東亞鄉村振興社會政策的內涵及其體系構建*

田毅鵬

提要：與歐美國家社會政策天然帶有城市中心和工業主義的偏向不同,東亞國家在關注城市社會政策的同時,面對鄉村的轉型和衰敗,還將鄉村振興社會政策作為其社會政策體系中的重要內容。以鄉村振興為總體目標,形成了包括總體性社會政策、領域性社會政策、發展型社會政策在內的龐大的社會政策體系。其中,總體性社會政策帶有總體原則性、法理性和指導性,它決定了諸多具體領域性社會政策的構建。而領域性社會政策則具有較強的實體性和對象性,包括老人、婦女、兒童在內的弱勢群體被納入政策保護體系中。發展型社會政策則是在反思以往社會政策運行局限的基礎上,試圖改變以往單一的福利和救助的社會政策取向,將資產建設、人力資本和社會資本提升等與社會政策結合在一起,努力激發起鄉村內生性的發展力量,從而進一步拓展了鄉村振興社會政策的視域,三者有機地結合在一起,使得鄉村振興社會政策表現出較強的體系性和進取性,為鄉村社會良性運行提供了政策支持和保障。

一、東亞“鄉村振興社會政策”的提出

作為現代工業社會來臨背景下的特定產物,社會政策概念自19世紀70年代誕生起,便主要圍繞著城市工業社會激烈的勞資矛盾和社會問題而展開了其政策體系的建構。在當時的社會歷史條件下,城市勞工及勞資關系成為其亟待解決的核心問題。1873年,瓦格納發表《社會政策、財政政策及租稅政策》一文,首次對社會政策做出定義,認為社會政策是運用立法和行政的手段,以爭取公平為目的,清除分配過程中的各種弊害的國家政策。(1)曾繁正:《西方國家法律制度社會政策及立法》,紅旗出版社,1998年,第165頁。二戰后,著名社會政策學者馬歇爾在《社會政策》一書中進一步指出,社會政策就是關于政府行動的政策,即政府通過向市民提供服務或收入,從而對其福利產生直接的影響。社會政策的核心內容包括社會保險、公共(國家)救助、健康和福利服務以及住房政策。在他看來,社會政策的主要研究對象就是廣義的社會服務。(2)徐彬:《社會管理學十講》,安徽師范大學出版社,2015年,第245頁。正是基于上述判斷,我們可以將社會政策定義為“政府或其他組織在一定社會價值的指導下,為了達到其社會目標而采取的各種社會性行動的總和”(3)關信平:《社會政策概論》,高等教育出版社,2004年,第15頁。。

而從比較社會政策的研究視域展開,便會發現,歐美社會政策傳入東亞的初期,基本上延續了歐美的以城市勞工為中心的分析模式,帶有突出的“城市主義”和“工業主義”特點。但隨著時間的推移,東亞諸國逐漸開辟出新的、以鄉村振興為主要目標的鄉村社會政策體系,拓展了社會政策研究與實踐的邊界。鄉村振興社會政策之所以在東亞占據特殊的地位,主要是因為19世紀晚期以來,在工業化和城市化的劇烈沖擊下,東亞鄉村也開始進入急劇變遷和失序的狀態,工業化、城市化帶來的人口流動和勞動力外移,使得東亞鄉村面臨嚴峻的危機挑戰。正是在這樣的背景之下,東亞社會出現了典型的鄉村建設浪潮。在日本,將鄉村振興的目標定位為“地域振興”“地域再生”“地域活性化”,韓國則表述為“新村運動”,而在中國的話語下則表現為“城鄉統籌”“社會主義新農村建設”“鄉村振興戰略”“脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接”等系列的鄉村振興政策行動。因此,我們要想全面深入地理解社會政策的內涵,就必須注意將鄉村社會政策的相關內容納入研究分析過程中。

(一)鄉村社會劇烈變遷的整體背景

對于任何類型、任何意義上的傳統農業社會而言,其一旦步入工業化、城市化進程,就注定會引發劇烈的結構性變遷,雖然這種變遷的表現形態具有多樣性,但它往往存在一個共同的特征,那就是城市和鄉村之間發生了比較嚴重的分離和分化。這里所說的“分離”,主要是指以機器工業為動力的現代社會的快速發展和演進,使得城市工業社會獲得了持續而不停息地向前發展的動力。雖然城市與鄉村之間依然會存在一些關聯,但是就其主導意義而言,城市已經擺脫了鄉村而呈現出獨立發展的態勢。這種分離的態勢在全球化的背景下,獲得了一個更為充分的展開。所謂“分化”,主要是指依賴工業生產而獲得報酬的城市居民,其收入遠遠高于依賴于農業生產的農村農民,由此產生了財富和創造利潤的嚴重分化。以上述的分離和分化為前提,城鄉之間發生了分道揚鑣式的發展,城市走向了“過密化”的發展道路,而鄉村則由于資源外流和人口外移而不可避免地走向過疏化。由此,鄉村面臨著全面的轉型和不同程度衰敗的挑戰。

