全球科技治理中國際科技組織的發展與運作機制：模式演進與路徑重構

楊理偉

（復旦大學國際關系與公共事務學院，上海 200433）

1 研究背景

科學活動自身的擴展性使其從產生之時就具備了國際化的特性。隨著信息技術的高速發展和經濟全球化浪潮的推動，科技發展的相關要素、活動、管理及其成果在全球范圍內優化配置、全面開展、有效實施及廣泛共享［1］?？萍寂c全球化的互動使得科技在快速發展、廣泛應用和全球傳播的同時，一方面基于科技自身的公共屬性，廣泛滲透到環境、貿易、發展等諸多領域，產生全球氣候變化、國際技術貿易、“數字鴻溝”等諸多全球性議題，另一方面基于全球性技術創新和科技全球化擴散，規制全球科技活動的國際規則不斷涌現，如知識產權的國際保護規則、全球專利合作的國際規則、國際技術出口管制規則等。全球治理在科技領域的衍生，使得各種公共和私人行為者在次國家層面、國家和國際層面采取行動，試圖管控并改善全球科技發展的制度與規制體系。作為人類探索促進科技知識生產、流動和應用的規則、規范、制度及程序的規則體系和組織體系，全球科技治理決定了人類科技發展的總體性程度［2］。與此同時，全球性科技活動的治理、全球性問題的科技治理、科技發展的全球風險治理、全球科技創新的規則治理等，超出了科學組織內部治理與單一國家科技治理的能力范疇，而科學共同體、主權國家政府、跨國公司、國際治理機構以及非政府組織等會員主體參與的國際科技組織在科技治理舞臺上不斷活躍，被認為是彌補科學共同體內部治理與單一國家中心治理模式不足的重要支撐，以科學共同體和主權國家為中心的科技治理逐步過渡到多元主體共同參與的形態。由此，國際科技組織成為全球科技合作與全球治理的重要平臺。

目前，學界對于國際科技組織參與全球科技治理的研究主要集中在兩個方面：一是國際科技組織的功能及作用研究，如高嶸等［3］認為國際科技組織具有制定國際標準、國際規則、發起國家大科學計劃與工程等功能，是全球科技治理的主要平臺；二是國際科技組織的地理分布研究，強調國際科技組織對落戶國家（城市）的影響以及國家發起和參與國際科技組織的國際影響，如鄧發云等［4］關于國際科技組織對其總部所在地影響的研究。已有相關研究主要基于靜態的描述和歸納，缺乏對國際科技組織治理模式形成和演進過程的探討。為此，本研究力求分析國際科技組織參與全球科技治理的發展進程及其在此過程中的重要理論支持和功能表征，對國際科技組織參與全球科技治理展開多元動因闡釋，并基于當前國際科技組織參與科技治理面臨的困境提出發展路徑。

2 國際科技組織參與全球科技治理的發展進程

國際科技組織超越了國家的局限，在推進科技創新、提供科技服務、參與全球治理等方面發揮著積極作用。1652 年，德國成立了第一個有記錄的跨國科技社團組織，激發了近現代國際科技組織的形成與發展［5］126。18 世紀的蒸汽機革命、19 世紀的電力技術革命使得科學與技術緊密聯系，關注科技問題領域的國際組織數量大幅增加，20 世紀60 年代興起的新興技術革命更是加速了科技全球化的進程。全球化進程引發全球科技治理，使主權國家的科技活動越來越受到多種國際組織和國際制度的約束，學者們開始反思“國家中心”的傳統治理范式，倡導主權國家應接納更多主體、采納多中心路徑，實現全球科技治理的范式調整。如Keohane［6］等學者提出全球治理中的國際制度論，認為正式的政府間國際組織或跨國的非政府組織是有目的的實體，通過制定或采取某些程序、規則和組織制度來調節、控制和管理，能夠監督活動并作出反應；Alexandrescu［7］提出了按照功能組織技術化管理的國際市民社會；Hawkins 等［8］將“委托-代理”模型引入到國際制度的研究中，發展出以國際組織為平臺的多元化全球治理機制。各種不同治理理論的興起為國際科技組織治理模式的演進提供了理論支撐，推動了國際科技組織治理模式的轉型升級。

2.1 專業化科技社團的單一內部治理

國際科技組織最初萌芽于科學家組成的專業化科技社團。多爾蒂等［9］認為技術問題的解決需要精深的知識和專門的技術，急需解決的技術問題需要技術專家們不涉及政治或沖突內容的合作行動，因為技術專家們會選擇與政治、軍事這些國家間高級政治無關的解決方案。Hale 等［10］指出，當治理議題的解決只涉及一部分主體而并不需要國家強制力介入時，私人部門能夠通過專業知識或其他能力解決一些專業化程度較高的治理議題，治理機制是治理主體對于解決集體行動問題所應當采取合適方法的主流觀念。因此，從功能主義和觀念建構的視角來看，將組織機構的產生和變化完全視為由具體治理的議題屬性決定以及參與主體認為什么類型的治理機制是合適的。

