農村土地經營權流轉存在的問題及對策

朱光亞

（開原市現代農業服務中心，遼寧 開原 112300）

1 當前農村土地經營權流轉現狀及趨勢

開原市農村耕地面積133.5萬畝，其中有家庭承包地116.8萬畝，人均承包地面積約2.7畝。2022年全市土地經營權流轉面積為41.02萬畝，占全市承包地總面積約35%，流轉后種糧面積為36.92萬畝，其余大部分種植苗木花卉。整村或整組流轉面積為3.2萬畝，共涉及6個村共11個村民小組。土地經營權流轉主體主要有種糧大戶、家庭農場、農民合作社、農事企業等新型農業經營主體四大類。其中，向種糧大戶流轉29.23萬畝，占總流轉面積的71.27%；向家庭農場流轉4.7萬畝，占總流轉面積的11.45%；向農民專業合作社流轉5.9萬畝，占總流轉面積的14.38%；向農事企業流轉1.2萬畝，占總流轉面積的2.9%。

近3年，工商資本流轉土地經營權有明顯上升趨勢。土地流轉價格因受地域、地質、種植作物等因素影響導致差距較大，價格在600～1100元/畝。流轉期限大多為5年以下，一年一流轉占比很大。從流轉規模看，單體種糧大戶和家庭農場流轉面積在200畝左右；單體農民合作社流轉面積在300～2000畝；單體農事企業流轉面積在1000～3000畝。從流轉雙方簽訂合同看，種糧大戶和家庭農場主要以口頭合同為主，農民合作社和工商企業基本簽訂了書面合同，以經營權抵押貸款的經營主體均簽訂規范的書面流轉合同。

隨著農村人口老齡化問題日趨嚴重，新型農業經營主體的數量激增，農村勞動力外出打工就業的人數的增加，以后將有越來越多的農民將土地流轉出去。從周邊的產糧大縣及至吉林、黑龍江地區經驗看，土地經營權流轉和適度規模經營是發展現代農業的必經之路，不僅有利于優化資源配置和提高勞動生產率，還有利于保障糧食安全和主要農產品供給，更有利于農業技術推廣應用和農業增效、農民增收。

2 農村土地經營權流轉存在問題

2.1 農民對經營權流轉認知不深

受傳統思想影響，農民雖然已經從事第二、第三產業，但是仍不愿放棄土地經營權，擔心土地流轉后生活得不到保障，依舊利用閑暇時間從事農業生產。還有的農民對農村土地的“三權”分置的內含不了解，擔心因土地流轉后喪失相應的惠農政策補貼及土地征占后的補償費，不愿意流轉土地經營權。

2.2 土地流轉交易市場不夠健全

當前鄉（鎮）街道雖基本成立了土地流轉服務中心，但實質上未能真正地發揮應有的作用。流轉服務中心工作人員基本為兼職，加之土地經營權流轉業務政策性強、涉及面廣、任務繁重，流轉中心工作人員與監管職能不相匹配，在日常服務和監管方面乏力，導致農村土地經營權流轉多處于無序狀態，對違法違規的土地經營權流轉不能真正發揮監管作用。

2.3 土地經營權流轉行為不規范

大多數農戶法律意識淡薄，流轉土地經營權一般多以口頭協議代替書面合同；有的雖然簽訂了書面合同，但內容不規范，缺失土地經營權流轉合同的要件，如地塊（面積）、權利義務、違約責任、合同到期后地上附著物的處理等內容，對流轉雙方權益缺乏必要的法律保護，極易產生流轉糾紛。

2.4 土地經營權流轉風險防范機制不健全

多數縣級農業農村部門未能有效地建立工商資本流轉土地經營權風險防范機制。大多工商資本以企業、組織或個人等形式租賃農村土地，往往造成土地流轉價格扭曲，不利于專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體健康發展。農業投入大且回報周期長，規模經營的成本和風險更大，一旦經營不善，就會發生虧損和拖欠農民土地租金等問題。有一部分工商資本流轉土地后未能保證“農地農用”，容易引發社會矛盾和不穩定因素，危及糧食安全。