當然,對于那些早發現代化國家來說,在其工業化、城市化的發展過程中,往往通過城鄉一體化、逆城市化等途徑,將城鄉納入統一的政策體系中,初步實現了城鄉間相對均衡的發展,從而在很大程度上緩解了鄉村衰敗問題。而對于包括東亞在內的后發現代化國家而言,因其工業化、城市化進程的后發性,導致其城鄉關系長期處于嚴重的二元結構的制約之下,以城鄉鴻溝為界,出現了嚴重的發展不平衡。因此,如何通過鄉村振興的政策體系,實現鄉村與城市間的均衡發展便成為一個關鍵問題。

(二)東亞鄉村振興政策提出的特殊背景

與歐美國家相比,東亞自古便有典型的“農本思想”,視農村、農業為國本。20世紀中期以來,以東亞工業化城市化和鄉村凋敝為背景,更是提出了鄉村振興的問題,不斷推出系統的鄉村振興政策。故除了鄉村社會劇烈變遷的一般背景外,東亞強政府和“村落社會”傳統,也產生了重要影響。

東亞強政府是20世紀七八十年代學界在總結“東亞奇跡”時提煉出的一個解釋性概念,用羅素的概括來表述,所謂強政府主要是指一國政府“權力的密度或組織的強度”(4)伯特蘭·羅素:《權力論》,靳建國譯,東方出版社,1988年,第135—136頁。。在以往的研究中,強政府往往是作為東亞工業主義、城市主義發展模式的主導力量而存在的,很少用于鄉村發展的解釋和研究。事實上,自戰后掀起的東亞發展浪潮中,強政府始終都是作為主角登場,發揮了絕對性的主導作用。因為在政府、市場、社會這一三角作用模式中,作為“看不見的手”的市場,往往通過其調節功能自生自發地發揮作用。而作為“另一只看不見的手”(5)李培林:《另一只看不見的手:社會結構轉型》,《中國社會科學》1992年第5期。的社會結構轉型也發揮著重要的社會調節作用。比較觀之,“社會”的調節作用力雖然深邃強大,卻往往是以循序漸進的方式施展其作用和影響的。因此,在政府、市場、社會這一三角體系中,政府的作用力最具顯性意義。從總體上看,在東亞范圍內,無論是作為發達國家的日本和韓國,還是作為發展中國家的中國,其鄉村振興社會政策的提出都體現出強政府推動的重要特點。作為鄉村振興最重要的發動者和政策推進者,政府在其中發揮了主導作用。毫無疑問,由政府頒布的鄉村振興政策是作為一個政策體系而存在的,可以分為產業政策、組織政策、文化政策、環境政策等方面,當然也包括社會政策。值得注意的是,社會政策在鄉村振興政策體系中的作用非常特殊,具有較為突出的基礎性和兜底保障性。由于在工業化、城市化進程中逐漸走向衰敗的鄉土社會,衍生出較為突出的地域衰敗問題,產生了鄉村留守群體,其問題很難通過單一的經濟產業政策加以解決,必須通過社會政策的實施方可收到一定的治理效果。因此,作為促進社會公平正義、社會均衡發展的社會政策,往往發揮著其他政策難以起到的特殊作用。

從比較視角看,東亞擁有自己獨特的“村落社會”傳統。與歐美社會相比,以中、日、韓為代表的東亞國家,早在漫長的農業社會,便存在頗為典型的村落社會傳統,使得其社會思想精英和政治精英人物,對現代化進程中鄉村社會的衰變及其衍生出的種種社會問題表現出高度的關注。對于東亞國家而言,“村落社會”傳統具有其特定的內涵。其一,東亞社會農業活動起源早,具有悠久的農耕社會傳統,作為現代社會的原型,東亞社會的基礎性結構是依托于村落社會建立起來的。其二,東亞以儒家思想為代表的傳統社會價值,也是以村落社會為載體構建和傳承下來的,是東亞文化具體的承載者。其三,雖然在城市化進程中,東亞村落社會面臨著諸多挑戰,但村落并未迅速走向終結,而是表現出其頑強的生命力。由此,對于東亞國家而言,鄉村社會的衰落不僅僅是城市工業生產與鄉村農業生產之間單一的產業轉換問題,還涉及其社會宏觀結構和微觀生活形態的根本性變動。正是在這一意義上,東亞諸國在面對鄉村走向衰敗的困境時,都提出了持續性的鄉村振興和發展話語。雖然各國的表述有所不同,但其政策目標及實質卻是一致的,都是要實現鄉村社會的振興。在中國,此話語主要表現為城鄉統籌、新農村建設、鄉村振興等方面,而在日本和韓國則表現為“地域活性化”“過疏對策”“地域創生”“新村運動”等。

