全球產業鏈重構與全球貿易治理體系變革

屠新泉

【關鍵詞】全球產業鏈??全球貿易治理??全球化??區域化

在大變局之下，地緣政治博弈加劇使全球產業鏈轉移和重構受到廣泛關注。但從更長時期和更廣范圍的視角來看，全球產業鏈重構有其必然性和內在規律，受到包括政治因素在內的多重因素的共同作用。同時，全球產業鏈發展和全球貿易治理體系發展相互影響，全球貿易規則重構也對全球產業鏈產生重要影響。由于美國的全球經濟領導地位相對衰落，其政策調整對全球價值鏈重構與全球貿易治理體系產生了深刻影響。未來，全球產業鏈重構進程將受到政治干預和市場力量之間反復博弈的影響，雖然短期看，政治因素可能表現出更強的主動性和干擾性，但長期看經濟和市場的力量仍將是全球產業鏈格局重塑的決定性因素。

全球產業鏈的重構或變化是個動態、持續的過程。從市場的角度來看，由于各國之間要素稟賦變化或經濟發展速度存在差異，全球產業鏈整體一直處于動態調整的過程中。

觀照二戰結束后世界經濟發展的歷史，美國經濟一度一枝獨秀，但隨后西歐、日本快速恢復并于20世紀60—70年代在全球產業鏈中占據重要地位。雖然美歐日之間的產業競爭沒有發生明顯的要素轉移，但從產業鏈重構的角度來說，美歐日三方通過貿易競爭和商品流動的方式，使得主要制造業的布局出現顯著變化，即美國在全球產業鏈中的份額大大下降，貿易逆差出現，產業布局收縮到技術、資本更加密集的領域；而歐日的份額快速上升，產業格局從勞動密集型制造業不斷向上攀升，逐漸打造了在資本、技術密集型產業中的強大競爭力。

進入20世紀70—80年代，全球產業鏈重構持續發展，新的競爭者不斷加入，特別是東亞地區，韓國、新加坡、中國臺灣和中國香港顯示出較強的競爭力。從20世紀70年代開始尤其是進入80年代之后的一個重要特征是，外國直接投資成為全球產業鏈重構的重要方式，產業跟隨資本從輸出國轉移到輸入國，產業競爭力也不再完全依賴于一個國家自身的要素稟賦，而越來越取決于其吸引外資的能力。日本成為對外投資的主要來源之一，1985—1989年，日本對外投資規模年均增長率達到62%，而臨近的東亞四小龍成為最主要的接受者和受益者，并在東亞地區形成日本引領的“雁行模式”。同時，美國、西歐的對外投資以及相互之間的投資同樣保持高速增長，加速推動全球產業鏈的整合和重構。

1986年7月10日，中國正式提出關于恢復在世界貿易組織前身——關稅與貿易總協定（GATT）締約方地位的申請。這是關貿總協定的成員在日本東京開會。

20世紀90年代后，中國成為全球產業鏈重構的主角。中國因實行改革開放政策和擁有龐大的市場體量吸引了全球產業資本，承接了東亞地區轉移出來的大量勞動密集型制造業，使得自身在世界貿易中的地位飛速上升，2001年中國加入世貿組織（WTO）更成為一個加速器。通過融入全球產業鏈，中國成為名副其實的“世界工廠”。經過40多年積累，中國正致力于成為世界市場和世界“智造”中心，持續提升自身在全球產業鏈中的地位。相應的，中國的部分產業開始向外轉移，并引發新一輪的全球產業鏈重構。

與以往不同的是，最新一輪的全球產業鏈重構夾雜著更多、更復雜的非經濟、非市場因素。決定產業轉移流向和速度的，不僅是各國間的資源、制度比較優勢，還有政治、國際關系、價值觀、國家安全等非市場因素。2017年以來中美關系的急劇轉向和美國對華戰略競爭的顯性化是其中最重要的變量。美國決策者錯誤地認為，鼓勵中國參與全球化實際上是培養了一個戰略競爭對手，因此必須減少與中國的經貿往來，削弱中國的國際經濟影響力，打壓中國經濟和科技發展勢頭，從而維護自身全球霸權地位。美國不僅通過貿易戰來削弱中美雙邊貿易，通過科技戰遏制中國的產業升級勢頭，還通過構建盟友體系來孤立中國。[1]從產業鏈的角度來看，美國的目標是阻止外國資本將產業鏈繼續向中國轉移，阻止外國技術輸出到中國，打壓中國的產業鏈升級，倒逼以美國市場為主要目標的企業從中國轉移出去，迫使其他國家加入美國主導的供應鏈而脫離以中國為中心的供應鏈。由于美國依然是世界第一大經濟體和第一大市場，美國的政策“組合拳”確實對全球產業鏈重構產生了重大影響，一方面加速了中國產業鏈向東南亞、南亞、墨西哥等地區和國家的轉移，另一方面對全球產業和金融資本與中國的合作造成了一定程度的“寒蟬效應”。

