國家與地方互動視角下我國科技信用監管體系建設與發展研究

陳 檄

（南通大學經濟與管理學院，江蘇南通 226019）

1 研究背景

沒有信用監管，就沒有科技活動的有序進行。隨著互聯網時代全面到來，科研誠信問題暴露出影響面廣、浸潤度深、科研產出效果差等新挑戰。據中國科研誠信網數據，僅2022 年1—9 月通報的造假、抄襲等科研失信事件多達259 起，其中第一季度112 起，5 月132 起，9 月15 起［1］，數據鑿鑿，發人深省；加之新技術的革新又帶來了旁觀者風險、大數據、開放科學、公眾參與科學、開放科學、基因編輯等新的挑戰，進一步加大了科技信用的風險，科技信用監管迫在眉睫。2022 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進社會信用體系建設高質量發展促進形成新發展格局的意見》，指出要立足經濟社會發展全局，整體布局、突出重點，有序推進各地區各行業各領域信用建設。

我國科技信用監管實踐自2004 年開始起步，以科技部頒布《關于在國家科技計劃管理中建立信用管理制度的決定》（以下簡稱《建立科技信用管理制度決定》）拉開帷幕，經過多部門實踐探索，2021 年12 月新修訂的《中華人民共和國科學技術進步法》（以下簡稱《科技進步法》）對科技信用也作了相當篇幅的闡述。作為地方探索，北京、浙江、重慶、江蘇、湖北、海南、貴州、青海、新疆等多個省份早在《科技進步法》頒布前就已先后出臺了本行政區域科技誠信建設的系列文件，為科技信用監管體系的搭建提供了理論支撐。目前，科技活動領域中誠信建設逐步呈現出制度化、模塊化的發展態勢，甚至上升為國家意志，國家利用強制力保障科技活動領域的信用監管，這既是社會信用體系建設的重要一環，也是我國新時代管理水平的體現。

2 文獻來源與方法設計

對國內有關政策文本進行分析，文獻資料主要分為兩部分，檢索時間截至2022 年9 月。一部分是關于科技信用的理論研究。以中國知網（CNKI）數據庫為檢索平臺，搜索到“科技信用”主題的相關文獻366 篇，并從中選取發表在CSSCI 和北大核心期刊的高質量文獻，最終獲得文獻106 篇。其中，對科技信用管理的對象、評價指標、評價方法以及地方性特色管理等進行了較為系統的概括，為科技信用研究奠定了一定基礎。如，楊銳等［2］將我國科研誠信建設歷程分為探索（2000—2008 年）、建設（2009—2013 年）和完善（2014—2019 年）3 個階段；陳宇山等［3］從信用管理體系、信用信息的采集與評價過程、信用管理架構等方面對廣東省科技信用監管提出了建議；吳晶妹等［4］采用吳氏三維信用理論搭建科技領域的信用評價指標體系；邱舟強等［5］對我國省級科技信用政策文件進行了對比分析研究，并通過文本分析方法歸納總結科技信用評價的動因、主題與路徑。此外，諸多文獻對地區科技信用監管政策進行了研究總結，如內蒙古、山西、貴州、合肥、南京、廣西等地。

另一部分文獻資料來源于國家和各地政府制定的有關政策文本，并參考了《科研誠信建設相關法律法規和文件匯編》，對于地方政策文本，考慮到同質化樣本量過多的問題，選取了國內除港澳臺地區的31 個省份的省級政策文件及個別有代表性的地級市政策文件。為盡可能避免政策文本的遺漏，分別從萬方數據庫、北大法寶數據庫和31 個省份科技主管部門政府門戶網站，以關鍵詞“科技信用”“科研誠信”“科技計劃信用”等進行搜索，共獲取政策文本256 份。經甄別刪選，保留有效樣本103 份，其中國家層面文件13 份、地方文件90 份。考慮到本文的歷時性視角，未剔除樣本中部分已廢除文件，因為這些文件也能反映我國科技信用監管體系建設背景。