(三)鄉村振興社會政策持續推進的實踐背景

既然由鄉村走向衰敗而表現出來的諸多表象帶有突出的總體性,那么圍繞著鄉村振興推出的回應性政策也自然帶有極強的整體性,只有用“整體性對策”來回應“總體性問題”,才會求得鄉村發展的現實路徑。可見,鄉村振興政策承載了極其豐富和復雜的內容,因此其政策往往不是單一的,而是一個宏大的政策體系,包括了政治、經濟、社會、文化、生態等多個方面,構成了一個龐大的鄉村發展的政策體系。當然,在鄉村振興政策體系之中,社會政策是作為具有均衡性、兜底性、基礎性、彰顯社會公平公正理念的政策而存在的,是在鄉村走向衰敗的背景下提出的旨在促進城鄉社會均衡發展的對策,主要表現在:其一,東亞鄉村振興實踐演進過程中的時間關聯。首先是從20世紀六七十年代開始,日本率先頒布《農業基本法》,并以“過疏對策”為主題,展開持續的過疏對策立法及政策實踐。稍后是韓國從70年代開始的新村運動,試圖通過政府的力量改變鄉村發展的頹勢。而中國的鄉村振興政策則主要是20世紀后期以來發端的“城鄉統籌”“新農村建設”,以及近年來確立的鄉村振興戰略。“中日韓三國圍繞著鄉村振興所展開的政策及行動前后相續,構成了20世紀中期以來世界范圍內鄉村發展的一條最為重要的線索。”(6)田毅鵬:《東亞鄉村振興社會政策比較研究斷想》,《中國農業大學學報》(社會科學版)2018年第3期。其二,就其政策內容而言,主要包括總體性鄉村社會政策、領域性鄉村社會政策、對象性鄉村社會政策、發展型鄉村社會政策等。作為一個政策體系,鄉村振興社會政策的推進和實踐往往要面臨諸多困境和難題,其實現程度的評估測量也非常復雜。其三,社會政策與經濟產業政策密切關聯。在鄉村振興社會政策的起源發展期,社會政策往往是以經濟產業政策為載體展開的,如日本的“一村一品”,中國的“村集體經濟發展”等。從表面上看,這是典型的鄉村農業產業發展政策,但僅從農業產業政策的角度來理解又是狹隘片面的,因為它忽視了此政策的雙重性,這里所說的“雙重性”主要是指它既有經濟產業特性,也有社會性,其“社會性”主要表現在,通過一村一品或村集體經濟的發展,在第一產業和第二產業實現初步融合的同時,也給山村的留守老人、婦女和兒童帶來了就業和發展的機會,對激活村落共同體發揮了重要作用,從而賦予鄉村振興產業政策以鮮明的社會性。其四,綜合性。在東亞的語境下,要想弄清鄉村振興社會政策的內涵,首先必須從總體上理清鄉村振興的含義。在新農村建設階段,我國將此政策的目標界定為“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”。而在鄉村振興階段,則將其目標直接表述為“產業興旺,生態宜居,鄉風文明,治理有效,生活富裕”,這是鄉村振興的總目標,帶有極強的總體性和綜合性。

總之,東亞鄉村振興政策體系帶有總體性和全局性,包括了經濟、政治、文化、社會、生態等多個面相,體現出振興取向的全面性。在這樣一個龐大的政策體系中,社會政策占據著特殊的重要地位。在學界以往的研究中,對于鄉村振興社會政策的關注不夠,同時,對東亞國家間鄉村振興社會政策的比較研究也未充分展開,從而為當下的研究留出了比較充分的拓展空間。

二、東亞鄉村振興社會政策的體系建構

與一般意義上的鄉村政策不同,所謂鄉村振興的社會政策實際上是作為鄉村振興政策的重要組成部分而提出的,主要是指基于鄉村振興的總體目標而提出的一系列旨在維系城鄉均衡發展和鄉村社會常態運行的政策文本體系和政策實踐行動,主要包括總體性社會政策、領域性社會政策、發展型社會政策等,形成了頗為龐大的社會政策體系。

(一)總體性社會政策

所謂總體性社會政策,主要是指政府基于特定的價值理念,通過立法或政黨、國家行政文件等方式而制定出來的帶有法理性、總體原則性和指導性的鄉村社會政策。總體性社會政策最為突出的特色在于其法理性、原則性和指導性,很多具體的領域性社會政策實際上都是在總體性政策的原則指導下構建起來的。鄉村振興總體性社會政策主要由“基本法形態”“政黨或政府文件形態”等構成,形成了一個相互支撐的政策文件系統。