2.5 工商資本流轉土地經營權積極性不高

國家對工商資本流轉土地明確了嚴格的門檻，一定程序降低了流轉土地的積極性。農業投資回報慢、收益率低，土地流轉涉及的農戶多，和農民打交道比較麻煩，致使工商資本不愿向農業農村投入。農業企業為了長期利益著想，流轉土地期限較長，目前政策是土地流轉不得超過二輪承包期限，也在一定程序限制了工商資本流轉土地的積極性。

3 農村土地經營權流轉改進措施

為了有效地保護農民合法權益，土地經營權流轉不能一味地追求土地流轉面積和規模經營，要積極影響中央政策，堅決制止耕地“非農化”，防止“非糧化”。要把握好流轉、集中和規模經營的度，與農業生產社會化服務水平相適應。

3.1 市縣兩級應出臺土地經營權流轉相關文件

為貫徹落實《農村土地經營權流轉管理辦法》，省、市、縣均應出臺關于農村土地經營權流轉相關指導意見，支持受讓方種植糧食作物，發展適度規模經營，以推動當地農村土地經營權流轉規范有序，有利于保障流轉當事人雙方合法權益，有效地維護農村社會的和諧穩定。

3.2 縣級應建立工商資本流轉土地資格審查項目審核制度

縣級要結合本地實際，建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的分級資格審查、項目審核制度。對受讓方的主體資格、資質證明、基礎設施條件、農業持續經營能力、技術服務能力、征信情況、項目規劃等進行審查審核。未按規定提交審查審核申請或未通過的，不得開展土地經營權流轉活動。

3.3 落實土地經營權流轉分級備案制度

以縣和鄉鎮街為主，建立農村土地經營權流轉分級備案制度，備案事項應包括土地經營權流轉合同、下級審核報告、農地使用情況等內容。明確工商資本一次性或多次流轉土地經營權（或整村、整組土地），分別到鄉鎮街、縣、市和省級農業農村部門備案的面積上限，規避政策風險。

3.4 建立健全土地經營權流轉監管機制

縣級和鄉鎮街要切實履行職責，承擔耕地保護的任務。經營權流轉服務與監管要由不同人員及部門負責，避免既當運動員又當裁判員的情況發生。要定期對工商資本的經營能力進行查檢，對耕地使用用途進行檢查，規避經營風險，確保農地農用。要依法對擅自改變土地的農業用途、嚴重破壞或污染租賃農地等違法行為追究相關責任。

3.5 引導工商企業等社會資本開展多種形式規模經營

要依托中央財政資金扶持農業社會化服務項目，推動農業社會化服務工作，積極引導工商企業轉變規模經營的方式，在尊重小農戶主體地位前提下，為小農戶和新型農業經營主體提供農業社會化服務，通過開展農業社會化服務方式，實現集中連片式規模化生產，帶動規模經營，避免大量流轉農村承包地帶來的經濟風險和社會風險。

3.6 規范土地經營權流轉合同

依托農業農村部制定的土地經營權流轉合同模板，積極引導流轉雙方簽訂書面流轉合同，明確雙方當事人、流轉土地名稱、四至、面積、流轉價款、流轉土地用途等要素，約定好流轉雙方當事人的權利和義務、合同到期后的地上附著物及相關設施的處理、土地征收后有關補償費的歸屬等內容，規避風險發生。

3.7 建立土地經營權流轉風險保障金制度

為防范承包農戶權益受損，縣級或鄉級要建立土地經營權流轉風險保障金制度。對于土地經營權流轉面積超過2000畝的，或整村、整組流轉涉及農戶較多、經營風險較高的規模經營業主，應按照年租金的一定比例計提，由轉入方繳納。在土地經營權流轉合同簽訂后的10個工作日內，存入指定賬戶。在經營權流轉合同期滿后，如轉入方無違約行為的，應在10個工作日內予以退還。

3.8 提高基層土地承包經營糾紛調解仲裁體系服務能力

縣鄉兩級農業農村部門要定期宣傳農村土地承包及經營管理方面的法律法規和政策，讓廣大群眾對土地承包規定有更進一步的了解。縣級農村農村部門要組織開展農村土地承包經營糾紛培訓，聘請專業教師授課，現場模擬糾紛調處，提高調解員和仲裁員處理農村土地承包經營糾紛的業務能力和實操能力，更好地為農村土地承包經營服務。