商”(deliberation for politics),這種好像是受政治實際處境催迫才展開的協商,其意義和價值都是次要的;政治協商是“因政治而展開的協商”(deliberation of politics),這種協商具有與政治本質屬性內在相通的性質。需要注意,政治協商之外的公共事務協商、興趣團體間協商、公益與慈善性協商等,因其社會屬性也有必要給予重視。但相對于政治協商而言,這些協商方式處在相對次要的位置。其協商的重要性限定在一定的社會組織范圍限度內,而政治協商則涉及國家層面的政治性,它對維護國家權力、政治的公共屬性、權勢人物產生的合法性、以法治國的正當性、分享權力的人事制度安排,都具有決定性的影響。這些事務的協商處置,不僅會對社會政治秩序發生當下的影響,而且還會對國家存續產生直接的影響。

如前所述,在現代代議制民主中,協商民主或審議民主可以發揮極其重要的作用。首先,它涉及社會共識的達成問題。社會共識可以放置到健全立法的前面,而得到先期強調嗎?將兩種社會共識略加區分,就可以幫助人們認識到社會共識何以比優化立法要更為緊要。社會共識可以區分為政治性社會共識和非政治性社會共識兩類。前者是指整個社會就維持其寄寓其中的政治社會即國家是否達成了憲法這一基本政治契約,并就維護憲法與依憲行政秩序而形成共識,這可以說涉及的是國家根本問題;后者是指針對社會某個具體領域或社會問題達成的共識,它不會影響國家的存續,但會對社會不同階層與集團內部與相互間的關系產生必予重視的影響,因此有必要對之加以商議,形成有利于社會合作的共同認識。就此而言,前一共識的達成以其影響國家存續而具有的重要性不言而喻,后一共識因其涉及公眾在社會中的日常相處與相互合作機制而對社會的常態作用受到關注。總之,協商政治的重要性首先從政治共識的達成與否上體現出來。

同時,社會共識在維持社會的同一而防止社會分裂上也能體現出來。社會契約論的傳統議題在提醒人們,人類之所以建立社會,就是因為自然社會對人類自保、存續與發展造成了諸多不便,因此需要在立約的基礎上建立起政治社會,以保證社會的基本秩序供給不致中輟。在“霍布斯—盧梭”的知識傳統意義上建立的社會契約理論,當以中心環節的洛克對政府與人民立約建國、依約運行和毀約解體三個意義來加以連貫性理解。依約建國,就是一個人們在國家范圍內為什么因政治而協商的初始動力。協商之所以發動,是因為社會需要共識,社會形成必要的共識,是維持社會存在的起碼條件。如果社會意志拒斥政治社會即國家,輕則導致政府解體,重則引發國家崩潰,人類社會就會倒退到叢林狀態,依循可怕的叢林法則。這是對現代國家懷抱最警惕態度的政治學者,特別強調政府是必要的惡,設計出微型政府的重要原因之所在。微型政府(Mini State)就是“守夜人”式的政府,它是維持社會秩序所必需的最低限度國家。它供給起碼的社會秩序,保證人們在個人權利不受侵害的情況下,各自去追求屬于自己的人生。僅僅在此基礎上,國家的目標,即作為“個人聯合體”的目標才有望實現。“最弱意義上的國家把我們看作是不可侵犯的個人——即不可被別人以某種方式作為手段、工具、器械或資源的個人;它把我們看作是擁有個人權利及尊嚴的人,通過尊重我們的權利來尊重我們,它允許我們個別地,或者與我們愿意與之聯合的人一起地——就我們力所能及地,并在與其他擁有同樣尊嚴的人的自愿合作的援助下——來選擇我們的生活,實現我們的目標,以及我們對于自己的觀念。有什么國家或個人聯合體敢比這做得更多呢?它們不是比這做得更少嗎?”(21)羅伯特·諾齊克:《無政府、國家與烏托邦》,何懷宏等譯,中國社會科學出版社,1991年,第330頁。最弱意義的政府(國家)之必要,就是因為協商性聯合體的建構對保證人是目的、而不是手段,發揮著決定性的作用。