首先是鄉村振興總體性政策的基本法形態。在東亞國家鄉村振興總體性政策提出的過程中,曾出現過一種值得注意的“基本法現象”。1961年,日本在借鑒德國經驗的基礎上,出臺《農業基本法》,將鄉村的發展和振興提高到立法的高度。雖然該法帶有總體性,但其社會政策的價值取向非常鮮明,指出“要克服農業因素自然的、經濟的、社會的制約而產生的不利因素,尊重農業從事者的自由意志和首創精神,同時要謀求農業的現代化和合理化,使農業從事者能過上與其他國民各階層同樣的、健康的支化的生活。”自1961年制定直至世紀末,《農業基本法》確立了日本農業政策的基礎,明確了鄉村發展的目標,同時做出一些具體的政策目標規劃。在此期間的農業政策被稱為“基本法農業政策”(7)宇澤弘文:《社會共通資本》,李博譯,浙江人民出版社,2017年,第46頁。。到1999年,《農業基本法》又被《食料·農業·農村基本法》(《新農業基本法》)替代,該法從單純強調糧食生產,轉為將糧食、農業和農村的綜合性發展作為農村發展的目標,強調現代社會條件下食品安全問題的重要性,闡釋了農業的特殊地位及社會功能,認為農業不僅具有產業功能,而且還有國土保護、水源涵養、自然環境保護、景觀維護、文化傳承等功能。在這一意義上,農業的功能是全方位的,應將其提高到國家戰略的高度。(8)田毅鵬:《東亞鄉村振興的社會政策路向——以戰后日本鄉村振興政策為例》,《學習與探索》2021年第2期。在韓國,也于20世紀60年代成立農村振興廳,并在1962年4月1日正式施行《農村振興法》,以立法的形式為整體推動農村全面振興事業提供了法律上的根本保障,成為后來全面推進“新村運動”和鄉村地區整體發展等鄉村振興政策和行動的“源頭活水”。值得特別指出的是,我國在2021年4月頒布《中華人民共和國鄉村振興促進法》,該法的核心主旨在于“促進鄉村振興應當按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求,統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設,充分發揮鄉村在保障農產品供給和糧食安全、保護生態環境、傳承發展中華民族優秀傳統文化等方面的特有功能。”(9)《中華人民共和國鄉村振興促進法》,2021年4月29日,http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/8777a961929c4757935ed2826ba967fd. shtml,2023年2月2日。同時,各地方人大也制定《鄉村振興促進條例》,既體現一般性原則,又突出本地特色,如《山東省鄉村振興促進條例》即注意深入發掘山東在鄉村振興中優越的自然稟賦、優良的文化積淀、優厚的治理資源,認真梳理并彌補制度創新、基礎設施等方面的短板弱項,將實施鄉村振興戰略與推進黃河流域生態保護和高質量發展有機融合,不斷推動鄉村全面振興在法治軌道上取得堅實的突破和進展。

其次是政黨或政府文件形態。東亞諸國往往通過政黨和政府文件的形式來規劃鄉村振興。在我國,長期以來主要是通過黨和政府的文件來規劃和實施鄉村振興的。在此問題上曾出現了著名的“一號文件”,也就是將國家每年的第一個文件作為鄉村振興和發展的文件,對鄉村振興起到持續推動作用。日本和韓國政府也圍繞著鄉村振興推出系列政策文件,并加以切實推進。

鄉村振興的總體性政策的價值主要表現在以下三個方面。其一,確定了包括社會公正、權利意識、共生思想、均衡發展觀念、統籌城鄉發展、“工業反哺農業、城市支援農村”等鄉村社會政策的價值理念,凸顯了其作為總體性社會政策的指導性。東亞國家之所以特別注意將鄉村振興提高到法理高度,主要是因為在工業化、城市化的進程中,鄉村呈現出一種邊緣化和弱勢化的發展態勢。而要想使這種弱勢化的地位得到一定的改善,便需要通過法典來加以規范和界定,強調城鄉社會發展的均衡性以及對弱勢群體的關懷。其二,確定了鄉村振興社會政策的實施原則。鄉村振興的總體性政策闡述了鄉村政策的基本原則和理念,并將鄉村振興和發展政策置于法理的高度,使得鄉村發展振興政策不會因政府換屆和領導人的變更而發生變動,保證了政府各種資源投入和政策保障的連續性。其三,明晰了社會政策的目標,一定時期的鄉村領域性政策和特殊群體政策,基本上都是在總體性鄉村政策的指導下制定出來的。如日本1961年的農業法就明確要解決城鄉收入的差距問題,將解決城鄉收入差距的問題列入了農業法的基本政策目標,這一帶有極強總體性的政策目標,決定了其他分支政策的基本取向和實施路徑。在這一意義上,可以說其他分支性社會政策都是在總體性社會政策的價值理念和政策原則的指導下制定出來的。