傳統的科技治理是一種以科學家為主體進行的科學組織機構的內部治理。從事科學研究活動的科學家們基于科學知識發展的訴求，開展學術探討、組織實驗研究，探究自然奧秘，形成以學術圈為團體的學術社團。自然科學家和其他領域的學者以非正式交流集會的方式作為信息傳遞的重要手段，從而形成無形學院式的非正式組織。最早的科學社團可以追溯到1652 年德國成立“對自然好奇學院”（Academy of the Curious as to Nature）自然科學類學術社團。該團體以醫學和自然科學為背景，出版了最早的科學刊物——《熱門奇事錄》（Ephemeriden or MICSUellanea Curiosa），介紹醫學、植物學和生理學進展。這一時期，以這種學院方式促進了培根所倡導的實驗科學的新型科技社團先后建立起來，如1700 年成立的德國柏林學院、1745 年成立的普魯士皇家學院、1759 年成立的巴伐利亞科學與人文學院等［5］128。隨著科學活動的廣泛開展，對知識的追求已經不是科學的唯一目的，對知識的實際運用和開發成為科學活動的重要目的，因而傳統的科學社團開始致力于科學研究和科學技術成果的運用，同時企業也開始與高校和科技社團聯系，與科學家一道成立了一些應用科學與工業的協會。德國化學家學會就是響應科學與技術的緊密關系而誕生的，通過促進現代有機化學吸引了大量的國際會員。與此同時，科技社團的集成性凸顯，各國的地區性科技社團開始呈現全球化的趨勢，并逐漸轉型為專業的國際科技組織，如1884 年成立的電氣電子工程師協會（IEEE）、1884 年成立的國際化學聯合會（ICU）。

早期的國際科技組織是以專業化科技社團的單一內部治理參與全球科技治理，通過召開周期性學術大會、主辦學術刊物，搭建高水平的學術交流與成果展示平臺，推進知識的生產、流動、傳播和轉化應用，推動科技的原始性創新。以科技社團為基礎的國際科技組織基于治理議題的變化，參與主體的觀念變化從最初以科學探索為主的研究功能逐步轉變為以科學交流為主的服務功能，進而拓展形成公共服務、國際合作、智庫咨詢等更加完整的功能系統，為科學技術的體系化和科學研究范式的形成創造了條件，成為科學知識傳播和科技創新相關制度的推動者，對西方近代科學的發展產生了重要影響。

2.2 國際科技組織的制度擴散與多邊治理

由于專業化科技社團解決科學擴展問題的能力限度及全球科技治理的具體問題領域內差異化的制度需求，全球科技治理既需要功能性的國際科技組織，也需要政治性的“超國家機構”來推動。Haas［11］在功能主義合作中引入“外溢”概念，一方面是指隨著某個技術領域合作的拓展，可能會涉及越來越多的其他技術領域，即功能性的外溢；另一方面，技術性合作要求政治上的配合與支持，即政治性外溢。國際科技組織開始呈現出制度擴散之勢。這種擴散體現在兩個方面：

一是縱向擴散，即在基礎科學、工程學、醫學、生物科學、交叉科學等相關科學學科領域，關注科技治理的國際組織數量大幅增加。根據國際協會聯盟（Union of International Associations,UIA）2021 年出版的《國際組織年鑒》，以與科學技術關系密切的23 個類目（基礎科學、天文學、地球學、氣象學、氣候學、海洋學、水文學、地球物理學、地質學、資源、生物科學、植物學、動物學、醫學、地理學、研究與標準、技術、科學、農業科學、工業、發明、環境、共同演化）作為國際科技組織的研究對象，目前國際科技組織大約有2 萬多個，分布在不同的科學研究領域［12］（見圖1）。以基礎科學領域為例，截至2021 年共有國際科技組織3 290 個，其中從建立時間來看，19 世紀之前僅有24 個，二戰后組織數量實現了質的飛躍，以平均每10 年新增293 個的趨勢持續擴散［12］（見圖2）。

圖1 2021 年不同學科類型的國際科技組織數量分布

圖2 基礎科學領域國際科技組織數量的時間變化

二是橫向擴散，即部分普遍性和區域性的國際組織開始突破自己傳統功能領域，向全球科技治理領域展示自己的存在。一戰后，以保障國際和平與促進國際合作為宗旨的國際聯盟通過了一項決議，成立國際知識合作委員會（ICIC）。二戰后，以李約瑟［13］為代表的科學家意識到戰后國際科學合作的重要性，提出創建新型國際科學合作機制。1945年11 月16 日，聯合國教科文組織（UNESCO）成立。作為聯合國的一個專門機構，UNESCO［14］發起主持的“國際水文計劃”（IHP）、“人與生物圈（MAB）計劃”、“國際地球科學和地質公園計劃”（IGGP）以及“國際基礎科學計劃”（IBSP）等國際科學計劃推動了基礎科學的重大發展。1967 年7 月14 日，51 個發起國在斯德哥爾摩簽訂《世界知識產權組織公約》，于1974 年在日內瓦成立世界知識產權組織（WIPO）并成為聯合國的一個專門機構。關稅貿易總協定（GATT）在1995 年轉型為世界貿易組織（WTO），其設定管轄的協議之一是《與貿易相關的知識產權協議》（TRIPS），第一次將國際貿易規則與知識產權問題結合起來。另外，1992 年成立的經合組織（OECD）大科學論壇，以及美國專利局、歐洲專利局、日本專利局等確立了一些國際或區域性科技治理的機構。