其次,它涉及群體權力與個人權利邊界的有效劃分問題。在現代民主制的建構與運行過程中,驅使國家權力運作狀態規范化,讓人們的生命、財產、自由權利得到可靠保障,這都需要政治協商發揮相關作用。一個實行民主制的現代國家,群己權界的劃分尤為關鍵。這是嚴復將密爾《論自由》譯為《群己權界論》的精彩之處。群己權界不只是指一類權界,而是指兩類權界:一是個人權利與國家權力的界限,二是個人權利與社會權力的界限。前者在社會契約論的范疇上所論甚多,已如前述;后者涉及的是公民個人與他人、社會組織之間的關系,較少人關注。前者容易理解,對于任何一個公民個人來講,其合法的生命、財產與自由權利,國家都必須予以周全的保護。后者即社會對個人的尊重與保護,是一個不太容易清晰把握的問題。由于個人總是在重重疊疊的社會組織狀態中生活的,從自我與他人、個人與組織、個人與社會的交疊關系機制來看,他人與社會都不能隨意侵入個人權利領域,無論在特殊的例外狀態還是在日常的生活狀態,高度尊重個人權利,是一個良序社會(the well-ordered society)的直接體現。在現代社會高度分化、高度分工的情況下,任何個體與社會組織都必須克制自己不容異見、你死我活的心態與處事方式,善意接受他者,甚至是迥然相異的他者的存在,并以協商的方式解決彼此之間的差異與沖突。在這中間,領袖個人和領袖集團的高度個人善意,對處理好群己權界具有示范作用;更為重要的是,這些個人與集團需要清楚意識到,自己的善意并不自然構成其他個體和社會公眾的善意。為了達成社會所需要的共識,就必須通過政治協商實現社會和諧,進而保證政治共同體的有序、穩定與繁榮。換言之,有效的政治參與渠道,讓公民們可以經常性地參與公共生活,就個體關心的問題發出自己的聲音,然后相互協調,實現社會的向心運轉,防止社會的離心運作。就此而言,言論、集會、結社、示威、游行、選舉、被選舉的諸政治自由,成為制度性協商的必要憲法權利保障。這已經是世界大多數實行依憲治國的國度的政治常識。它也體現在《中華人民共和國憲法》的公民權利條款上面。(22)參見《中華人民共和國憲法》第二章“公民的基本權利和義務”,載王培英編:《中國憲法文獻通編》,中國民主法制出版社,2007年,第9—12頁。

再次,協商涉及國家施政及其效果的問題。在國家發展中,驅動發展與分享發展成果,是兩個緊密相關的問題。前者關乎財富生產的公正性問題,后者關系到財富分配的公平性問題。人們常常會認為,這兩個問題的解決,依靠國家制定的方針政策就可以自然實現。這是一種簡單、幼稚的看法。一方面,推動持續發展和進行公平分配的政策,不是國家權力單方面的考量就可以讓持續發展轉動起來,讓公平分配落實下去。因為這涉及國家權力、公民個人、社會組織的復雜互動,不是國家權力單方面可以處理好的問題。從這個角度講,因政治而協商,甚至是為政治而協商,其實是圍繞國家發展與分享發展成果的目標,驅動國家權力、公民個人與社會組織之間的互動與合作。前述可知,政治協商是從原始民主到現代民主共同拱頂起來的一個基本政治模式,其拱心石就是要通過政治協商來凝聚政治共同體成員,聚集政治共同體運行所必需的各種資源,促使政治共同體成員向心地而不是離心地看待公共事務。如果沒有政治協商,在某種意義上就失去了由原始民主到現代民主而凸顯的政治本性,一則可能滑向專制,二則可能滑向無政府的叢林狀態。因此,可以說因政治而協商、為政治而協商,都不是維持一個強控秩序的問題,而是維持一個自愿秩序的問題。只有在自愿秩序運行的情況下,公民支持國家權力合法有效運行、個人支持社會治理的自主自治,才會是發自內心的且不會采取抗拒行為。自愿秩序是維持秩序最強有力的社會心理所支持的秩序狀態,自愿不自愿的分水嶺,就在一個政治共同體是否開放了成員對國家發展與分配方式以商議性態度發表意見的空間。如果是自愿的,商議就會是積極介入的、樂觀其成的;如果是不自愿的,商議就會是消極退避的、限于應付的、很難奏效的。如果是自愿的,協商自然就能解決政治疑難問題;如果是不自愿的,商議就會變異成給定性建議,商議實際上就會成為掌權者做出政治決策后對公眾的通知行為。就此而言,政治協商是現代政治或現代民主的本質訴求。