基于此，參考耿達等［6］的研究方法，從國家與地方雙向互動的角度出發，運用文本分析法分析樣本政策文本，從國家與地方、歷時性與共時性角度對31 個省份科技信用監管體系進行整體考察，力圖找到其中的問題和不足，并提出有針對性的對策建議。

3 科技信用監管的歷時性考察

科技信用監管的歷時性是指從時間維度的序列角度關注科技活動信用管理的起源和發展過程。我國是單一制國家，國家與地方的關系多是自上而下、層級控制為特征的傳統模式，具體表現為命令與執行、控制與服從［7］，再加上科技活動本身帶有強烈的國家規劃意志，因此在科技信用監管方面依舊呈現出國家制定框架和方向、地方響應跟進的實踐特點，體現出國家監管和地方監管雙向互動的歷時性特征。

3.1 牽頭管理：國家確立基調

科技信用是隸屬于科技領域獨有的一種職業信用，其中科技計劃是基礎部分，帶有極強的國家（政府）指導意志。我國科技信用監管就發端于對科學基金信用缺失行為的管理。梳理文獻發現，目前我國單獨著眼于科技信用監管的法規尚未出臺，相關規定多藏身于科技誠信管理條例中。自20 世紀90年代，科技部和國家自然科學基金委員會等部委開始針對科技計劃基金領域的不端行為陸續制定政策法規加以管理，如1999—2001 年間，國家自然科學基金委員會陸續通過了《國家自然科學基金委員會監督委員會監督檢查暫行辦法》《國家杰出青年科學基金異議期試行辦法》等，確立了科技計劃中需要監督的對象和內容、投訴舉報的范圍和流程、提請異議的范圍流程等；2002—2003 年，科技部出臺了《國家科技計劃項目承擔人員管理的暫行辦法》《國家科技計劃項目評審行為準則與督查辦法》《關于改進科學技術評價工作的決定》等。短短5 年內，國家有關部委針對規范科研信用行為的文件陸續出臺，甚至在一個會議中同時通過幾份相關文件，充分體現了我國開展科技信用監管的現實緊迫性。

2004 年9 月，科技部［8］頒發《關于在國家科技計劃管理中建立信用管理制度的決定》（以下簡稱《決定》），提出科技信用是指從事科技活動人員或機構的職業信用，是對個人或機構在從事科技活動時遵守正式承諾、履行約定義務、遵守科技界公認行為準則的能力和表現的一種評價。這是“科技信用”概念首次在國家文件中被定義。《決定》的出臺先后經歷了實地調研和文件起草兩個階段。2001 年下半年始，科技部結合科技領域信用管理的實際需要開始進行前期研究；2002 年以來，科技部開始進行起草，為制度建設搭起框架，在總體上、方向上對在國家科技計劃中引入信用管理機制進行指導，說明科技信用管理的基本原則、基本概念、地位作用、管理依據、管理對象等問題，并對科技信用信息的界定、整理、記錄、評價及使用等方面進行了初步規范。《決定》歷時兩年反復討論成形，采用發文形式并通過新聞發布會面向社會發布，充分體現了國家對科技信用管理的高度關注。此后，財政部、衛生部、教育部等其他部委先后單獨或聯合出臺多項政策文件，從不同層面規范科技活動和科技人員的行為規范，凈化科研環境。

《科技進步法》是我國科技領域的基本法，其中第五章“科學技術研究開發機構”、第六章“科學技術人員”以及新增加的第十章“監督管理”均大量涉及科技信用的管理內容。遵循類似上位法的整體框架和原則，國家及各部委出臺的有關政策法規基本搭建起我國科技信用監管體系的主框架（見表1），體現出國家對地方管理的指導與互動關系。

表1 我國國家層面制定的部分科技信用監管政策

3.2 落實本省（區、市）：地方一一響應

改革開放后，隨著信息技術發展、民主意識增強、市場經濟健全完備，地方政府自主權逐漸擴大，國家與地方的關系走向扁平化網絡模式，即網絡中的各個主體相對平等、相互依賴、橫向合作。在科技信用監管領域，由中央政府文件指導，各省份陸續出臺相關的監管制度與辦法。地方政府的響應跟進、積極探索可為國家指導性文件實踐驗證、尋找突破口，是完善科技信用監管體系的重要力量。繼2004年科技部頒發《決定》后，到2022 年，各省份科技信用政策經歷從無到有、從少到多、從多到優的發展態勢，數量上從2018 年開始快速增長，2021 年達到峰值（見圖1）。