國際科技組織的制度擴散，形成了全球科技治理的多邊主義。這一時期，國際科技組織逐漸從原有的跨國專業性科技社團轉型升級為新的科技組織模式和管理規則，實現了數量上的增長和身份上的轉化。其參與全球科技治理分為3 個層次：一是促進科技創新的全球治理，即以其他領域問題為主要目標但對促進全球科技創新有直接、間接影響的國際組織，如以聯合國為代表的國際組織在全球科技問題上的治理；二是科技創新領域的全球治理，即以全球科技創新為主要目標而開展的全球科技治理，如科學家學術團體組成的學會、協會及社團組織；三是支持全球科技創新的治理，即不同地區和國家為推動全球科技治理行動而推動設立的組織，如地區或國家層面參與全球科技創新的活動等。

2.3 國際科技組織參與全球科技的復合治理

復合治理是指在某些全球治理議題領域內并行存在一系列彼此之間沒有層級關系的治理機制［15］。近年來，在全球科技治理的研究中，不同治理議題領域的研究紛紛指出機制復合體現象的存在，例如氣候變化、網絡空間、海洋保護、北極圈、全球能源問題、生物基因等，研究表明，在科技治理領域中存在多元化的治理機制和治理主體，即不僅包括傳統的科技治理中由科學共同體和國家之間建立的多邊治理機制，也包括由非政府組織、國際治理機構、產業聯盟等建立的國際標準、跨國監管框架、國際倡議與規范等。由圖3 可見，全球科技復合治理中的國際科技組織，既包括聯合國教科文組織、世界衛生組織等普遍性的政府間組織，也包括國際科學理事會（ICSU）、世界工程組織聯合會（WFEO）等專業性的國際科技組織，以及多元主體組成的行業聯盟和市場主體建立的專業組織。

圖3 全球科技復合治理中國際科技組織的形態

在復合治理之下，國際科技組織間互動頻繁。揚［16］最先提出在具體問題領域，國際機制之間的聯系與互動值得關注。Biermann［17］正式把研究國際組織間互動關系的理論稱為“組織間主義”，提出組織功能重疊既是國際組織間合作的動力，但也是競爭與沖突的根源。這一時期，數量眾多、功能重疊的國際科技組織并行存在且沒有層級，在參與全球科技的復合治理中開始呈現交叉、聯合和整體性的突出特點。

（1）交叉性。各類國際科技組織隨著科學研究日趨多層次、多元化，自然科學的系統性、復雜性、綜合性逐漸體現，涌現了大量新興交叉學科領域的國際科技組織，對新學科和新產業技術發展起到了極大的前瞻引領和積極促進作用。以ICSU 為例，從1931 年成立至今，ICSU 不斷吸收和發展會員，逐漸發展成為成員覆蓋世界主要國家和地區的國際性非政府組織，通過開展各類研究計劃，支持從發現到應用的所有科學的發展，包括自然科學、社會科學、行為、數據和技術科學等所有學科，構建全球科研合作網［18］。

（2）聯合性。國際科技組織為了獲得更多的國際影響力和話語權，組成各種形式的科技聯合組織；此外，還注重與聯合國等國際治理機構聯合行動，聯合舉辦相關活動，匯集合作伙伴。以WFEO［19］為例，其作為聯合國氣候變化框架公約的合作伙伴，積極參與第21 屆聯合國氣候變化大會；其工程環境委員會作為《聯合國氣候變化框架公約》的氣候談判聯絡中心，提出了工程在應對氣候變化影響方面的特點和重要性；此外，還通過常設技術委員會與氣候公約和協議中不同組織達成合作，如有關氣候變化減緩、適應、技術轉讓和能力建設的聯合項目，積極參與全球氣候治理。

（3）整體性。國際科技組織在參與全球科技治理中越發強調科學系統的內在整體關聯性，各大小科學系統之間是密切配合、相互依存的完整統一體，紛紛發起或參與全球大科學計劃及大科學工程，參與到科技發展的全球化進程中。如ICSU 發起的全球環境變化研究計劃（GEC），旨在推動全球科學家在全球變化科學領域的整體性和交叉性研究，由“世界氣候研究計劃”（WCRP）、“國際地圈-生物圈計劃”（IGBP）、“國際生物多樣性計劃”（DIVERSITAS）和“國際全球環境變化人文因素計劃”（HDP）4 個國際科學計劃組成，在四大計劃研究成果的支撐下，催生了一個全新的綜合性應對全球可持續性地球系統的研究總體計劃——“未來地球計劃”（Future Earth）［20］。

