美國農地信托流轉運行機制分析與啟示

劉兆軍,朱宇航

(東北農業大學 公共管理與法學院,哈爾濱 150030)

一、問題的提出

農地信托流轉作為承包地“三權分置”的有效實現形式,具有促進現代農業發展、推動農地要素市場化配置等積極作用。近年來,中國致力于發展多種形式的適度規模經營、實現小農戶和現代農業有機銜接,這離不開多元流轉方式的充分支撐,并在歷年的中央一號文件、承包地“三權分置”專門意見、“十四五”規劃綱要等重要文件中加以引導規范。其中,農地信托流轉是典型創新之一,符合“三權分置”主旨精神、適合經營運行實際、契合主體聯結需求,在完善農村基本經營制度、增強農業經營活力中發揮作用[1]。同時,在全國農村承包地確權登記頒證基本完成的基礎上,明晰的土地產權保障下的流轉將更為活躍,也為信托流轉創造了良好條件。實踐中,因我國尚未形成有關農地信托的具體規范,使得現實創新面臨法律規范不明確、風險防范不到位、政府職能定位不清晰、金融機構種類單一化等現實問題,致使流轉功效難以提升。此時,借鑒典型經驗健全農地信托流轉制度保障,便成為當前亟待跟進的重要議題。從國外土地信托的發展歷史來看,美國的農地信托建設起步較早,取得了較為系統的成果。因此,本文以美國為例進行相應分析,從而為農地信托流轉制度建設提供積極思路。

國外學者關于農地信托的研究主要集中在與信托關聯的具體環節,如對于信托完成后的農業貸款、農業收益證券化、農業保險等方面,也有研究集中于信托參與主體的心理特征,從相對微觀的層面分析農地信托效率。鑒于土地制度的差異,國內學者大多從法律角度分析信托化路徑中各主體的權利與義務,相關研究還利用定性與定量結合的方法,從農業產業、制度保障、農地信托流轉的影響因素等方面進行研究,但針對典型國家農地信托流轉的運行機制的研究相對較少。因此,本文從農地信托流轉所依托的土地產權關系出發,圍繞美國農地信托流轉參與主體、運行關系、典型模式、保障措施等內容,分析其運行下的內在機制和實現路徑,進而反思我國農地信托流轉的發展問題。

二、美國農地信托流轉的制度起源

原始的信托起源于古埃及,一家之主在臨終前將自己的財產交給可靠的人,讓其代為管理,在將來交給自己的子孫后代,這種臨終托孤的行為就是信托的最初起源。在近代,這種行為被英國人運用在對抗封建專制統治上。公元13世紀的英國彌漫著濃厚的宗教氣息,教主鼓動教徒們捐贈自己的農地給教堂,而教堂的農地是免除農地稅的,所以有大量的農地都避免了上繳農地稅,這種行為破壞了英國王室的利益,導致王室最終頒布了《沒收條例》,以禁止這種行為。但當時英國的法官多為教徒,并沒有因此而屈服,他們參照《羅馬法》的信托遺贈制度創造了“尤斯制度”。尤斯制度具體是指,凡是要捐贈給教會的農地都不做直接的轉移,要先轉移給第三方并表明是為了教會的利益,然后從農地中獲取的利益通過第三方移交給教會。這種通過替教會管理農地從而為教會盈利的尤斯制度,成為了現代信托的雛形。

在英國承襲了古埃及的信托遺贈制度后,美國繼續承襲了英國的尤斯制度。美國信托體系的發展分為以下三個時期。

(一)信托體系萌芽期(1820—1865)

在美國信托發展的初期,“紐約農業火災保險放款公司”成為美國信托發展的雛形,那時的信托都是與保險行業融合的,隨著時間的流逝和政策變化,信托行業逐漸從保險業中脫離出來。19世紀中葉美國成立了第一家信托公司,名為美國聯邦信托公司,此公司將信托業與保險業獨立開來并擴大了業務范圍,成為美國信托發展的鼻祖。

(二)信托體系發展期(1865—1980)