從歷史演進的角度看,人們有必要對協商在現代政治尤其是在民主體系中的意義進行必要的劃界。這樣的劃界,如前所述,自然首先需要對原始民主與現代民主的協商特性進行明確的區分。盡管原始民主條件下的協商,是一種不涉及家政,但同時處置政治與“社會”事務的包攬性協商,但這些事務都屬于私人領域之外的公共事務。漢娜·阿倫特對兩個領域進行了言簡意賅的區分:能夠見光的(為人所知)、關系你我他共同事務的,都納入公共事務的范圍;凡是不見光(不為人所知)的、家庭或家庭式的關系,就是私人事務。城邦激勵所有成員關注公共事務,因為只有進入公共領域,才能獲得人所期待的榮光、永恒與不朽。(23)參見漢娜·阿倫特:《人的境況》,王寅麗譯,上海世紀出版集團,2009年,第32—39頁。因此除開家政屬于私人問題而不予議論外,原始民主條件下的政治協商,實際上將今日所謂社會事務與政治事務悉數包攬下來了。可謂是無所不包的原始民主制下的協商,對現代民主來說是不太可行的。原因在于,現代民主本身仰仗的國家總體結構,已經與原始民主據以建立的政治社會,在結構上根本不同。其中最重要的一個變化,就是現代民主所依托的是國家、社會和市場的“三元分離”結構,這是一個相對于古代社會而言的全新機制。尤其是社會的崛起令人矚目,這使得公共領域的構成變得復雜化。(24)參見任劍濤:《公共的政治哲學》,商務印書館,2016年,第259—278頁。這樣的分離性社會建制,讓總體意義上的社會區隔為國家權力、自治社會與贏利市場,它們之間的政治邏輯出現了分化。相應地,民主不僅是政治權力意義上的制度安排,人們也在追求社會民主、市場民主或經濟民主、管理民主等等。在此情形中,協商也就出現了多種多樣的轉變形式。

在現代國家范圍內,因政治與為政治而展開的協商,最重要的形式仍然是政治事務的協商,它屬于政治民主的范圍,不屬于行政民主、經濟民主、社會民主、管理民主范疇。政治民主與政治協商直接掛鉤,成為民主與協商的現代關聯方式。但在現代民主制不斷擴張自己的范圍,持續改變自己的形式,連續豐富民主內涵的情況下,協商便從特定意義的政治協商,演變為社會和民生事務的廣義協商。這是一種更多的民主,帶來更多的協商的狀態。更多的民主,是民主演進的一個趨勢。“民主化將超出國家的中央政府的范圍,其他政府也將不得不民主化。例如,利益組織本身將會得到民主管理;因此,所有的組織將會響應于成員的普遍利益,而不是和現在一樣響應于最高地位的寡頭政治小集團。為了獲得這些變化,政治資源將必須得到更加平等的分配。政治資源更加接近于平等的分配,將要求社會和經濟結構上的變化。民主化必須以一個民主社會作為其先決條件。”(25)羅伯特·A.達爾:《多元主義民主的困境》,尤正明譯,求實出版社,1989年,第83頁。民主形式的多樣化,是更多的民主的表現;超出最高寡頭政治小集團的響應,是更多的協商的標志。更多的民主,必然與更多的協商攜手。