3 全球科技治理下國際科技組織發展的動因

隨著人類共同的科技問題和挑戰日益增多，多元主體對科技全球化的參與程度日益加深，科技成果開發和利用的難度日益增大，組織和協調科技全球化的全球性科技規則和議事制度日益復雜，國際科技組織逐漸走向全球科技治理的中心，在超越“國家中心”治理的同時不斷演進。究其演進動因，既源于全球科技治理中的專業性制度需求，也得益于國際科技組織在全球科技治理中的制度能力。

3.1 全球科技治理中的專業性制度需求

科學技術問題、科技活動、科技體制和科技活動管理的全球化以及科學技術成果的全球影響，使得科技活動要素在全球范圍內自由流動和配置。全球合作的科技治理主要源自兩方面的需要：一是大量科技活動超越一國的范圍，在全球化背景下進行科技的研發、轉移、生產等需要遵循共同的規則；二是人類面臨的全球性問題不斷增多所帶來的挑戰與科技發展密不可分，它們或源于科技發展的負面效應，或其解決有賴于科技手段的不斷進步，而且此類全球性問題的解決超越了國家管轄權與現存的政治經濟聯盟，亟須全球合作、進行全球治理。全球科技治理的核心在于建立一種有益于科學知識生產、流動和應用的全球制度和規制體系。由此，全球科技治理產生了如下兩類專業性的制度需求，為國際科技組織提供了制度參與的空間。

第一，建立管理全球科技活動的國際制度。全球科技活動包括國際學術交流、國際科技合作、國際技術轉移等，這些活動的有序進行需要主權國家、學術共同體、市場主體、公民社會等多元行為體遵循各種國際科技規則以保證科技全球化的有序發展。按照全球科技活動的范圍，管理全球科技活動的國際制度可以分為3 類：其一，為了進行國際學術交流，以科學家為基礎的學術共同體需要確立適當的學術交流規范，建立全球科技活動的學術規范和行為準則；其二，由于科技活動產出的潛在經濟效益，要求參與全球科技活動的個人、機構以及國家必須共同遵守一系列相關的基本準則，如知識產權的國際保護規則、全球專利合作的國際規則、國際技術出口管制規則等，需要建立市場規律在科技范疇應用的全球性準則；其三，科技活動在知識產出、轉移和產品生產制造過程中需要由一定的國際組織管理，如跨國專利申請、制造領域中的技術標準問題等，需要遵循國際性科技的制度框架，建立相應的國際組織，為科學技術的生產、流動、應用進行調整和規范提供制度支持。

第二，治理全球性問題的國際制度。全球極端自然災害、全球性傳染病、能源短缺等問題大幅增加，使得全球氣候變化、公共衛生安全、能源可持續利用、可再生能源開發、深海、極地、太空等公共疆域探索開發等問題成為新的全球治理議題［21］，科學問題日益全球趨同化。與此同時，一些關于人類可持續發展的、共同的研究主題，如環境、資源、生態變化、健康等，日益受到科學界的關注。全球科技治理涉及運用科技手段解決全球治理遇到的難題，制定共同應對的措施和議事規則，建立全球性的組織和制度協調促進人類共同的利益［22］。為了實現以上目標，首先要培養持續解決全球性問題的科學研究能力、跟蹤和推動科學前沿發展的領域，以及研究成果的交流、共享、評估、承認等，因而需要建立全球化的學術交流共享及評價機制［23］。其次，全球性問題的跨學科、多學科交叉及復雜化，使得全球性問題的解決形成了大科學特征。海洋探測、極地開發、太空站、人類基因等項目需要不同專業知識結構優勢互補，不同國家的科學家互相協作、不同地區的科技資源共享，需要建立全球化的科技合作及聯合機制與組織。最后，由于工業和學科領域的專業化程度加深、解決全球性問題的科學技術可靠性增強，科學權威日益轉化為社會認同，協調不同的治理主體，或自發、或響應號召，通過交流、討論和共同采取行動從而推動科學制定的產業標準、國際規則及新技術的開發與應用顯得十分必要，需要建立產學研一體化的國際機制。

3.2 國際科技組織在全球科技治理中的制度能力

國際科技組織作為引領、組織、推動國際科技合作協同與人類科學進步的重要主體及核心力量之一，在全球科技領域積累了崇高的國際威望和豐富的治理經驗，在議題設置、標準及規則制定、國際科技合作等方面的治理能力滿足了全球科技治理的制度需求。

第一，國際科技組織推進了全球科技治理的優先議題設置，促進了全球科技議題的動態調整與變革。國際科技組織為促進其成員國或成員國間在國際科技的專業領域進行學術交流與國際合作，一般會定期召開各層級工作會議以及國際會議，在這些會議中，議題的設置與推進是國際科技組織的核心關切。國際科技組織會根據全球科技發展動態、全球性科技風險的演進態勢及當下社會的科學治理需求，促進議題的動態調整與變革。2021 年，中國國際經濟交流中心通過中國科協及所屬全國學會加入的、具有代表性的100 個國際科技組織為研究對象，通過搜集梳理其官網中所展示的會議議題進行歸納總結發現，國際科技組織議題設置兼備專業化和國際化，既關注當下熱點事件，如新冠病毒的預防，也注重全球的長期發展目標，如新能源、新材料、新技術等的研究［24］。因此，隨著越來越多的公共政策領域由政治領域轉移到專業知識領域，國際科技組織通過定期會議、論壇機制，確定全球科技治理的優先議題，以自身的科技優勢參與或影響全球政策的制定。