1913年美國頒布了《聯邦儲備銀行法》,批準了銀行加入信托業務的申請,隨后各州也相繼修改地方法,對銀行增加了信托辦理業務,銀行業務的拓展促使了信托業的發展,但美國政府規定商業銀行沒有買賣證券和在公司中參股的資格,因此,商業銀行為避免觸及規定而單獨設立信托部來辦理證券。1965年美國南北戰爭結束,政府為了恢復破敗的經濟,重新激發市場活力,放松了對金融行業的監管,這使得信托行業迅猛發展起來,信托公司數量增加,業務范圍擴大。

(三)信托體系繁盛期(1980至今)

自第二次世界大戰后,美國經濟發展迅速,政府加大了對金融市場的干預程度。市場中的證券數量迅速增多,信托行業的規模也隨之擴大,業務范圍變廣,不僅是簡單的現金信托、房地產信托,還增加了利潤分配信托、養老金信托,農地信托也是在這個時期發展起來的。20世紀初,美國受法條成文運動的影響,制定了大批關于信托的法律。

三、美國農地信托流轉的運行機制

明晰的農地產權關系是開展信托流轉的前提,基于土地產權理論可以更清楚地對信托流轉進行分析。馬克思土地產權理論認為,土地產權是一個集合概念,是由土地所有權以及由其衍生出來的占有權、使用權、收益權等權能組成的權利束。土地所有權與使用權、占有權相分離并分屬不同的主體所有,一般存在于私有社會中,其特點是土地所有者不參與直接的生產活動,土地的使用者占有土地進行獨立的經濟活動,并支付給所有者一部分租金。從美國農地信托流轉的本質來看,委托人將土地的所有權進行流轉后,所有權與其他權利相分離,形成了占有、使用、收益等實際的經營權。在流轉過程中,所有權被委托人托付給信托公司,并由其他參與主體獲得農地經營權。因此,土地產權理論是所有權和經營權分離的理論依據。同時,從土地產權理論出發,除權利內容本身外,權利束的相關主體、維系流轉的運行關系、主要的流轉模式和保障措施,成為進一步認識權利束內部機理的核心要素。因此,本文從從信托流轉的參與主體、運行關系、典型模式、保障措施四個方面構建農地信托流轉框架,分析美國農地信托流轉的運行機制(見下頁圖1)。

圖1 美國農地信托流轉的運行機制框架圖

(一)農地信托流轉的主體

農地信托制度的有效運行離不開運行流程中的主體,他們各司其職構成了完整的信托流程,以下為信托過程中的五大主體。

1.政府

美國政府在農地信托流轉過程中起著支撐和促進作用。在信托逐漸引入美國的過程中, 政府設立了發展權旨在將所有權與發展權分離,以便使農地進入金融市場,開啟農地通過信托這種方式流轉的大門。在農地信托流轉發展過程中,美國政府給予信托公司政策支持,降低其運營成本,提高運營效率,曾兩次向聯邦農地銀行注入資金,幫助擴大信托行業規模。政府在農地信托流轉行業中起著宏觀的主導作用。

2.投資者

投資者在信托運行過程中作為原始注入資金的群體,通過投資獲得農地的所有權,并以出租農地的固定報酬為利潤,投資者在信托開始運行的早期起著支撐作用,是信托開始的起始點。

3.委托人

委托人是委托信托公司為自己辦理農地流轉業務的人,是農地所有權的轉出者。委托人也具有一定的權利。同時,委托人還具有相應的義務,委托人要對農地流轉的后果承擔相應的責任,也要對農地的改良與開發盡到義務[2]。

4.受托人(信托機構)

信托受托人是指信托關系中按照信托意圖管理被授予的信托財產并承受托義務的當事人[3]。受托人也有相應的權利與義務,為了規范信托機構和受托人的管理行為,保障委托人的利益,各國都曾出臺相應的法律約束受托人的權利[4]。受托人的義務主要包括:信守義務、善管義務、忠實義務、信托利益給付義務、信托利益公開義務、財產返還義務等。

5.開發公司

開發公司通常指負責農地或房產開發的公司。開發公司作為信托流程中連接委托人和受托人的中介。委托人將農地出租給開發公司,開發公司負責開發農地或建筑房屋,然后把農地租金交給受托人。