但是不是說政治民主與政治協商的關系就此疏離開來了呢?回答是否定的。在更多民主與更多協商相連的社會現象出現以后,將民主主要聚焦在國家權力產生方式的政治主題上,尤有必要。原因很簡單,如果人們因為社會、經濟與管理民主形式的出現,忘記了民主主要是一種產生國家領袖與領袖集團的特定方式的話,那么民主體制本身就會因其忘記約束國家權力、維護人民主權的根本責任,而喪失掉民主的根本特性,變成一種不知道是什么政體的怪物。為此,人們有必要自覺捍衛政治協商所標志的民主性。政治協商在現代民主制度的框架安排中,首先一定不能是事務協商,不應把事務協商作為政治協商的民主規定性對待。其次需要了解不同類別、大大小小、高低分層的協商,盡管可以將一切公共事務納入協商范圍,這些都無形中使得現代協商會以社會事務協商、民生事務協商、組織結構內部成員間協商,乃至家庭成員間協商的面目出現,它們各自都具有了自身的公共性。但是,這種公共性是指在形式結構上,具有那種類似現代民主制度公共安排的相與討論、相互尊重、協調決定、共同執行、共享成果的特性;在實質結構上,關于社會事務、民生事務、家庭事務的協商與政治協商是不同性質的協商。協商性質的區別,讓協商的不同形式所具有的民主意義大為不同:社會事務、民生事務、家庭事務的協商,都是非政治協商,在沒有觸碰到國家法律規定邊界的時候,不需要國家權力出場。唯有政治性協商,才是真正對權力來源、領袖產生、成員關系、公正公平加以確定的民主協商。這類協商關乎國家根本,遠非衍生出來的非政治民主形式催生的協商可比。

四、接榫的疑問

從原始民主制的協商政治到現代民主制的政治協商,其間保有形式上的一致性,但也出現了結構性的變化。基于這樣的重大變化,一方面需要對之進行歷史縷析與規范分析,另一方面則需要回應人們心中自然會浮現的一系列質疑。在這些質疑中,首要的一個質疑,就是在當代社會的民主水平顯著提高的情況下,為什么會興起協商民主理論,尤其是從中國的情況來看,政治協商對于中國的現代民主來說意味著什么?人們對原始民主存在誤解,比如民主主體的局限性其實是非常大的,但從相關研究的新動態來看,抽簽民主和賢能政治兩種主張甚為流行,在這種情況下,政治協商會是更好的民主形式嗎?

在民主理論高度發達的情況下,為什么會興起協商民主理論,這個問題包含兩個方面的含義。一方面,在西方背景下的審議民主理論的興起背景,屬于西方對選舉民主及其缺陷進行反思的結果。西方的民主理論一直在推進之中。在與薩托利所說的“另一種民主”(26)參見喬·薩托利:《民主新論》,馮克利等譯,東方出版社,1998年,第509—517頁。的競爭中,西方的處境并不像期望的那樣一直占上風,因而催生關于民主的種種競爭性、超越性論說。另一方面,就西方民主本身的發展來講,民主的持恒性和操作的順暢性總是有起伏、有波折的。在民主高潮和民主低潮的時候,民主理論家對民主的贊同和批評的向度,會出現不同調的狀態。這就促成了民主理論爭辯的思想市場,推動民主理論的發展。當人們將火力集中于批判選舉民主的“贏家通吃”時,諸如協商民主等顯得更加理想和合乎期待的民主方案,就會浮出水面。