圖1 我國國家和地方科技信用政策發布數量的年度分布

北京于2005 年率先出臺了《關于印發北京市社會信用體系建設方案的通知》，科技信用僅作為行業信用管理中的一環進行籌劃，分3 個階段搭建各個行業的信用監管體系。除北京外，從各個渠道均難以搜索到其他地方政府在2004 年至2007 年間出臺的關于科技監管的舉措，說明雖然有了國家指導性意見，但各地政府對于科技信用監管尚處于理論探索階段。經過幾年摸索，各地政府陸續就科技信用管理出臺專項性政策文件，如2007 年頒布的《浙江省科技計劃信用管理和科研不端行為處理辦法》《寧夏回族自治區科技計劃項目信用管理及科研不端行為處理暫行辦法》等，均對地方科技信用管理的對象、責任單位、評價內容以及失信行為懲戒作了綜合闡述。2014 年后，各地開始將科技信用納入當地社會信用建設規劃中。其中，具有代表性的政策是廣東省2014 年頒布的《廣東省社會信用體系建設規劃（2014—2020 年）》，其中第28 條“推進教育、科研領域信用建設”對科研誠信建設進行了規劃，提出要加大對學術作假、違規使用科研經費的處罰力度。另外，地方政府對科技信用監管開始邁入實踐探索階段，其中福建、青島將科技監督評估應用在日常業務管理過程，制定的政策更具操作性，如《青島市科技監督和評估體系建設工作方案》對科技信用開展分層分級監督和評估，推動內部風險控制與外部監督相結合的模式。

根據國家統計局［9］對31 個省份的經濟帶劃分，對90 份樣本地方科技信用政策文本進行分類整理。由表2 可見，其一，國家對地方指導作用強大，從東部到西部，各地都貫徹制定了相關政策，監管體系逐步開始搭建，在總體范圍內基本解決了“有沒有”的問題；其二，經濟發展水平對科技信用監管產生了一定影響，除四川、青海、云南等西部省份出臺了一些有特色的專項法規，總體來說，東部地區的政策數量多于其他地區，科技信用監管體系建設的深度和廣度更大，從監管對象細化到探索新途徑、新工具等方面都進行了更多構思，個別地方還重點解決了“好不好”的問題，為科技信用監管和社會信用體系建設開辟了道路、提供了有益探索。

表2 樣本科技信用政策文本數量的區域分布

3.3 探索創新：地方因地制宜

國家層面的政策法規對地方監管起到指導作用，但地方政府不能機械地執行，需要結合本地實際靈活制定地方性規章，使其具有針對性和操作性，達到政策落地的目的。國家與地方的條塊管理與上下位法的制定類似，《中華人民共和國立法法》第七十二條規定，省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。2018年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步加強科研誠信建設的若干意見》引起全國性反響，不到3 年，北京、浙江、湖南、廣西、寧夏、山東、安徽、河南、江西、貴州、黑龍江、西藏等省份先后出臺科技信用管理相關的地方性法規，進一步健全了地方科技信用監管體系（見表3）。

表3 與科技信用管理相關的地方性法規

國家發布的《關于進一步加強科研誠信建設的若干意見》屬于實施性政策，極具操作性，明確提出在科研誠信承諾、信用審核、成果管理、信用評價、失信調查、信用預警等全流程鋪開科技信用監管體系建設；各省份進行地方性探索創新，因地制宜，將自主性與統一性結合，根據本地社會資源條件和現實發展需求，逐漸形成“面上鋪開兼具特色”的模式。其中，“面上”指31 個省份都設計了本地科技信用監管的統領性文件，基本搭建起科技信用監管體系的主框架；“特色”是目前各省份結合本地實際情況，針對體系中的一環或者幾環精耕細作進行專項管理，從而形成一定特色。以下面幾個省市為例：