(二)農地信托流轉的運行關系

信托行為進行過程中,主要參與主體有投資者、委托人、開發公司、受托人,他們之間通過兩兩協作完成整個信托流程[5](見下頁圖2)。委托者具有委托受托人(信托公司)為其管理農地資產的訴求,委托人與受托人通過信托合同明確受益權,然后信托公司的受托人為委托人尋找投資者,受托人發放受益憑證給委托人,委托人出售受益憑證給投資者,投資者為委托人提供資金用于農地改良,將改良后的農地出租給開發公司,開發公司對農地進行開發和改良,然后將租金交給受托人,受托人將得到的租金以固定報酬的形式返還給投資者,受托人再用剩余租金買回受益憑證,至此,整個信托流程完畢[6]。在整個過程中,農地受益憑證具有流通性,可以變現,投資者可以通過轉讓受益憑證進行投資或拋售,由于受益憑證的流通性較強,吸引了很多投資者進行投資。此外,這種信托模式保障了農地所有人的收益,以農地作為依托發行證券融資,可以最大程度地將信托模式證券化。將農地進行證券化來融資,其證券化過程的主要參與者包括農地所有者(委托人)、信托機構(受托者)和投資者。

美國農地信托流轉提高了農地利用效率,促進勞動力轉移,推動當地農業產業與經濟社會的協調發展。在該模式中信托機構將未經開發的生地流轉給農地開發公司,既促進了農地的開發,又優化了資源配置,促進經濟發展。農地所有人將農地信托后,從農地中解放出來投身于其他事業中,增加了收入來源渠道,也實現了勞動力的轉移。農地信托有助于促進信用體系的建設與完善,形成良好的信用環境,促進農地信托的交易,二者相互推動形成良性循環。

(三)農地信托流轉的典型模式

當前,美國農地信托運行體系的側重與以往有所不同。農地產權經歷了從重視所有權到更重視對農地資源的開發利用的轉變,性質也從原來的所有權私有到公益性的轉變。耶林在《法律的目的論》中談到:所有權行使的目的,不應當僅僅為“個人利益”,應同時為社會利益。美國農地信托流轉形成了“保護型信托模式”,通過信托組織實現對農地資源的保護。

保護型信托模式是指公益性的農地信托公司通過捐贈或購買來獲得農地,然后把農地交給中介機構或國家保護組織對其進行農地用途管制,以達到農地農用的資源保護目的(見下頁圖3)。該模式基于農地資源保護的公益目的而非盈利性質,在農地流轉的過程中通過公眾的監督達到對農地用途的制約,實現了對流轉過程的監管,也保證了最終的受益群體是大眾[7]。保護型信托組織通過收購來獲得農地時可以通過接受捐贈或者貸款的方式來籌措資金,而捐贈農地的人通常都是具有很好的農地資源,但沒有良好的繼承人,希望通過信托組織來管理農地[8],該模式的受益人為社會公眾,公民認為被保護起來的土地應為全體公民的共有財產,將其委托給政府建立起與政府的信托關系,在信托過程中公眾具有監督權,主要針對農地用途進行監督,事前可以向受托人了解信托經營過程和財產分配,事后可以對違反信托管理的行為提出質疑。該模式的受托人為聯邦政府,聯邦政府享有土地所有權并履行信托義務,承擔維護公共利益和和監管的職能[9]。

圖3 保護型農地信托模式

(四)農地信托流轉的保障措施

為保障農地信托流轉的順利運行,美國建立了農地信托流轉運行保障體系,針對農地信托的運行模式從政策法律、風險控制、政府內部干預、金融服務機構四個方面進行保障。

1.完善的立法體系與規章制度

美國為農地信托流轉制定了一系列完善的法律體系,這些法律不僅在宏觀上指明了農地信托流轉的大方向,在微觀層面對具體操作方法上也有指導意義。首先,法律是通過界定權利與義務,規定法律流程,遵照法律章程辦事以達到最終效果的,例如《統一信托法》中對信托委托人,受托人以及信托公司都有明確的權利與義務界定,委托人有收取剩余報酬的權利和改良農地的義務,受托人也有收取固定勞務費用和幫助委托人尋找合適的開發公司的義務。其次,美國農地信托流轉的初衷是為了保護生態環境,杜絕因商業行為而大面積占用耕地,因此美國出臺了農地發展權,促進了農地信托流轉,也減少了降低耕地數量的行為,而后美國發展了農地保護型信托模式和社區型農地信托模式,其目的都是為了保護生態資源,解決因城市擴張帶來的用地需求和農地緊缺之間的矛盾。最后,由于農地信托本就是為公共利益而制定,所以對應的法律體系也應考慮公眾的意見,在制定有關農地信托流轉的法律時,美國自下而上的集結各方意見,執行“政策制度公共化”,在出臺政策法規前參考各方利益,在制定法規的過程中賦予公民有參與和提出意見的權利,這樣不僅使政府在立法過程中提高了公民的參與度,也能提升法律在公民心中的地位。