至于協商民主等民主理論在中國興起的特殊背景,就是中國認為西式民主形態不能真正保證人民當家作主。因此努力去嘗試另一種民主形態,這樣的民主形態與西方的審議民主形態比較容易對接。但實際上在這兩者之間,存在一個學術挪移的內涵轉變問題,這是需要闡釋者留意的地方。另一個值得注意的動力,就是中國的治理民主形態尤其是治理與管理民主所獲得的、推進國家經濟疾速發展的巨大成就,有理由讓人們認定,其比之于選舉民主所取得的成績來說毫不遜色。因此嘗試以治理民主的績效合法性反駁選舉民主的權力合法性。恰好中華人民共和國成立以來實施的政治協商會議制度,可以協商民主命名,因此,中國的“此”協商民主形式,便與西方的“彼”協商民主貫通起來,成為中國人比較容易接受的民主理念。再一個需要提及的動力是,中國政治理論界需要解除長期以來的民主爭論的壓抑感。自近代以降,中國的民主討論都受西方現代政治理論家的民主理論的引導與擠壓,而要解除這種壓抑,就要釋放自己的民主定位與解釋創新性,協商民主,既可以與西方的新興民主理論對接,又可以凸顯中國的民主創新特點,還可以體現中國民主獨辟蹊徑的創造性,而且可以與村民自治、社區治理、黨建引領等中國實踐方略相互貫通,并且以治理民主上達政權民主。因此,協商民主的中國闡釋熱潮,就順勢呈現出來。

其次,人們還會質疑,由于民主是一種排斥性的制度,涉及對協商資格的分配,而擁有這種資格的人應該表現出與之相匹配的德性。現代民主制的成功運行是否也需要一些公民德性的要求?應怎么看待現代民主制的德性,例如在選舉民主中公民的投票,可能不僅是一種權利,興許也應該成為一種義務,或者在協商民主中具體參加協商,也可能應該成為一種義務?

分析起來,公民美德是一個比較復雜的問題。公民美德依賴于公民自身在公民狀態的生活中去逐漸形成和顯示。公民的德性,不是強制的結果,而是一種表現的狀態。原因在于,公民構成向度的多向性,其可以面對權力,也可以面向社會,還可以獨面自己。在不同表現對象面前,所顯示的公民美德是大不一樣的。在古今民主的連貫線索中,公民美德首先應當被認讀為一種政治德性,一個公民在真誠履行公民責任、關心公共事務的時候,才會體現出他對國家、對社會、對同胞的熱情、友善與互助。但公民美德不只是在政治領域里體現出來,還可能在社會公共組織、非政府組織、非營利組織、慈善組織以及興趣組織里體現出來,這就是一個好公民與好人的統一與分裂問題。(27)參見黃璇:《“好人”與“好公民”:一個政治倫理難題的亞里士多德解》,《武漢大學學報》(哲學社會科學版)2014年第3期。一個現代民主國家,自然不能強制公民參與,盡管在目前的民主政治運行中,公民參與確實是個問題。但這可以通過社會領域的倡導,去激發公民參與的熱情。現代民主不應放縱公民的不參與。但公民生活的多向度,注定了公民不只是一個單純的“政治人”,僅只關注國家層面的公共事務。有人強調,在現代民主條件下,由于太重視公民的個體價值,太重視張揚公民個體的重要性,因而可能會放縱公民的自私。因此,公民疏離參與,也就是疏離民主的公共生活、協商的公共事務,就變得難以挽救。這個說法很難成立。因為在現代民主條件下,公民的個人價值確實受到高度重視,但也把所有的道德權利、道德義務、道德負擔都壓到了公民個人的肩上,公民履行責任的狀態可謂是“無所逃于天地之間”。因此可以說,現代公民美德體現有其多個向度,自覺且積極地倡議公民富有熱情地參與公共事務的議決與執行,是公民擁有與重視個人權利的民主制度相匹配的德性的需要。但不能把它當作義務來強求,如果由國家權力出面強制要求,絕對難以保持公民對公共事務的參與熱情。因為權力對參與的統一要求,會讓公眾參與越多,從眾性越強、同質性程度越高,參與的效用不升反降、議事的質量不高反低,執行的績效不優反劣,最后直接傷害公民參與愿望。

再次,人們也許還會質疑,協商是政治決策的重要方式和基本渠道,是保證決策科學化、民主化的前提條件。但協商過程涉及多元參與的問題,因此多元主體參與者的協商,會對決策結果產生不利影響,即不易達成令人滿意的決策結果。多元主體的這種協商,對決策的行為與結果是否需要負責任?如果需要負責任,怎樣的責任分擔才是合理的呢?