(二)領域性社會政策

所謂領域性社會政策,主要是依據社會基本領域劃分而制定出來的分支性社會政策,用以保證城鄉社會均衡發展和社會常態運行,通常包括社會保障政策(社會救助政策、社會保險政策、社會福利政策等)、醫療社會政策、教育社會政策、就業社會政策、公共住房政策等。這種領域性的鄉村社會政策,往往與公共政策相對應的領域相匹配,構成了鄉村社會良性運行的支撐條件。

首先,領域性社會政策帶有極強的政策對象性。所謂政策對象性主要是指針對特定的對象群體而設定的社會政策。一般說來,任何政策都應有其特定的實施對象,因為政策一旦失去了對象,便會使其丟失了基本的意義,以及可以依托的現實基礎。與城市中的社會政策對象不同,我們在這里所強調的鄉村振興背景下社會政策的對象性,主要是因為這些政策對象所面臨的問題及困境,是由城鄉社會變遷引發的,包括留守老人、兒童、婦女等弱勢群體在內,構成了鄉村社會政策最為集中的對象性的群體。就其功能而言,社會政策是支持弱勢群體的主要手段,“可以保障弱勢群體的基本生活,促進弱勢群體社會參與機會增多,提高能力以消除社會排斥。總之,社會政策是支持弱勢群體的主要社會支持手段。”(10)邵德興:《地方治理與社會政策創新研究:基于杭州的經驗分析》,上海科學普及出版社,2016年,第111—112頁。

其次,與特定領域公共服務密切關聯。從表面上看,在城鄉一體化的特定背景下,領域性社會政策并不存在城鄉間明顯的差異,但在實際運行過程中卻并非如此。以鄉村醫療、教育等社會政策領域為例,當我們將鄉村問題納入城鄉“過密—過疏”分析框架中加以審視,便會發現鄉村醫療、教育等社會政策注定要面臨一系列特殊的挑戰,主要表現在,在城市,可以根據人口密度配置醫療資源,進行床位、醫生等醫療資源的合理配比,但在鄉村,由于人口極度減少,醫療社會政策可能會面臨有政策無平臺、有政策無醫生、有政策無患者的“三無”困境。可見,由于鄉村人口的大量減少,使得地域醫療、教育等公共服務失去了其賴以實施的載體。因為任何意義上的公共服務設施都需要以一定的人口密度作為支撐,方可正常運行。而鄉村人口的大量減少,導致一些地區的醫療設施和教育機構,因缺少足夠的人口密度的支撐而陷于運行困境,從而導致很多公共服務政策也難以實施。

(三)發展型鄉村社會政策

發展型社會政策是21世紀初期傳入東亞的國外社會政策流派,其核心主張是通過發展來推進社會政策實現升級和轉換,以達到社會政策的總體目標。雖然發展型社會政策是作為歐美的舶來品傳入的,但是當其進入東亞時,還是產生了較大的社會反響。因為恰在此時期,中國掀起了新農村建設和鄉村脫貧攻堅行動,稍后又將鄉村振興確立為國家戰略。而日本、韓國的鄉村在高齡化、少子化的情況下也面臨著鄉村發展的升級問題,因而東亞較為順暢地接受了發展型社會政策概念,并試圖探索相應的政策實施模式。因為鄉村社會本身就帶有極強的生產性。理解發展型社會政策,最值得注意的問題主要表現在:

首先,發展型社會政策與鄉村振興政策具有天然的強親和性。在歐美國家,發展型社會政策的發生經歷了由城市擴展到鄉村的過程,美國學者米奇利的分析比較清晰地反映出上述變化軌跡,他認為:“未來的社會政策(即發展型社會政策)不僅關注城市地區,更要關注偏遠的貧困農村社區;不僅適用于南方國家,對北方國家也同樣適用。”(11)詹姆士·梅志里:《發展型社會政策:理論和實踐》,載張秀蘭等編:《中國發展型社會政策論綱》,中國勞動社會保障出版社,2007年,第159頁。在發展型社會政策的視域下,“農村發展被重新定義為一種以農村中整體人口的福祉為中心的過程,其中尤其需要考慮解決貧困人口的需要問題。從社會政策的角度來看,這就不僅意味著要提供諸如醫療和教育等法定的福利服務,而且還意味著采納一種更為廣博的、綜合型的關注民眾生計的思路。該思路關注一切有利于促進民眾福祉的問題,無論是以生產為核心的問題,還是其他各個方面的問題。這一理論框架可以作為一個重要的分析工具,以理解民眾生計維持的動態性和復雜性,以及導致貧困與不安全感的原因。”(12)安東尼·哈爾、詹姆斯·梅志里:《發展型社會政策》,羅敏等譯,社會科學文獻出版社,2006年,第122頁。可見,從一般意義上講,發展型社會政策的涵蓋范圍既包括城市,也包括農村。此外,發展型社會政策與鄉村振興的關聯,還表現在東亞學界以鶴見和子、費孝通等為代表的學者對“內生發展理論”的提煉概括。眾所周知,早在20世紀后期,東亞學界便在反思“外生發展論”諸多局限的基礎上,基于中日鄉村發展而提煉出所謂“內生發展理論”,反對將發展簡單地視為是一個“外誘”或“刺激”的過程,強調如果鄉村不具備自我持續發展的內生動力和具體的發展承載者,便無法實現真正意義上的發展,這與阿瑪蒂亞森所強調的“可行能力”具有異曲同工之處。