北京在全國率先實現全鏈條信用監管政策的全覆蓋，形成“3+3+3”信用監管“九宮格”的北京模式，包括事前教育、承諾、注冊，事中評價、分級、核查，事后公示、懲戒、復議幾個環節。基于此，北京的科技信用監管體系得以全面發展，建設早、制度全，在科技信用監管領域至少出臺了5 份統領性文件和5 份專項管理文件，分別針對科技計劃項目責任主體的信用、管理經費的監督、科技獎勵中的信用管理作了精準闡述。按照北京市政府的管理目標，到2022 年基本形成以信用為基礎的新型監管和治理機制，目前看來，就政策體系的搭建來看，基本框架已覆蓋，但體制完善和精細化管理是長效工程，還需時間進行全面評估。

2021 年，青島市被科技部評為全國科技監督評估和誠信管理改革試點單位，是全部5 個試點城市中唯一的副省級城市。其監管特色是分層分級監督和評估，通過制定專項文件《青島市科技監督和評估體系建設工作方案》，在科技計劃管理全流程融入監督和評估工作，實行以比賽的形式取代項目評審，將成果轉化、產業落地情況作為核心評價指標。

此外，福建省實現了科技信用監管途徑上的創新，通過制定《福建省科技計劃項目監督工作暫行辦法》，由監督部門負責選聘具備專業知識的科技監督員，對科技計劃項目實施情況進行監督。浙江和四川省則在科技信用監管數據庫建設方面走在前列，兩省都在地方政府科技管理部門門戶網站中設立了科技監督類的專項平臺，如“浙江科技大腦”和四川省科技監督與誠信建設信息管理系統，將信用信息數據庫開發落到實處。而海南省作為后起之秀值得期待，2021 年出臺《海南省以超常規手段打贏科技創新翻身仗三年行動方案（2021—2023 年）》，管理創新決心極大，提出了爭創崖州灣國家實驗室、打造承接國家戰略任務的重大科研平臺、引進國內外大院大所共建創新載體、實施高等院校科研機構創新能力提升工程等系列高起點規劃［10］，這些方案的推行勢必將帶動科技信用監管體系的建設。

總之，在科技信用監管領域，國家與地方發揮各自作用，相輔相成、互相照應，呈現出國家牽頭管理、地方響應實施、地方全面鋪開突出重點的完善式建設場景。具體而言，國家規章為地方政策提供了范本，確立了權威；地方通過實踐摸索制定政策為國家規章提供經驗、尋找突破口；在國家規章的統一指導下，地方又根據自身的實際情況逐步找到監管重點，制定出符合地方發展的政策條文。

4 科技計劃信用監管的共時性考察

科技信用監管的共時性是指從空間維度的組織機構角度關注科技信用管理過程中各個主體之間的關系。為推動科技信用管理，國家運用科研誠信建設聯席會議制度來聯合部際力量，并輔以信息通報的方式監督地方政府落實，宏觀掌握地方的監管情況。這個過程不是單向的監督，還是一種國家層面各監管主體間、國家與地方各監管主體間的多向互動關系，聯席會議的各部委可以互通有無、形成合力，地方政府也通過信息通報的方式向國家反映情況，亦可提出建議與訴求。與此同時，各個地方結合實際情況摸索創新，推進體制機制改革，不斷完善科技信用監管體系的精細化、數字化和社會化建設［11］，推動科技信用管理的高質量發展，呈現出國家聯合管理力量與地方共抓落實的共時性特征。

4.1 聯合管理：國家設立聯席會議輔以信息通報

2000 年以來，國家持續增加了對科技投入力度和社會對科技工作關注度，互聯網的強傳播力使得科研失信事件迅速進入公眾視野，因而科技部、國家自然科學基金委、教育部分別發布了對科研不端行為的處理辦法，但由于判斷標準、監督流程、處理方式難以統一，如若責任人涉及不同單位，則信用監管在操作層面難以推進。科技部作為國家科技工作的主管部門和科技信用監管的核心力量，為應對現實困境，只能創新監管的統籌協調機制：2006年11 月以第11 號令頒發了《國家科技計劃項目實施中科研不端行為處理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），成立科研誠信建設辦公室；2007 年，聯合教育部、中國科學院、自然科學基金委等部門建立了科研誠信建設聯席會議制度（以下簡稱“聯席會議”)［12］。目前，聯席會議已擴大到中宣部、公安部、國家發展改革委、最高人民法院、最高人民檢察院等22 個部門和單位，以保證《辦法》實施，切實推進全國科技信用監管體系的建設。