此外，2020年暴發的新冠疫情和2022年爆發的烏克蘭危機也對全球產業鏈重構造成巨大影響。新冠疫情對企業的供應鏈管理沖擊很大，最有效率的即時供應在危機情況下暴露出重大風險，企業不得不付出更高的成本以降低風險，也意味著供應鏈要盡可能收縮以相互靠攏。從國家間的產業鏈分布來看，意味著從高度的全球化轉向更高的本土化、近岸化和區域化。為此，各國在貿易、投資和產業政策上也必然表現為更加內向和保護，從而鼓勵本國產業鏈更加完整并降低對外依賴程度。烏克蘭危機的爆發不僅導致大批與俄羅斯和烏克蘭有著密切商業往來的企業和國家重新調整其供應鏈和產業鏈，也使得新冠疫情所誘發的危機意識進一步增強，產業鏈布局的多元化和近岸化進一步發展。

全球產業鏈發展和全球貿易治理體系發展相互影響，產業和貿易產生的變化必然會對治理體系提出新的要求。同時，治理體系的變化又會引導產業和貿易發展。當前的全球貿易治理體系是為推動全球化和全球產業鏈合作而生，全球產業鏈重構必然帶來全球貿易治理體系的變革，而全球貿易治理體系變革客觀上也會對全球產業鏈產生重要影響。

美國是二戰結束后全球治理體系的領導者和主要塑造者，其對全球治理體系包括全球貿易治理體系具有巨大影響。在近年來全球貿易治理體系變革中，美國依然是最大變量。自2008年金融危機爆發以來，美國的全球經濟領導地位相對衰落，其對全球治理體系的心態發生質變，這對全球貿易治理體系產生了深刻影響。

2009年奧巴馬就任美國總統后，面對嚴峻的金融和經濟形勢，其雖未將貿易政策作為特別關注的重點，但仍然對貿易政策作出了重大調整。一個關鍵的轉折點是2008年7月WTO日內瓦貿易部長會議對多哈回合談判進行最后沖刺但最終失敗，使得美國認為WTO的談判進程不再受其掌控，美國對WTO的多邊談判機制徹底喪失了信心，進而將關注點轉向更易控制的區域協定談判。20世紀90年代初，克林頓政府也曾在烏拉圭回合談判遇阻時將重心轉向《北美自由貿易協定》（NAFTA），并以此增強《關稅與貿易總協定》（GATT）締約方的緊迫感來推動多邊談判。但不同的是，美國此次偏離多邊軌道之后再未回歸。實際上，小布什政府在2008年7月WTO談判失敗之后，隨即于當年9月提出有意加入當時由新加坡、新西蘭、文萊、智利等4個亞太經合組織（APEC）成員國發起的P4談判，而奧巴馬政府則繼承了這一趨勢，于2009年11月正式申請加入，并將其擴展成《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP），進而又發起了《國際服務貿易協定》（TISA）和《跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定》（TTIP）談判，形成了所謂三大巨型區域貿易安排，并將其作為美國實施全球貿易治理體系變革的主要平臺。