其次,從發展型社會政策的視角聚焦鄉村振興,我們可以看到其帶有極強層級性的政策主張。包括強調經濟與社會的結合,提升個體的人力資本,“通過支持家庭的政策,使家庭很好地發揮自己的功能,從而使家庭成員更好地參與經濟社會活動,從而有利于發展”(13)張秀蘭、徐月賓:《建構中國的發展型家庭政策》,《中國社會科學》2003年第6期。,激活鄉村社區的社會資本,調動村民自下而上的參與力量,“除了對發展的這些貢獻之外,農村社會在供給社會資本與政治資本方面所發揮的重要作用,也值得重視。在近十年之中所實施的項目實踐已經向我們明確表明決定這些項目成敗的一個主要原因在于人們的有效參與程度,以人際關系網形式出現的資本,以及以社會結構和不同組織形式出現的資本,目前已被認為是發展規劃中一種重要的組成部分。”(14)安東尼·哈爾、詹姆斯·梅志里:《發展型社會政策》,羅敏等譯,第126—127、142頁。

再次,就鄉村發展型社會政策的政策實踐作用及局限而言,發展型社會政策試圖通過其政策實踐,發現并消除社會問題的根源,突破了社會福利的邊界,拓展了社會政策的領域,努力使社會和經濟從對立走向協調。(15)唐興霖、周幼平:《整體型社會政策——對發展型社會政策的理性認識》,《學海》2011年第5期。“傳統的社會政策是將資源用于減輕人們的不幸和困境,保障他們的基本生活不受影響;而發展型社會則是致力于消除或減少那些會使人們陷入不幸或困境的因素,而不是在風險成為事實后再向他們提供生活保障,”(16)張秀蘭等編:《中國發展型社會政策論綱》,第153頁。但其局限在于“導致社會問題的不公平不僅存在于人力資本、資產、社會資本等層面,政治、經濟、社會、文化各方面的不平等都會引發社會問題,而這些層面的問題并非發展型社會政策所能應對。過于關注發展型社會政策可能忽略矯治性社會福利項目,這就暴露了其概念上存在的問題,具有方法上的局限性。”(17)張浩淼:《發展型社會救助研究:國際經驗與中國道路》,商務印書館,2017年,第41頁。安東尼·哈爾也認為:“不能寄希望于依靠單一機構解決農村發展的問題,而必須將多重行動者考慮在內。”(18)安東尼·哈爾、詹姆斯·梅志里:《發展型社會政策》,羅敏等譯,第126—127、142頁。因此,我們應對發展型社會政策的社會影響加以分析并辯證地看待。

三、東亞鄉村振興社會政策的特點及評價

如前所述,20世紀中葉以來東亞各國圍繞著鄉村振興制定的各種社會政策,具有一定的問題針對性,同時它也是作為一個以鄉村振興為主題的政策體系而提出的,其發展演進軌跡具有較強的連續性。“社會政策的研究決不能獨立于對社會的整體研究之外,我們要研究社會、經濟和政治等各方面。”(19)蒂特馬斯:《社會政策十講》,江紹康譯,吉林出版集團有限公司,2011年,第2頁。因此,我們應結合東亞戰后社會變遷的總體進程,對鄉村振興社會政策產生的背景及特點展開系統研究,并從政策群的研究視角出發,對各種政策文本之間的關聯及運行效果展開研究評價。

(一)東亞鄉村振興社會政策的特點

1.政策體系的結構性

一般說來,東亞鄉村振興社會政策主要由總體性社會政策、領域性社會政策、發展型社會政策等構成,形成了一個龐大的社會政策體系。其中,總體性社會政策帶有總體原則性、法理性和指導性,它決定了諸多具體領域性社會政策的構建。而領域性社會政策則具有較強的實體性和對象性,包括鄉村老人、婦女、兒童在內的弱勢群體被納入政策保護之中。同時,鄉村振興社會政策還往往與公共服務相對應的領域相匹配,使得總體性社會政策得到了具體充分的展開,構成了鄉村社會良性運行的實體性支撐條件。相比之下,發展型社會政策是在反思以往社會政策運行優勢及局限的基礎之上,試圖改變社會政策以往單一的福利和救助取向,將發展與社會政策結合在一起,努力激發起鄉村內生性的發展力量,從而實現鄉村振興社會政策的進一步拓展,三者有機地結合在一起,使得鄉村振興社會政策表現出較強的體系性和結構性,為鄉村社會良性運行提供了政策支持和保障。此外,東亞鄉村振興社會政策還表現出較強的綜合性,這里所說的綜合性,主要是指工業化、城市化背景下鄉村走向衰敗而衍生的諸多問題,其所采取的政策對策必然帶有較為突出的全面性和綜合性。在東亞諸國,鄉村振興的社會政策特別強調各部門之間的協作,實現鄉村產業振興、社會治理有效、文化復興、生態綠色等全方位的發展。而事實上自20世紀90年代起,世界發達國家的鄉村政策也逐漸轉變為綜合的鄉村發展政策,“在英國,綜合的鄉村發展政策公認鄉村的經濟福利受到與社會政策和公共服務相關政治決策的影響。”(20)劉漢成:《鄉村振興戰略的理論與實踐》,中國經濟出版社,2019年,第90頁。