關于聯席會議的解釋很少，未有統一定義。按照《100 年漢語新詞新語大辭典》的解釋，聯席會議是指由某個團體或組織自愿發起、自由參與的會議，旨在通過召開聯席會議的形式加強聯系與溝通，相互學習、借鑒經驗，研究探索新情況、新經驗、新方法［13］；在行政規范領域的權威解釋參見《國務院辦公廳關于部際聯席會議審批程序等有關問題的通知》，是指為了協商辦理涉及國務院多個部門職責的事項，由國務院批準建立，各成員單位按照共同商定的工作制度及時溝通情況、協調不同意見，以推動某項任務順利落實的工作機制［14］。2007 年3月28 日，聯席會議第一次會議召開，科技部、教育部、中國科學院、中國工程院、國家自然科學基金委員會、中國科學技術協會六部門出席會議，并決定各部門將協力推動科研誠信建設工作，擬定開展工作包括：一是聯合制定和發布《關于加強我國科研道德建設的意見》，為科技界信用監管提出方向和目標；二是編撰《科研誠信指南》，初步形成我國科技界共同遵守的行為規范和約束機制；三是編寫教材、讀本，做好教育宣傳推廣等。此后，聯席會議不定期召開，負責研究科研誠信建設重大政策，在聯席會議的大框架下，對社會影響惡劣、涉及多部門的科研誠信案件將采取聯合管理機制的方式開展調查，根據監管涉及的領域，每次參加聯合管理機制的部門和單位可靈活組合。得益于這項特殊的制度設計，近年來，聯席會議在科技信用監管中逐步形成了國家多部委牽頭協調、各地方行政部門積極參與，共同協商解決問題的有效機制，對科技監管體系的建設助力良多，如靈活組合部門構成、建立科研誠信教育制度和信息上報制度、打造數據庫平臺等方面均需要各監管主體間協調聯動。2022 年9 月最新修訂的《科研失信行為調查處理規則》，科技部采用聯席會議的方式，先后向成員單位和各地方科技行政部門等征集修訂建議，召開了19 次座談討論會，廣泛聽取調查人員和相關專家的意見建議，新增7 種科研失信行為［15］，對失信范圍、調查程序、處理流程進行了統一，并要求失信行為信息要匯交相關部門作聯合懲戒。可見，聯席會議機制不管在監管力度還是實際操作性上都充分顯示出優越性。但需要注意的是，目前聯席會議缺乏連續性。全國聯席會議于2007 年設立，截至2022 年12 月共召開7 次會議，除了前3 次會議是每年召開的以外，第4、第5次會議間隔近3 年；而地方政府的聯席會議建立時間較短，首個省級聯席會議為四川于2020 年設立，目前尚未能觀察其工作開展的連續性。

除了國家監管主體間的配合外，地方也積極配合國家進行聯合管理，更大范圍、更深層次地推動科技信用監管體系的建設。科技部會同教育部、衛生健康委、自然科學基金委等聯席會議成員單位建立了常態化通報機制，地方政府定期向上級部門匯交科技信用信息，由調查單位、主管部門、聯席會議通報科研失信行為調查處理結果，截至2022 年9月，已在科技部網站通報21 批、涉及1422 名責任人［15］，達到了很好的震懾警示作用。聯席會議和通報機制形成了國家各監管主體之間、國家與地方之間的多向互動關系，做到了點面結合，推動了我國科技監管體系的發展。