這一質疑涉及兩個問題。其一,多元主體的協商會不會降低決策的效率?回答是肯定的。同時,多元主體的協商會不會降低決策的品質呢?也肯定會。原因在于,多元主體的意愿、議政能力、行動能力、協商技藝會有明顯差異,因此無法將之統一到民主協商的某個令人滿意的水平線上。因此,多元主體參與的協商,只能在兜底的意義上要求協商結果,而不能在最優的目標上確立協商結果。其二,多元主體的協商,是能保證參與決策和執行主體各自承擔責任的。但這個決策的執行責任是不是就是多元的均衡分配?則是難以確定的事情。一者這是因為分擔協商結果的責任可能存在兩個向度,一方面是好的結果的責任,那當然大家皆大歡喜,什么都好辦。另一方面則是壞的結果的責任,盡管各方責任共擔,責任不可推卸。但某一決策的決斷者承擔重大責任,參與者承擔次要責任,則是需要分解責任擔負機制。在協商民主的展開過程中,參與就是責任,不參與就不存在責任或僅有潛在責任。但這不是拒不參與民主協商的理由。因為重要的公共事務的決策,沒有完全置身事外的公民與社會組織。如果各方為了規避責任,都拒絕參與協商事務,那么責任就完全流失了。相應地,政治共同體就會處于一個極為衰頹的狀態,會眼睜睜地看著政治共同體沒落。據此,人們可能會設想一種由國家最高層領導決策且由其承擔責任的機制,以免讓決策質量不保、決策責任喪失。但這樣的做法,事實上是行不通的。比如,二戰時期,日本人在天皇的命令下發動了戰爭,后來在審判日本戰犯的時候,人們非常驚奇地發現,沒有一個受審者承擔責任,軍人一股腦兒諉責于天皇,讓自己的責任流失于無形。即便是宣布發動戰爭的天皇,也以自己的抽象為國,消極卸責。人們均以抽象的國家責任將各自責任推脫得一干二凈。(28)參見丸山真男:《現代政治的思想與行動》,陳力衛譯,商務印書館,2018年,第3—24頁。可見,不是給定的決策就能夠坐實責任,而多元主體的協商就一定會導致責任流失。在協商政治中,責任共擔,區分主次,是完全可以做到的事情。

又次,人們從中國歷史維度提出這樣一個問題:應該怎么理解帝制時代的一些制度安排的政治協商意義,比如說諫議制度、經筵制度或地方上的鄉議鄉約?帝制時代的這些協商在定位它的時候,肯定不是嚴格意義上的政治協商,它是事務協商的形式,類似于社會民生或者是治理意義上的協商。如此一來,取決于協商與民主的不可分離,那么帝制中國的上述協商是何種意義上的協商,對此應該如何評價呢?