2.政策的類型性

在通常的情況下,政策往往具有劃一性,但深度現代化背景下鄉村社會變遷往往表現出超強的復雜性,導致那種單一的政策已難以應對復雜的鄉村社會變動樣態,因此,鄉村振興社會政策必須根據鄉村社會變動的具體情形做出類型性的劃分。如20世紀60年代以來,在日本頒布的鄉村社會振興政策中,很多政策都是建立在類型化基礎之上的,其中包括《離島振興法》(1961年)、《山村振興法》(1965年)、《半島振興法》(1985年)、《特定農山村法》(1993年)等。此外日本還針對過疏化地域制定了五個重要政策法條文件,即《過疏地域對策緊急措置法》(1970—1979年)、《過疏地域振興特別措置法》(1980—1989年)、《過疏地域活性化特別措置法》(1990—2000年)、《過疏地域自立促進特別措置法》(2000—2010年—2020年)、《過疏地域持續發展支援特別措置法案》(2021—2031年),這是迄今為止世界上針對人口大規模減少地域出臺的最為系統的政策對策,其中包括較為豐富的社會政策對策。

3.政策的轉換性

所謂社會政策的轉換性,主要是指在政策實施過程中,根據具體問題的變化而采取的基本政策調整和回應。其一,根據鄉村社會變動的具體情況,對政策做出及時有效的階段性改革調適和轉換。既然鄉村的衰敗是一個復雜而漸進的過程,那么,解決問題同樣需要時間,因此鄉村振興社會政策構建應注意把握其階段性和連續性。東亞各國在其工業化的前期、中期和后期,連續推出了鄉村振興的相關政策,使得其政策保持連續性的同時,還根據情況變動隨時做出改革調整。其二,注意對外來移入社會政策的本土轉換。如東亞雖然對源自歐美的發展型社會政策持歡迎態度,但也特別強調其比較研究基礎上本土轉換的重要性,認為如果“社會政策被作為一種‘社會投資行為’,尤其是向人力資本投資,這必須假定社會政策問題的主要根源只能是人的缺陷或人力資本不足,但這一點是在西方組織社會和市場制度比較完善的環境之中做出的。但是,在我國,大量的社會問題不僅僅是作為政策對象的人本身的缺陷,更多也許是實施政策或為政策對象提供服務的組織的能力問題,或者是社會個體分散化引起的集體行動問題,或者是政策制定和執行體制本身也可能存在問題,等等。所以,一旦社會政策的主要問題根源不是人的人力資本不足問題,則發展型社會政策的基本假設和政策取向也就失去了可信的基礎。”(21)趙德余:《政策制定的邏輯、經驗與解釋》,上海人民出版社,2010年,第9頁。其三,注意政策間的銜接過渡。近年來我國在完成脫貧攻堅后所提出的“脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接”的政策設計,堪稱是具有代表性的經典案例,其政策設計的核心關鍵可以表述為:“脫貧攻堅取得勝利后,要全面推進鄉村振興,這是‘三農’工作重心的歷史性轉移。要堅決守住脫貧攻堅成果,做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接,工作不留空檔,政策不留空白。”(22)《習近平出席中央農村工作會議并發表重要講話》,新華社北京2020年12月29日電。在接下來的5年過渡期中,其具體的銜接點至少包括組織銜接、產業銜接、項目銜接、政策銜接、規劃銜接、機制銜接等諸多方面,使得鄉村振興社會政策得以實現其連續性和有效性。

4.政策實施主體的多元性

與其他政策實施相比,社會政策所指向的對象包括較多的弱勢群體,當然,這里所說的“弱勢”并不僅僅是財富和收入意義上的,還包括政策對象的老齡化程度,以及社會資本和政策理解接受能力等方面。面對上述問題,最理想的方法當然是直接提高政策對象的“可行能力”,但這往往需要較長的時間積淀。借助第三方力量便成為一種重要的選擇。在現實中比較多見的方式為邀請社會組織作為第三方,作為政策實施助力的行動者加入政策傳遞和實施的進程中來。近年來,一些社會組織運用社會工作的方法,聘請專業人士進入鄉村,圍繞著農業生產、留守老人、留守兒童教育、社區發展等展開工作,收到了較好的政策效果。社會組織的介入,使政策得以實施推進,并收獲一定的治理效應。我國還在鄉鎮建立社工站,將政策納入社會組織的服務型治理進程中,使服務和政策落實一體化,可以避免因社會政策對象弱勢化而對社會政策傳遞和實施產生的消極影響,使社會政策實現應有的治理效能。