4.2 對標國家：地方共抓落實

國家政策文本多為戰略性宏觀指導文件，大致圍繞制定背景、監管原則、對象、監管內容、評價工具（途徑）、事后懲戒、教育宣傳、配套機制和機構等模塊展開。鑒于各個政策側重點不同、內容雜糅，將其進行再提煉，借鑒曹璇等［16］提出的“價值理念-組織結構-體制機制-技術工具-政策法規”五維框架（以下簡稱“五維框架”），結合國家和地方互動視角可以看出科技信用監管中各個主體的相互映照（見圖2）。

圖2 我國科技信用監管體系建設中國家與地方的互動

地方政府的監管體系建設在操作性和特色性上更有突破，是對國家政策的有益補充，因此對照五維框架，從90 份樣本政策文本的統計分析可以看出在一定時間維度下各地方主體的監管執行情況（見表4），從而反映出國家和地方在科技信用監管過程中的共識性和缺漏項。

表4 樣本地方政府科技信用監管政策文本分析

（1）價值理念。構建新時代科技信用監管體系首先要創新監管理念，明確正確方向，為政策法規的制定和執行奠定價值基礎、心理基礎。此項內容31 個省份完成度都很高，所有省份都在專門的監管辦法中開宗明義做了價值闡述，并在其他配套政策中傳承了下去。

（2）組織機構。組織機構是為了完成監管目標而設置的各種組織以及組織內各部門的組合方式，是信用監管的主要抓手。通過篩查各省份科技行政管理部門的門戶網站中有關內設機構信息發現，所有省份的相關機構均已涵蓋信用監管職能，說明地方政府對科研誠信建設的必要性均有所認識和重視；有22 個省份設立了專門的科技監督與誠信建設處，與科技部的機構設置同步對口，其中有10 個省份屬于高配建制，創立了其他監督機構，如廣東的特邀監督員、重慶的誠信建設專家委員會、吉林的科研誠信工作領導小組等；另外從2020 年起，四川、浙江、北京、江蘇、云南五省市還陸續建立了科研誠信建設聯席會議機制，使監管主體責任更明確。

（3）機制體制。科技信用監管體制機制即有關科技監管組織及其相互關系的制度化，是通過制度安排確定的科技監管組織各要素相互作用的過程和方式，主要包括科研誠信承諾制度、成果誠信管理制度、科研誠信評價體系、失信行為后續管理制度、誠信宣傳教育制度等全流程管理。從對樣本政策文本的統計結果來看，所有省份或多或少都涉及到以上內容，但效果呈兩極分化：部分省份管理扎實，對照國家要求將機制體制融入日常業務管理，并逐漸找到監管重點，如北京出臺了數個重點方向的有關機制體制文件，體系搭建較為成熟；浙江、海南、福建側重于監督機制的建設；還有5 個省份此項為空白，但也無法完全排除這些省份不關注此項內容，有可能是出臺的政策文件中未將這部分建設內容加以明確、難以統計，但在一定程度上暴露出政策體系搭建較為滯后。

（4）技術工具。沒有高度發展的電子化政府，就無法跨越政府的層級鴻溝，也無法將數量龐大的行政機構和單位用電腦連接起來以便向民眾提供整合性的服務［17］。要完成新時代科技信用監管的目標，必須以采用現代信息技術平臺為保障，這是我國科技信用監管體系建設的技術驅動力和技術后盾。在數據庫的建設上，有23 個省份在政策文本中明確提出要建設科技誠信管理相關數據庫，隨之登錄有關科技管理部門門戶網站搜尋，僅有9 個省份在網站內公開設立了以“誠信監管”為主題的數據模塊，數據庫搭建率僅達到29%。由于缺乏內部權限，筆者無法一一登錄查驗，但通過數次檢索全網相關數據和報道，可知北京、浙江、海南的確落地實施了數據庫的建設，海南尤其重視，在2021 年還對相關人員進行了數場技術培訓。數據庫建設的最終目的是要打破部門、地區和行業間隔閡，破解“信息孤島”，這涉及到統一管理口徑，整合信用信息、需求和技術如何對接等多方面要求，任重而道遠。