但總體看，這三個巨型貿易協定仍然將推動貿易和投資自由化便利化作為根本方向，這也符合二戰結束以來美國對外經濟政策的主要導向，即通過擴大開放來推動全球化的發展和獲取美國對全球貿易體系的領導地位，不同之處只是在于主要的路徑從多邊轉向了區域，而且其最終的目標仍然是多邊。但是從2017年特朗普就任美國總統開始，美國對外貿易政策發生了根本性轉向。長于算計的商人總統特朗普認為戰后全球貿易治理體系的結果是不平衡、不公平的，削弱了美國的優勢而助長了其他國家的發展，特別是2001年中國加入WTO之后的快速追趕，更令美國的“吃虧感”空前強烈。特朗普決意在短期內扭轉美國貿易逆差持續擴大的局面，而無論是多邊還是區域的談判模式和貿易合作方式，顯然都無法滿足其需求。因此，依仗美國的經濟和貿易霸權，通過單邊加征關稅的方式，迫使中國和其他貿易伙伴向美國作出多方面讓步、擴大市場開放，成為特朗普政府的選擇。相應地，TPP或WTO等傳統的以貿易自由化為導向、以相互市場開放交換為手段、以規則來約束成員貿易政策的國際貿易治理體系就被拋在一邊。特朗普政府時期美國貿易政策突變，既有特朗普強烈的個人色彩，也有國際金融危機之后美國對自身國際競爭地位下降日益焦慮和對多邊治理體系低效漸趨不滿的系統性反應。自此，美國已經失去通過自身擴大自由化來推動全球化和全球規則制定的能力和動力。同時，美國從以貿易開放為籌碼轉變為以貿易保護為籌碼，迫使其他國家進行開放，即以加征關稅的方式，迫使對方接受自己的條件。至此，美國已經從向他國讓利轉變為通過追加關稅來推行其貿易規則和導向。美國與包括中國在內的貿易伙伴所簽署的一些新貿易協議，都不再繼續擴大美國的市場開放，而只是迫使他國向美國作出單方面的開放。

1993年9月14日，墨西哥總統薩利納斯在總統府簽署北美自由貿易協定的平行協議《北美勞工合作協議》和《北美環境合作協議》。

如果說特朗普的政策轉向較為隨意和突然的話，那么拜登政府上臺之后美國貿易政策的轉變則更具設計性和系統性，也更能反映出美國社會對全球貿易治理體系的深層次認識。外界曾經對拜登政府回歸多邊體系、糾正特朗普的單邊主義抱有一定期待，但其上任后的政策表明，無論是民主黨還是共和黨，都已經對貿易自由化和多邊貿易體系失去了信心和興趣。拜登政府貿易政策的核心有兩個方面。一是所謂以工人為中心的貿易政策，底色仍是保護主義，從本質上說與特朗普的單邊貿易保護主義政策高度一致，特別體現在對華301關稅上。二是以維護供應鏈安全為目標的對外貿易戰略，即重振美國制造業，同時構建具有共同意識形態的盟友之間的西方供應鏈，以減少對中國的依賴。更關鍵的是，美國對經濟全球化的認識已經發生了根本性改變，美國總統國家安全事務助理沙利文發表的所謂“新華盛頓共識”的演講表明，冷戰后新自由主義價值觀下的“華盛頓共識”已經走向終結，市場并不總是以高效的方式分配資本，增長也不都是好的，經濟一體化并不會必然使得各國更加負責任和開放，從而促進更和平與合作的國際秩序。美國精英階層不再認為以自由貿易、自由市場、自由競爭為根本的全球化有利于美國，美國應當建立自己的內循環以及與盟友之間的局部外循環，以阻止中國這樣的戰略競爭對手從全球化中獲益。由此可見，美國貿易政策的轉向不再是少數保護主義者的偏見，而已經成為美國社會的主流共識。作為世界最強大的經濟體，美國對全球化的背離無疑會深刻改變全球貿易治理體系的發展方向。[2]

由于全球貿易治理體系的創建者美國的貿易政策取向發生重大轉向，全球貿易治理體系難免受到嚴重沖擊。二戰結束以來形成的以規則為基礎的多邊體系首當其沖，但世界貿易依然需要秩序，除了繼續保留多邊體系中有價值的部分，包括美國在內的各國都在尋求新的路徑，以繼續維護穩定的貿易環境和實現更大的貿易利益。以地理和價值觀相近為特征的區域協定或集團成為主要的組織形式，而以本國產業鏈安全和韌性為目標的政府干預性產業政策成為眾多國家的政策選擇。混合著經濟利益和意識形態的多重政策組合，使得當前的全球貿易治理體系呈現出一種混亂和混沌的狀態。這和當前全球產業鏈重構仍處在快速動態調整過程中也有很大的關聯。

第一，多邊貿易體制進一步失效，前景堪憂。高度法律化、以全體成員多邊談判制定的龐大規則體系為基礎的多邊貿易體制正是美國口口聲聲要維護的“以規則為基礎的國際體系”的最典型代表，但這一體系受到了美國的單邊主義行徑和“新華盛頓共識”的最大傷害。奧巴馬政府拋棄了WTO這一多邊談判平臺，特朗普政府癱瘓了WTO的爭端解決機制，而拜登政府則摒棄了WTO貿易自由化的價值共識。