(二)東亞鄉村振興社會政策的評價

20世紀60年代以來,中日韓等東亞諸國通過一系列鄉村振興政策的持續推進,使得城鄉社會得以保持一定程度上的均衡發展,成為“東亞奇跡”的重要標志之一。但在政策評價的問題上,學術界卻存在一定的分歧。以日本《農業基本法》評價為例,一些研究者對其實施效果提出質疑,認為“基本法農業政策在這40多年里究竟給我們帶來了什么呢?農林水產省發布的《農林業普查》和《農民就業動向調查》淋漓盡致地反映了40年來日本農業的變化。從這些調查數據中可以清楚地看到,在這40年中,日本農業的發展與《農業基本法》想要達到的目的背道而馳,一步步走向衰退。1961年農戶數量超過600萬,1999年已經降至320萬,38年間竟消失了近一半。農業家庭的人口數量也不斷減少,1961年有超過3400萬人,到1999年只有1100萬人,僅剩不到1/3。此外,主要從事農業的人口數量由1961年的約1200萬降至1999年的230萬,38年間只剩下1/5。”(23)宇澤弘文:《社會共通資本》,李博譯,第46頁。有學者認為“單憑農業調整是難以實現收入均等化的,它不得不借助于保護政策。其根本原因在于經濟的迅速增長誘導了非農收入的迅速增長,致使農業調整和農業勞動生產率的提高未達到如此快的速度。”(24)速水佑次郎:《日本農業保護政策探》,朱鋼等譯,中國物價出版社,1993年,第69頁。上述觀點認為,在某種條件下,鄉村振興政策的實施沒有達到其預期目標,而是出現了政策目標的偏離。而肯定論的觀點則認為,“即使《農業基本法》所描繪的遠景只實現了一部分,并不能就對制定《農業基本法》的意義進行質疑。其意義應該在于,國家將農業政策的方向以基本法的形式公布于眾。此外,《農業基本法》倡導的糾正農業與其他產業之間的勞動生產率以及生活水平差距這一政策理念,從當時的情況來看是必然的,從以后的發展來看,也是一項非常積極的政策”(25)加藤弘之、丁紅衛:《日本經濟新論:日中比較的視點》,中國市場出版社,2008年,第123頁。。

綜合來看,在鄉村振興政策尤其是鄉村振興社會政策評價的問題上,我們不能單一地采用經濟、人口等有形指標來加以評價,而要突出評價指標體系的綜合性,表現在鄉村振興社會政策評價的問題上,就是要強調鄉村振興社會政策的“社會性”。這里所說的“社會性”,主要是指由鄉村振興社會政策實施而產生的效果,并不能簡單地運用經濟數據、人口指標數據來加以衡量評判,而要看鄉村發展的綜合指標,要看鄉村問題的解決及社會生活秩序的生成。應該看到,在城市化進程中,城市作為一塊磁鐵,對于農民具有不可抗拒的吸引力,因此,陷入困境的鄉村發展指標不可能因鄉村振興政策的實施而發生根本性的逆轉。因此,我們在評價鄉村振興社會政策時,應該超越這些指標,強調鄉村社會秩序的維系,以及鄉土社會延續的重要性。雖然鄉村振興政策在經濟指標方面存在諸多局限,但如果以社會均衡、社會公正為標準,我們依然可以清晰地發現鄉村振興社會政策所發揮的特殊作用:(1)以城鄉均衡為發展指標,我們會發現在鄉村振興社會政策實施的背景下,一定程度上能夠使鄉村社會得以避免斷崖式的下滑,而呈現出一種結構性的均衡和協調,保持了城鄉社會發展的相對均衡性;(2)避免城鄉居民間出現嚴重的社會分化,使其在經濟收入和生活品質方面不至于產生嚴重的差距;(3)發展型社會政策努力賦予村落以發展活力,使鄉村獲得持續的內生性發展。正是在這一意義上,日本學界將鄉村振興政策的目標往往表述為“地域活性化”,這里所說的“活性化”,可以將其劃歸為內生性發展的范疇,而不是簡單的外部資源輸入,努力激活其內生性的發展力量,并在鄉村培養起有力的發展“承載者”;(4)建立起城鄉對流的一種新的社會交往格局,打破城鄉之間各種條件的閉鎖和限制,努力構建一種城鄉良性循環的、對流式發展的社會。