2.嚴格的風險監管和防范體系

農地信托流轉是一種有別于其他農地流轉方式的新型流轉方法,因為它涉及到的不止有委托人和受托人,還有中間的中介——信托機構,因此牽扯到了三方利益,三方之間相互合作,相互制約,三方為了各自的利益而運行,存在一定的風險。農地是一個復雜的綜合體,不僅具有經濟屬性還有自然屬性和社會屬性,這就需要多方面多層次的風險防范體系。美國的風險防范主要分為三個階段,主要為項目初期、項目運行過程中、項目完成后,在項目運行初期要進行風險的預測,主要由信托機構負責研究和調查委托人的目的、需求以及農地的情況,如面積、位置、土壤質量等,受托人要根據委托人的要求制定合理的信托方案,其中就包括風險預測。項目運行中要進行實時動態監測,尤其是資金流的去向,還要防范因為自然原因而使農地價值折損的情況。項目完成后容易出現后期服務不盡責的風險,這要歸咎于信托機構沒有良好的售后處理模式,美國政府為保障受益人的利益,建立了完善的信托售后服務體系和監管機制。

3.積極地政府調控與服務

美國政府對于農地信托流轉起到主導性的作用。美國雖為農地私有制國家,但在信托流轉農地模式中政府依然發揮了宏觀調控的職能,逐漸從管理型政府轉變為服務型政府,為信托流轉農地行業提供了多元化的幫助。首先,在農地登記工作中,美國農地登記中心實施動態監測模式,實時監測農地權屬變化,關注農地流轉動向,這對完善農地市場以及農地確權起到了基礎性的作用。其次,政府將農地信托流轉初衷寫入法律,時刻告誡信托流轉不能違背公共利益,要以保護生態環境為主線,同時在《農地資源保障法案》中規定,在耕地減少、農地資源被嚴重破壞的時期,政府應該采取積極的手段制止非法占用農地,嚴格監管農地的用途。再次,在信托流轉過程中,委托人,受托人,受益人之間難免會發生糾紛,關于價值認定、風險補償、收益分配、售后問題等方面政府可提供第三方判定,公平公正地解決問題,為農地信托流轉行業提供一個透明健康的環境。最后,在信托流轉農地中,風險的評估與控制也是必不可少的,美國政府負責在農地抵押貸款中評估風險,降低損失。

4.完善的金融服務機構

金融機構的數量越多,類型越多樣化,農地信托流轉越容易展開,因為在信托流轉農地的過程中,融資借貸是非常普遍的現象,只有讓資金流轉起來,信托才越有可能發生。在美國,金融機構不僅要向大企業提供貸款,還要為普通家庭農場提供借貸服務。美國主要的信托機構有:農地保護信托機構、農地信托聯盟的社區信托機構、共用農地信托機構,美國的信托機構多為非盈利性免稅組織,傾向于公益性,這些信托組織具有多功能、高素質、專業性的特點,憑借其專業知識和辦事效率為當事人提供服務,服務內容主要有產品的介紹、委托人和受益人的資質考察、為委托人集資、監督整個信托流程等。

四、中國農地信托流轉的運行現狀

(一)農地信托流轉的總體現狀

伴隨著承包地“三權分置”的不斷落實,農地經營權越發成為獨立的權利,為我國農地信托流轉創造了必要基礎;農地信托流轉也促進了經營權與承包權的分離,更好地推動農地三權分置改革。當前,我國農地信托流轉的總體運行過程為:農地信托的委托人(農戶、政府、合作社)具有讓受托人(農地信托公司)為受益人(委托人指認的人)管理農地的訴求,在簽訂了農地信托合同后,將農地的經營權交給受托人,在農地用途不被改變的前提下讓其代為管理農地,受托人可以親自經營管理農地,也可以將農地經營權轉讓給農業經濟公司或種植大戶,在獲得收益后由受托人將農地收益返還給受益人,至此實現農地信托流轉目的(見圖4)。