瑞士日內瓦世貿組織總部外景。

當前，WTO規則依然總體有效，烏拉圭回合談判期間達成的市場準入成果和規則大部分仍然得到尊重和實施，WTO的日常運作也在進行中，因此還不能認為WTO已經失能或失效。即便是最反感WTO的特朗普，也沒有讓美國退出WTO，可見WTO具有不可替代的價值。但是，WTO確實已經傷痕累累、步履蹣跚。拜登政府雖然號稱尊重多邊主義，但其將國家安全凌駕于貿易規則之上的做法，更是將貿易政策帶入政治化、安全化的不歸路。多邊貿易體制的一個隱含前提是，各成員之間不將彼此視為潛在的安全威脅或對手，因此安全共識實際上是多邊貿易體制得以存在的基礎。但由于美國執迷于其世界領導地位或霸權，把中國的正常發展視為最大威脅，導致兩個最大經濟體之間缺乏互信，這意味著全球貿易治理體系賴以生存的安全共識開始崩塌。在此背景下，任何貿易限制措施都可以在國家安全的幌子下任意實施，而以往基于貿易創造和平、貿易實現共贏理念而形成的貿易自由化成果也難以維系。這正是當前多邊貿易體制面臨的最大危機。

第二，區域貿易體系重要性提升，但也面臨挑戰。在多邊體系失效的情況下，區域貿易協定受到更多關注和重視。這在二戰結束以來全球貿易治理體系的變遷中并非新鮮事，區域主義和多邊主義總體上呈現出相互競爭又相互促進的關系。但與以往不同的是，現在的多邊體制已經陷入停頓，短時間內很難看到重振的希望，而區域主義則成為更加重要的選擇。

當前，歐洲、北美和東亞地區的三個區域價值鏈最為關鍵，其各自形成內部一體化程度較高的產業鏈和區域合作安排。[3]歐洲的區域經濟一體化起步最早，發展水平最高，制度化程度也最高。歐盟是當前發展最完善的區域經濟一體化組織，但也出現一些分化和分歧，2016年英國公投“脫歐”就是對歐洲一體化的沉重打擊。北美地區由美國一家獨大，在經濟上形成了顯著的“中心—外圍”模式，加拿大和墨西哥對美國都存在高度依賴。北美經濟一體化進展也較為順利，1993年的《北美自由貿易協定》和2020年的《美墨加協定》（USMCA）都是以美國為核心建立的。但在北美一體化過程中并沒有尋求類似歐盟的治理一體化，而是局限于貿易和投資領域。亞太地區由于缺少主導國家而形成較為復雜的局面，區域經濟一體化的發展是實踐先行、制度滯后。從經濟價值來看，2020年年底簽署、2023年全面生效的《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）由于中國的參與而變得更為重要。RCEP的15個成員涵蓋全球GDP、人口和貿易的將近30%，構成了全球最大的自由貿易協定，且成員之間發展水平多樣、產業結構互補，具有巨大的發展潛力。

區域貿易協定與多邊貿易體制總體上是相容的，而且規模越大的區域協定越能促進全球化的發展。但是近年來區域一體化也出現了新的動向。一是一些區域組織呈現排他性、歧視性的趨勢，特別是美國牽頭發起的“印太經濟框架”（IPEF）具有明顯的政治化導向。二是中國積極申請加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP），但日本等國強調CPTPP是所謂擁有共同基本價值觀的國家所建設的一體化安排。雖然其并未明確排斥中國，但顯然是在附和美國所推動的友岸外包或貿易政治化。這些變化不利于區域經濟一體化按照市場規律進一步發展。

第三，產業政策的必要性漸成共識，但對于如何規制仍存在較大分歧。貿易自由化共識和集體安全共識的喪失必然導致更多的政府干預，而產業政策在所謂供應鏈韌性和安全成為優先目標的情況尤顯其重要性。

2023年5月5日，以“新合作、新機遇、新未來”為主題的首屆湖南（懷化）RCEP經貿博覽會在湖南懷化開幕。來自中國、澳大利亞、新西蘭、泰國、老撾等RCEP成員國的112家企業帶來了當地的咖啡、燕窩、茶葉、紅酒、水果等特色產品參展。