第二，國際科技組織以專業智識進行科技鑒定與評價，確定國際技術標準與規則，增強全球科技治理的權威。國際科技合作得以順利進行，需要通過專業的科技鑒定與評價活動確立共同認可并遵守的國際標準。國際標準一般由全球公認的機構批準和發布，包含規則、準則、過程或特征。目前，國際科技組織中有兩類標準化組織：一類是專門的國際標準化組織，如1947 年成立的國際標準化組織（ISO）、1906 年成立的國際電工委員會（IEC）和1865 年成立的國際電信聯盟（ITU）。目前，ISO［25］已經制定了超過24 194 項國際標準，所有標準都包含在ISO 標準目錄中。另一類是專業的學術組織。如IEEE 將標準制定工作定位為頂級發展戰略，目前擁有1 000 多個現行的產業標準及500 多個正在制定中的標準［26］。與此同時，國際科技組織也在積極發揮專業優勢，通過制定規則以及為規則制定者提供有關全球性議題的信息、咨詢意見和指導方針，影響國際規則的制定。

第三，國際科技組織以靈活的機制構建起全球化的學術交流、產學研合作、科技治理網絡。國際科技組織具有強大的學術交流和共享能力，主要體現在其一系列相互關系、相互配合的活動策劃和安排上，如舉辦或策劃高端前沿的國際會議及論壇、出版有影響力的高質量學術期刊作為知識交流的產品、組織實施重大國際科研項目、搭建體現最新科研進展的交流平臺、創新學術交流共享機制、組織跨學科學術交流活動、開展信息平臺建設等。國際科技組織通過以上多種合作方式，構建起全球的科學技術交流網絡。以國際社會科學理事會（ISSC）為例，ISSC 定期舉辦世界社會科學論壇，通過論壇搭建起研究者、投資者、政策制定者和其他利益相關者的國際交流平臺，就全球重要的課題進行辯論，以此決定國際社會科學未來的優先課題。此外，國際科技組織具有靈活的溝通和協調能力，通過協調不同的企業和學術界伙伴，或自發、或響應主權國家號召，通過交流、討論和共同采取行動，從而推進產業標準和新技術的開發與應用，并使之向產品和服務轉化。如WFEO 致力于將可持續性融入全球工程和工程教育的實踐中，制定了可持續發展實務守則，并將該守則納入全球工程實踐的舉措，對提高工程的可持續性知識和實踐起到協同作用。

4 國際科技組織參與科技治理的局限性

隨著科技全球化的不斷深入，全球范圍內的科技活動治理、涉及全球的科技問題治理、全球性科技發展所面臨的風險治理，以及全球范圍內的科技創新規則治理呈現出錯綜復雜的交織態勢，全球科技治理體系不斷演進，呈現出各行為體之間復雜、多變和持續的互動進程，國際科技組織作為多元行為體參與全球科技治理的平臺，如何在多治理主體并存的模式下增強主體間的協同效應、提升治理的有效性，仍存在諸多困境。

第一，國際科技組織受制于國際法地位、資源的有限性，參與全球科技治理的獨立性較弱。國際科技組織雖然包含政府間國際組織和非政府間國際組織，但是從現有的統計數量上看，非政府國際組織是目前國際科技組織的主要組成形態，而非政府國際科技組織不具有國際法主體資格，這無疑影響了其參與全球科技治理的有效性。盡管聯合國經濟及社會理事會（以下簡稱“經社理事會”）根據第 1296（XLIV）號決議，允許非政府組織與經社理事會建立咨商關系，使得非政府組織能間接取得一定的國際法地位，但是申請咨商地位的條件和程序嚴苛且復雜，同時咨商地位被劃分成普通資格、特殊資格和列名資格3 類，不同咨商地位的非政府組織享有的權利也有明顯區別。正是由于這種國際法地位的局限性，非政府性質的國際科技組織參與全球科技治理往往力不從心。與此同時，非政府國際科技組織擁有有限的物質性組織資源和非物質性組織資源。物質性組織資源是組織生存和發展的基本物質條件，如財政捐款、補貼等。依據大多數非政府國際科技組織建立的初衷，為保持組織的獨立性，組織必須具有獨立的財政來源，但大多數組織在實際運營中都面臨財政危機，聯合國教科文組織便是最好的例子。1983 年，美國指責聯合國教科文組織在通信領域不遵守零名義增長預算的要求，并“敵視自由社會的私人機構”，宣布對該組織沒有財政義務。2011 年，美國又再次以UNESCO 接納巴勒斯坦為正式會員國而停止支付會費，使得UNESCO 的核心預算資源出現28%的缺口［27］。非物質性組織資源則主要指國家對非政府組織的開放和包容程度。由于科技的特殊和敏感性，科技政治化、安全化使得國家在一定條件下會限制非政府國際科技組織的對外關系。