此外，地方政府科技管理部門的門戶網站也是搭建科技信用監管體系的有效載體之一，尤其在宣傳教育方面能起到較好的作用。從數據排查情況來看，陜西、甘肅、湖北等個別省份對科技信用信息的管理和公布重視不足，其科技廳門戶網站內政策公布數量很少，自我宣講不到位；云南在科研失信信息公示方面做得較好，其科技廳官網內將失信公示納入了日常管理，能定期檢索到科研失信者的相關信息。

（5）政策法規。政策法規作為日常管理的規范性要求，對于構建科技信用監管體系意義重大。筆者經對樣本政策文本統計得知，所有省份至少有1份相關政策文本；東部省份出臺的政策文本數量大于其他地區，尤其是北京、浙江、海南出臺的相關政策法規數居于前列；近兩年，云南、青海等西部省份的建設速度較快，出臺了4～5 份相關政策，數量上趕超了部分東部省份；山西、安徽、湖南、貴州、甘肅、西藏7 個省份的相關建設較缺乏，且出臺的政策法規一般都是綱領性文件，操作性不強，導致在實際監管中缺乏配合、無法形成合力。

5 政策建議

通過梳理我國31 個省份科技信用監管相關政策文件及文獻資料，篩查出一些問題和亟待整頓的環節，為進一步完善我國科技信用監管體系的建設，提出如下建議。

5.1 促進聯動，構建組織機構的共治體系，使聯席會議制度盡快落地

在監管主體上，國家到地方、國家各部委之間、地方各部門之間需要形成協同共治的監管體系，這是統一思想、明確職責、資源配置的有效方式。目前從國家要求和對應建設來看，各地應盡快建立聯席會議制度，截至2022 年9 月，檢索到全國只有四川、浙江、北京、江蘇、云南五省建立了聯席會議，其他省份缺乏科技信用監管的對口聯動機構容易使這項工作流于形式。此外，還要加強聯席會議召開的連續性，穩定連續的聯席會議是保障科技信用監管、督促協調任務落實的重要前提，各地方政府應盡快將這項制度落地。

5.2 從過程管理出發，進一步擴充機制體制建設內容

首先，國家層面繼續發揮強大的戰略導向作用，完善頂層設計，在理論和價值上多做引導。一是從源頭抓監管，改變目前管理機制重視事后對科研失信行為的處理，向事前倡導科研誠信的方向轉變，變被動為主動，促進監管規范從滯后性轉為預見性，實現最佳效益。二是重視科技倫理的監管。隨著現代社會科技發展的迅猛態勢，新的科技發展必將帶來倫理議題，尤其在治理概念、范圍和手段上，然而目前的科技治理體系難以與之相適應，這比僅僅治理科研誠信問題更為棘手，因此國家在通過制度建設不斷完善科技信用監管的同時，有必要加入科技倫理的價值要素，有效預防未來可能產生的重大科技政策風險。三是提倡對科研人員勞動的尊重與引導。從科技信用的監管歷程來看，國家的重視程度和規則制定一直在加碼，但并未降低失信案例的數量，因此，新時期需要轉變治理思路，從科技信用問題產生的誘發機制入手，深挖科研生態體制的問題，遵循對個體勞動的尊重和引導，研究符合科研主體正常需求的評價、監督、激勵機制，構建有效的科技信用監管體系。

其次，地方政府層面要對照國家上位法規查漏補缺，發掘本地資源，搭建特色機制體制。從科技業務事前事中事后全流程出發，按照緊迫性、易操作性和較快產生社會效益原則，可重點強化以下方面機制的建設：一是科技信用評價機制。盡量設置相對統一的評級標準，并在實踐中重視對科技信用評價的運用，提升信用管理的效果。二是聯合懲戒機制。政府作為社會信用建設的主導者，擔負著組織、示范、引導職責，政府各部門之間以及上級和下級部門之間應暢通聯合懲戒機制，通過成熟的可操作機制，使各科研單位、基金管理部門、社會機構逐步打破利益壁壘，聯合打擊不良信用行為，真正實現有效共治［18］。三是長效的宣傳教育機制。目前科技管理重視舉報后對嚴重失信行為的懲戒，但事前教育工作流于形式，建議在實踐中積極摸索，早日使宣傳教育機制落到實處，形成符合人精神追求的預防監督機制。