目前，各國政府都希望通過積極干預的產業政策來增強本國的產業薄弱環節，或是占據新興產業的先發優勢，或是補足對國家安全至關重要的產業短板。發達國家在產業政策態度上的轉變尤為劇烈和顯著。隨著國家安全意識的上升和新冠疫情對全球供應鏈的沖擊，發達國家集體轉向采用更積極的產業政策，以提升本國產業鏈的完整性和產業國際競爭力。特別是美國拜登政府對中國制造業競爭力的快速提升和美國制造業的相對衰落倍感焦慮，自2021年后就開始密集出臺一系列的產業政策，以期擺脫對中國的依賴并增強對關鍵產業的控制力。歐盟、日本、韓國等也都采取了相似的行動，并形成了一股國家間補貼競爭的勢頭。

從當前的貿易治理體系看，WTO是唯一系統性處理補貼議題的機制，但其現有規則存在一定不足，對于究竟如何判斷補貼的好與壞或者是否扭曲市場競爭，缺乏可操作的標準和簡便、可執行的救濟措施。由于補貼具有天然的多邊性質，這樣的討論只能在WTO框架下進行，但鑒于WTO當前的狀態以及主要成員之間互信的缺失，產業政策將在未來一個時期處于各自為政的混亂狀態。

第四，價值觀貿易導致全球貿易體系的分化。全球貿易治理的宗旨在于通過推動貿易自由化、創造更大的市場、實現更高的效率來增進全球福利，但也通過相應的規則來平衡各國的利益分配。WTO體制包含了一定的針對發展中國家的特殊和差別待遇，以更好地實現利益平衡。因此，雖然各國之間也會出現貿易摩擦和爭端，但往往只是數量上的差異，而非性質上的分歧。近年來，一些國家刻意將包括國家安全、人權、環保、性別等在內的價值觀因素納入貿易政策和治理體系當中，使得貿易關系變得更加對立、貿易治理更加復雜。經濟利益往往是大小、程度不同，而價值觀的區分通常是二元對立的，這就容易導致在貿易議題上出現截然相反的兩個陣營。

人權和勞工議題的基本動因是發達國家認為發展中國家的低工資和低勞工保護標準構成了不公平競爭優勢，但是現行貿易規則并沒有這方面的要求，因此將此問題與價值觀掛鉤，從而塑造發達國家在道義上的優越性。雖然不能完全否認基本勞工權利保護的合理性，但貿易談判是否可以作為一個合適的場合、以貿易限制為要挾去推動另一個國家的人權是否正當，都存在很大的疑問。近年來，美國等西方國家編造中國的所謂“強迫勞動問題”，由此對特定地區產品實施單邊貿易限制，更是突破了現有貿易治理體系的底線，這是將貿易問題徹底政治化的表現。

這是2022年6月15日在瑞士日內瓦拍攝的世界貿易組織第12屆部長級會議現場，此次會議在漁業補貼、世貿組織改革等議題上取得成果。

相比之下，環保、氣候議題雖然也有明顯的價值觀導向，但各方的共識要更大一些。2022年WTO第十二屆部長會議上通過的《漁業補貼協定》即是例證。近年來，中國等越來越多的發展中國家積極參與到WTO與環境、氣候相關的各種討論中，也反映出各國普遍意識到環境和氣候問題需要通過包括貿易政策在內的一切工具來共同應對。但是，環境和貿易政策仍然有著各自的邊界，防止以環境保護為名采取貿易保護政策，也是一個重要的問題。歐盟于2023年制定的碳邊境調節機制（CBAM），雖然有著清晰、合理的氣候政策目標，但其對國際貿易的消極影響也不容忽視。CBAM固然有其價值觀上的正當性，但發展中國家在WTO框架下的合法貿易利益同樣需要尊重。而且，客觀地說，一些發達國家在貿易政策中引入價值觀因素的緣由在于，其在市場準入的互惠談判中已經沒有足夠的籌碼。當前，歐美發達國家的關稅大約在3%—4%，難以同其他國家特別是同新興市場國家進行談判。因此，發達國家便以保護環境、保護人權、保護國家安全等為借口給自己制造籌碼。隨著發達國家產業競爭力下滑，環保和勞工等議題的重要性進一步凸顯，以上述理由為導向的變相貿易保護會變得更加明顯。

[1]?趙明昊：《美國構建亞太“小多邊”機制的進展、特征與影響》，載《當代世界》2023年第3期，第41-43頁。

[2]?鞠建東、彭婉、余心玎：《“三足鼎立”的新全球化雙層治理體系》，載《世界經濟與政治》2020年第9期，第151-152頁。

[3]?朱曉樂、黃漢權：《全球供應鏈的演變及其對中國產業發展的影響》，載《改革》2021年第4期，第60-61頁。