第二，國際科技組織內治理主體間價值訴求存在差異，容易形成治理博弈。國際科技組織的多元性體現為其會員主體是多元行為體。目前，國際科技組織的會員主體按類型可以分為3 類：一是科學共同體形成的非政府專業組織對科技活動的治理，主要體現在研發倫理判斷、研發規則制定、科技問題咨詢、學術交流等方面；二是市場主體以國際科技組織為平臺，在全球科技活動中推動形成行業規范與行為約束機制，如行業技術標準的制定等；三是各國政府以國際科技組織為平臺對科技活動的治理，主要體現在與貿易相關的知識產權和國際技術轉移等方面。不同的會員主體雖然在一定程度上推動了全球科技治理，但科學共同體、市場主體、主權國家在面對科技活動的管理與全球性問題的科技治理時存在各自分散的政治偏好與利益聯盟。具體表現在：科學共同體認為科學知識是公共產品，服務于全人類的共同利益，科學范式之下的研究、分享不受國家地理邊界的限制。但是，科學無國界，科學家有國界。當科學研究工作實現了獲取對手和競爭者無法得到，且對健康、安全、環境及經濟社會發展產生巨大變革的知識時，擁有高科技領域技術知識的絕對優勢與國際標準的制定權迅速政治化，上升為一國的國家利益，主權國家就會傾向于壟斷科學知識的所有權，對科學研究結果的發表和交流設置嚴格的限制。此外，市場主體天生具有逐利特性，技術標準和規則的確定意味著差異化的收益或損失，使得市場主體形成產業聯盟，參與專業協會、地區和國際共同體組織，力求通過市場力量影響標準、規則的制定。與此同時，由于科技活動的復雜性，在全球科技治理中并未有一個統一的制度安排，也缺乏發揮主導作用的特定國際科技組織，這就使得多主體參與的國際科技組織在全球科技治理中形成治理博弈。

第三，全球科技治理的權力結構失衡，壓縮了國際科技組織的制度參與空間。全球科技治理的規則制定與執行中的權力關系形成了全球科技治理的權力結構［28］。當前，在全球科技治理中存在兩種權力的失衡。第一種是國際科技組織內部治理主體間的權力失衡。隨著科技對經濟社會發展的決定性意義凸顯，推進科技發展成為國家的核心戰略。此外，以人工智能、5G 技術、自主無人系統、數字基礎設施、量子科學、基因編輯等新一輪科技革命和產業變革的加速演進，改變了國際經濟和政治格局，科學技術產生的效應不僅需要從經濟角度看待，而且越來越多地被視為安全、政治和治理問題。國際上對技術優勢的爭奪愈發頻發，國家對科學技術活動的管理也愈加嚴格，科學技術與國家利益、國家安全的綁定使得全球科技治理的權力逐漸“上沉”，主權國家處于全球科技治理的結構性領導地位，成為當前全球科技治理中的核心治理主體，非國家行為體在全球科技治理中的獨立性、影響力受限。最典型的例子就是2021 年美國政府下發對華為技術有限公司的禁令，在其影響下，Wi-Fi 聯盟（WFA）、藍牙技術聯盟、固態技術協會（JEDEC）等國際科技組織紛紛終止華為的會員資格［29］。第二種是南北國家間的科技治理權力失衡。由于全球產業分工不同，發達國家、發展中國家科技水平與科技治理的話語權相掛鉤，與此相對應的是國際科技組織總部所在國的分布具有極大的不平衡性。對于擁有更多國際科技組織總部或秘書處的國家而言，該國的學者有更多的機會擔任該組織理事會、秘書處、委員會的主席、副主席、秘書長等重要管理職位，可以有效擴大該國在國際科技組織及相應科技領域中的影響力［30］。根據《國際組織年鑒》有關數據［12］，從中美兩國擁有的基礎科學、工學、農學、醫學學科的國際科技組織總部比較可知（見圖4），美國在各學科都以較大幅度領先中國，體現了全球科技治理中的南北國家間科技治理的權力不對等。

圖4 2021 年中美兩國國際科技組織總部數量對比

5 國際科技組織參與科技治理的路徑選擇

國際科技組織作為匯聚多元行為體的重要治理方，在全球科技治理的進程中發揮著日益重要的作用，但是，由于各國之間的科技競爭所導致的權力變遷和利益計算，全球科技治理進展變得更加緩慢，未來國際科技組織參與全球科技治理路徑亟需改革。De Serpa Soares［31］指出，國際組織雖具有不同功能、優勢和專業知識，但擁有共同的目標；為了實現那些共同的目標，國際組織必須在專業化發展的同時與不同的行為體合作，做到包容和有效行動，以加強集體努力。由此可見，國際組織間合作是國際組織理論和實踐的新范式，并將成為國際科技組織參與全球科技治理的新的路徑選擇。