以上大部分建設思路在國家有關政策中已有體現，部分地方政府也將其寫入了相關制度文本中，但在體制機制的實際搭建上仍存在框架粗放、監管有盲區、流于形式等問題，配合如前聯席會議等方式的組織機構建設，結合未來的監管需求，這部分內容方面的建設將會趨于完善。

5.3 搭建誠信數據庫，強化監管的技術途徑

打通信息壁壘、實現信息共通共享是科技信用監管體系建設的必然要求，國家與地方間、同級政府不同部門間、不同級政府間最終應打通信息渠道，這也是對機構和體制機制聯合管理的呼應。建議國家盡早出臺適合時代發展的科技信用信息收集標準，以便盡早建立起全國完整統一的科技資源數據庫。目前我國大部分省份僅將該項工作寫入了有關管理辦法或規劃綱要但尚未啟動，因此，當務之急要解決“有沒有”的問題，沒有啟動該項建設的應盡早開始，已有的數據庫則要進行繼續完善。在國家尚未制定有關標準前，各地方至少要做到數據中相關信息口徑統一，減少信息重復性收集工作，不重報、不漏報，提高科技信用信息的準確性。此外，在地方科技管理部門門戶網站建設方面，可參考借鑒北京、浙江等省市的做法，增強網站對相關數據的搜索功能，或是依托其他第三方機構搭建強大的數據信息平臺。

5.4 完善相關配套政策，強調可操作性

目前除個別省份制定了比較完備的關于信用評價、誠信監督、失信行為記錄、懲戒處理的專項政策外，多數省份的配套政策都是戰略性、綜合性的，缺乏實操性，因此建議各地方政府加快科技信用監管體系建設，加大科技信用研究的投入，積極向已經取得良好實踐經驗的省份學習，并結合本地實際情況盡早出臺相關配套專項政策；此外在設計和搭建配套政策之前，摸清目前自身已有相關政策框架，厘清空白區和優劣勢，在全盤規劃后再進行政策完善，推動地方科技信用監管體系建設。

6 結論與討論

對于科技信用監管這個社會熱點問題，本研究基于現有理論研究，對我國31 個省份的省級有關政策及個別有代表性的地市級有關政策文件進行梳理，得出以下結論：其一，我國科技信用監管體系的歷時性特征呈現出國家制定框架和方向、地方響應跟進的實踐過程，具體表現為政策基調由國家制定并負責牽頭管理，地方政府響應跟進并搭建起政策框架，再到地方全面鋪開、因地制宜的完善式建設場景，但仍存在地方發展不平衡、難尋突破口的問題。其二，我國科技信用監管體系的共時性特征呈現出中國特色，國家運用科研誠信建設聯席會議制度并輔以信息通報的方式監督地方落實，以此獲取實時動態，形成央地互動、信息流轉的共時性暢通模式，但整個體系互動不夠，仍有疏漏和盲區問題。

基于以上結論，提出以下建議：第一，穩定連續的聯席會議是保障科技信用監管的重要前提，繼續加大聯動，構建組織機構的共治體系，使各地的聯席會議制度盡快落地；第二，從過程管理出發，進一步擴充機制體制建設內容，結合現實需求的緊迫性和解決辦法的可行性，其中國家層面可重點針對事前監管、科技倫理、提倡對個體勞動的尊重和價值等方面入手，地方政府層面可著重推進科技信用評價機制、聯合懲戒機制、長效宣傳機制等方面的完善；第三，打通信息壁壘，盡快搭建成熟的科研誠信數據庫，強化監管的技術途徑；第四，加快完善有針對性的配套政策，強調可實操性，這是科技信用監管體系建設的重要一步。

科技信用監管體系建設的內涵遠不只包括政策文本，未來可通過擴大樣本量和加強實地調研繼續全面深入探討；另外，體系建設中的體制建設內容龐雜、相關理論日益更新，對此，在今后的研究中也需要進一步系統探討。