在帝制中國時代的事務性協商和行政協商,確實是廣泛存在并發揮作用的“協商”形式。相比于一般事務性協商,帝制中國的行政協商取得過令人矚目的成就。比如中國相權對于君權的行政分權,也就是丞相(宰相、大學士等等)所代表的、與皇權相形而在的相權,形成了制衡性的行政權力機制。相權不僅過濾了皇權決策的失誤,而且依靠整個官僚體系的作為,對中國進行了令人艷羨的良好治理。有人將之稱為中國古代的行政民主,認為這樣的民主形式遠比西方發達。就中國的行政民主而言,不需要向西方學習,反而是西方要向中國學習。而且就灌注于中國政治中的儒家精神而言,天下為公、德性唯尚的理念,正是西方現代民主所急需的精神資源。“由中國的政治思想以接上民主政治,只是把對于政治之‘德’,客觀化出來,以凝結為人人可行的制度,這是順理成章,既自然,又容易,而毫不牽強附會的一條路。”(29)徐復觀:《儒家政治思想與民主自由人權》,學生書局,1988年,第248頁。徐復觀的這一主張,不僅推出了民主政治與中國儒家政治匹配的方案,而且開出了民主政治救治其弊端的藥方。所謂君王與大臣共治天下的行政民主或行政協商,就此具有了大大超出其歷史范式的普遍意義。

如果人們把君臣共治判定為一種民主或協商的話,那么確實可以將之視為中國古代留下的珍貴政治遺產。在中國古代社會中,由于君王的開明專制,會保留原始民主的協商遺風。不過這不能被認定是一種具有政治意義的協商,因為在政治或權力來源的意義上講,中國古代政治只能是君主專制政制。(30)參見張君勱:《中國專制君主政制之評議》,第18頁。

最后一個質疑是,民主協商中的縱向協商和橫向協商是否可以相互支持?在很多情況下,人們都把協商理解為橫向方面的,但議決公共事務更為需要的,其實是縱向的協商,以便據此打通科層障礙,讓上下順利溝通,讓優質決策從上到下貫徹、執行好。如何可以將橫向的、即在一個行政層次協商的定勢,轉變為不同層次的協商優勢,以擴大協商的政治范圍,收到協商更令人滿意的效果?

人們要求協商政治同時在橫向與縱向兩個維度展開,可能給協商民主確定了這一民主形式完不成的任務。一般而言,橫向協商或者水平協商,譬如分別在國家層次或地方某個層次展開協商,可能是協商能夠成功展開的體制保證。因為同一科層處置的(政治)事務的統一性,讓協商的事務既定性、確定性具有保證,協商的開展可以為任務的明確提供支持。所謂縱向協商,嚴格說來是難以展開的協商事務。在單一制國家,縱向的關系就是一個中央權力決策、地方權力執行的機制,如果將協商引入其中,就會遭遇下級反向影響上級決策的問題,也會遭遇權力不能順利下推的挑戰,國家行政就會出現難以為繼的困窘。這是行政上下級出現“官大一級壓死人”現象的體制機制原因;在聯邦制國家,譬如像美國那樣,聯邦政府與州政府之間,其權力規定得非常清楚,只需要按照既定立憲機制運行,不需要協商來處理已經為憲法規定得清清楚楚、明明白白的權職。這是一個不可商議的國家權力既定結構的問題。如果不從國家權力機制著眼,而從行政科層來審視相關疑難,那么也可以說不同層級的行政機構與人員不能陷于協商事務之中。因為在權力分割制衡的現代民主制度中,各司其職是既定的行為規則。立法機構按照其法定權限展開相應的政治博弈或協商,行政機構按照立法機構制定的規則依法行政,司法機構依照法條裁定種種糾紛。在權力形態之間是不用協商來應對各自的法定事務的。立法的公平取向,行政的效率理念,司法的公正目的,是各自行動的目標。如果這是從權力行為機制著眼對協商得出的結論的話,那么一個結論就相應凸顯出來:政治協商存在于公民與國家權力之間,不存在于權力的不同形態與層級之間。否則就會遭遇不同權力機構合謀的危險,讓公民在不知情的情況下利益受損。

總而言之,協商政治與民主政治的順暢貫通,需要依賴從立憲機制到運行機制的相互連接,社會與國家積極互動建制的確立,公民與公民、公民與國家、社會與國家、市場與國家等環節的有效磨合。這是現代條件下承繼原始民主協商傳統,而又創制與現代民主相應的協商政治的必須。