第一，自上而下推動聯合國機制與國際科技組織的合作，實現有序參與?？萍贾卫淼娜遮叞踩沟弥鳈鄧抑饾u成為核心治理主體，這也意味著主權國家普遍參與的聯合國機制的重要性日益凸顯。聯合國機制對科學、技術革新合作、建立建設性的國際伙伴關系、促進知識交流、分享新型國際科學合作機制都發揮著重要的引領作用，以聯合國教科文組織為代表的專門機構以及新設立的一些科學委員會機構，為全球科技治理提供了重要的制度支持，將匯聚多元主體的各類國際科技組織納入聯合國推動的全球科技治理進程中，提供專業支持、科學咨詢、推動科學交流與合作，是聯合國引領新時期全球科技治理的新方式。但由于國際科技組織涉及主體較多且日益活躍，推動聯合國機制與國際科技組織的合作需要加強國際科技組織參與機制的構建。結合《聯合國憲章》第71 條以及經社理事會第1996/31 號決議確立起來的經社理事會與非政府組織建立咨商關系的原則、程序、類別、權利、義務、監督機構等，應為國際科技組織參與科技治理設置以下規范：（1）實現包容性的參與。《聯合國與非政府組織咨商關系決議》規定，凡非經任何政府實體或政府間協議建立的這類組織，均應視為非政府組織，包括接受政府當局指定之成員的組織在內，但此種成員須不妨礙該組織自由意見之表達，涵蓋國家、分區域、區域或國際各級的非政府組織。在全球科技治理中，科學活動的管理、全球性問題的科技治理需要科學共同體、市場主體、政府的共同協作。雖然聯合國及主權國家對科學活動的管理、全球性問題的治理公約及政策的制定具有決策權，但是科學共同體、市場和社會均是科技議題從傳媒議程向公眾議程、政策議程轉化的關鍵參與者，而且發揮參與對象的包容性是科技治理民主化的重要體現。（2）妥善落實國際科技組織的參與激勵機制。推動非政府組織與經社理事會建立咨商關系，其中享有一般和特別咨商地位的非政府組織可以作為觀察員參與經社理事會召開的公開會議［32］。此外，要鼓勵非政府組織通過一定程序與聯合國新聞部（Department of Public Information,DPI）建立聯系，以在全世界范圍內，尤其是在基層宣傳聯合國的工作。通過取得經社理事會的咨商地位以及與聯合國新聞部建立聯系網絡，既可維持已獲得觀察員身份的國際科技組織的參與積極性，也鼓勵了新興的國際科技組織通過“晉升機制”與聯系渠道擴大自己參與全球科技治理的范圍，進而發揮自身影響力。

第二，自下而上促進國際科技組織間的合作，凝聚全球科技治理的制度合力。隨著新興科技的發展，科學的跨國界外溢效應使得全球科技治理需要更有高度、強度、廣度、深度、更加多元、創新的國際合作模式，而國際科技組織具有不同的功能、優勢、專業知識，使得國際科技組織間合作成為創新且有效的治理新范式。盡管當前國際社會尚未有超越國際科技組織的全球科技權力實體，但在科技治理的行業領域及跨學科領域，以國際科學理事會、世界工程組織聯合會等為代表的國際科技聯合組織普遍且多元。國際科技聯合組織通過擴大會員類型的方式，將某一細分領域內的國際科技組織納入其多維的會員體系之中，以此發揮集體性影響，因此，促進國際科技組織間合作需要推動國際科技組織自身的能力建設，為其參與全球科技治理建立良好的治理結構和完善的制度體系。首先，建立規范有效的組織治理。國際科技組織的治理結構包括國家和附屬會員、國際會員、準會員、非正式會員、技術會員等會員類型的劃分，大會、執行理事會、秘書處、委員會等組織架構的設立，以及各部分權責利的分配、制衡關系、配套機制的確立。事實證明，國際知名科技組織都具有完善的內部機構設置。其次，國際科技組織間的聯合智識供給。國際科技組織的專業性決定了其肩負的科技在全球的傳播、管理、應用以及針對全球性問題提供科學解決方案的責任，因此，國際科技組織需要密切跟蹤國際和國別學科發展動態，合作策劃、舉辦有影響力的全球或地區大型會議或論壇，發起國際性的倡議或號召，組織實施國際重大科研項目，及時發布全球統計分析以及未來趨勢發展預測等有價值的研究成果，組織間聯合為全球科技治理提供科學化的決策智識。最后，共同參與國際大科學計劃與大科學工程。科學無國界，科學只有通過跨國界的交流才能更好地服務于人類社會。WFEO、ICSU 等國際知名科技組織的影響力往往來源于其在專業化發展的同時，與不同的行為體合作、建立伙伴關系，參加與全球科技治理的核心議題相互銜接配合的國際大科學計劃、大科學工程。實踐證明，國際知名科技組織通過建立組織間合作，能夠成功地搭建起全球科學和知識專業性伙伴關系、全球科技治理議題公眾傳播伙伴關系、全球科技經濟商業伙伴關系。由此可見，國際科技組織間合作在當前全球新興科技發展及未來的全球科技治理中是值得推廣的治理新模式。

6 結論與討論

隨著全球新一輪科技革命和產業變革的深入推進，世界主要國家的競爭與博弈開始進入以科技為基礎的新領域，面對科技日益政治化、安全化傾向，全球科技治理的集體行動困境凸顯。本研究關注全球科技治理中國際科技組織的發展與運作機制，認為國際科技組織在全球科技治理進程中經歷了多個階段的演進，從科技社團的單一內部治理到制度擴散之下的多邊治理，再到融合多元行為體和多維治理機制的復合治理；作為全球科技治理體系中的一支重要力量，國際科技組織參與全球科技治理受制于獨立性較弱、參與主體價值訴求差異、科技治理權力結構不均衡等因素的影響；為了重構國際科技組織治理的新路徑，提出以國際組織間合作的新范式成為指導國際科技組織參與全球科技治理的新路徑，在具體路徑選擇中，一是以自上而下推動聯合國機制與國際科技組織的合作、實現有序參與，二是自下而上促進國際科技組織間的合作、凝聚全球科技治理的制度合力。

當前，世界正經歷百年未有之大變局，在戰略性和關鍵性領域人類社會即將完成新一輪范式變革，即將迎來新一代科學技術引領新一輪產業革命的爆發期。與此同時，中國的發展環境也面臨著復雜深刻的變化。從外部變化看，新冠病毒感染疫情全球大流行加速了國際格局和力量對比的深刻調整，單邊主義、保護主義上升，科技日益政治化、安全化，全球科技治理的集體行動困境凸顯，世界主要國家的競爭與博弈開始進入以科技為基礎的新領域；從自身條件看，中國發展不平衡不充分問題仍然突出，重點領域關鍵環節改革任務仍然艱巨，創新能力不足已經成為制約中國高質量發展目標實現的關鍵痛點。面對內外部發展環境與發展條件的深刻變化，中國于2021 年出臺《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》，提出堅持創新在現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐的重要指導方針；同時，把支持在境內設立國際科技組織作為實施更加開放包容、互惠共享的國際科技合作戰略，更加主動融入全球創新網絡，從而積極推進中國科技開放合作的重要方面。值此新時期，國際科技組織必將給一國發展帶來的巨大機遇。中國想要做強創新“引擎”，開展全球科技協同創新，增創國際合作和競爭新優勢，增強全球資源配置能力，還需進一步加強國際科技組織的參與度，積極運用國際科技組織的途徑參與全球科技談判與治理，具體包括密切發展與國際科技組織的關系、引進和發起高水平國際科技組織，以及建成具有全球影響力的國際科技創新中心等。

首先，在國際層面，政府間國際組織、國際科技組織及跨國政策網絡等在科技治理領域合作中已經發展得比較成熟，因此，中國需要鼓勵國內的科技類社會組織通過多種途徑參與中國在科技治理領域的公共外交活動，加強與政府間國際組織、國際科技組織以及各種跨國倡議政策網絡之間的溝通與協作，推動他們在科技議題領域的國際合作，利用他們在國際學術交流會議、論壇等重要場合講述中國科技政策與行動方案，傳播中國的科技合作與治理理念，實施國際大科學計劃和大科學工程。

其次，在國家層面，從歷史和現實狀況看，國際科技組織總部或秘書處落戶集中的國家和地區在國際科技領域中就有較大的決策力與影響力。盡管近年來中國引進和發起了一些國際科技組織，但無論是數量還是影響力均尚未取得實質性的突破。以上海為例，據筆者調研和統計，目前在上海市社會團體管理局登記注冊為“涉外社會組織”的國際組織在華機構或中國發起的國際組織總數只有40 余家，其中聚焦科技領域的組織數量更少。國際科技組織的匱乏已經成為制約中國參與建設國際科創中心的潛在短板。因此，需要完善國際組織管理和國家外交外事管理機制，以制度彈性保障國際科技組織的引進、發起門檻及標準，為國際科技組織提供中國支持。

最后，在城市層面，國際科技創新中心建設需要排頭兵和先行者，率先為全國探索引領參與國際科技合作可復制、可推廣的新經驗與新路徑。習近平總書記在紀念浦東開發開放30 周年慶祝大會上明確要求，上海要打造自主創新新高地，積極參與、牽頭組織國際大科學計劃和大科學工程，開展全球科技協同創新。高水平國際科技組織的落滬，是建成具有全球影響力的國際科技創新中心乃至具有世界影響力的社會主義現代化大都市的關鍵性舉措和標志性指標之一，作為中國城市探索參與全球科技治理的重要落腳點，通過引進和發起高水平國際科技組織，可以助推上海成為中外科技創新“雙循環”和全球科技協同創新網的戰略連接點，有效推動上海已有科技創新資源與競爭優勢持續擴大全球輻射力和影響力，有力支撐上海牽頭發起與組織實施國際大科學計劃和大科學工程，大幅擴大上海已經形成并不斷擴展的重大科學設施與科學裝置集群對全球科學界的輻射與集聚效應，為上海打造參與國際科創合作與競爭的新優勢，使上海在設置全球科學前沿議程、參與全球科技治理、吸引和聚集高水平科創人才、推動科技進步引領產業革命等多個方面擁有前所未有的決定性與戰略性賦能。