圖4 我國農地信托流轉的總體運行

農地信托流轉經過多年實踐探索,形成了以下三種運行關系:

第一,農戶直接與信托公司對接,農戶作為信托的委托人與受益人,信托公司為受托人,此種模式在福建沙縣實施執行,沙縣政府成立了農地信托公司,政府人員為信托公司的負責人,也為受托人,接受農戶的委托[10]。

第二,政府與信托公司直接對接的模式,政府為委托人也為受益人,信托公司為受托人,政府在得到收益后將其分配給農戶,這種模式在安徽宿州發展良好[11]。

第三,農地合作社與信托公司對接,再與農戶對接的模式,此模式中農地合作社為委托人,信托公司為受托人,農戶為受益人,與第二種不同的是,農戶不用經過他人之手(政府)得到收益分配,而是直接可以獲得收益,省去了“中間商”,江蘇鎮江,北京密云等地都是以此運作方式進行農地信托(見下頁表)。

(二)農地信托流轉的主要障礙

我國雖然已經在農地信托方面進行了積極的探索,但由于信托傳入我國的時間較短,實踐經驗不足,還未形成體系化的運行機制,導致農地流轉的現實發展情況存在與需求不適應的問題,也面臨著以下方面的障礙:一是法律體系不健全,沒有針對農地信托的相關性法律條例,使農地信托缺少法律支撐[12];二是缺少信托規范性文件,沒有對具體的操作流程與細則進行規定,不能更好的保護農戶的權益[13];三是風險防控體系不完善,對于部分僅僅依靠農地收益的農戶來說農地信托的風險性太大;四是政府職能定位不清,仍然有以“管理型政府為主導”的現象;五是還未形成多元化的金融機構市場,難以為信托公司和農戶提供多樣化的服務。

表 我國農地信托流轉的運行主體關系

五、中國建立農地信托流轉機制的建議

基于對美國農地信托流轉機制的分析,結合我國農地信托流轉的現狀,加之“三權分置”、農地制度改革有效實現、農村集體發展和農民增收持續提供保障等現實需要,就完善我國農地信托流轉保障制度體系提出以下對策建議。

(一)制定信托規范性文件,完善法律制度建設

首先,我國要繼續推進“三權分置”,使承包權和經營權可以真正分開,促進農地流轉,積極培育農地流轉經營者,“三權分置”的推進能夠克服農地信托流轉的實踐障礙,承包權與經營權分離使經營權可以單獨進行流轉為農地信托提供法律支撐[14]。農地信托流轉實現了農地的財產價值,在承包權與經營權沒有分離時,承包經營權的流轉受到各種條件限制,在經營權分離出來后, “三權分置”促進了以農地信托為新興方式的農地流轉,同時也促進了農地資源要素市場化配置。其次,為進一步放活農地經營權進而促進農地信托流轉的推進,我國應制定信托規范性文件,目前已有《信托法》作為法律支撐,但沒有細化到農地信托層面,建議在《信托法》中予以確定,并在《農村土地承包法》中對農地信托流轉明確列舉。同時,制定農地信托的規范化文件以指導實踐,拓寬法律制度中農地信托流轉方面的內容,明確委托人,受托人和信托公司的權利與義務,細化農地信托流轉中的流轉登記制度、風險分擔制度、收益分配制度以及稅費制度。最后,結合地方實際,因地制宜地制定適合當地執行的農地信托規范化文件,以完善制度建設。

(二)建立嚴格的風險防控體系

嚴格的風險防控體系就如同給委托人吃了一顆“定心丸”,能夠增加信托機構的可信度,最終通過農地信托促進農地流轉?？梢栽谑虑啊⑹轮小⑹潞笕齻€階段采取不同的措施來降低風險。首先,在信托發生前,主要是對委托人情況和農地的情況作深入了解并給出風險預測報告,在我國進行風險評估的主體可以是第三方或政府,這樣會極大地提高報告的真實性,讓委托人真正了解信托流轉的風險,盡量避免風險系數過高的信托產品。其次,在信托運行過程中,可以建立所有權人監管制度,我國農村農地歸集體所有,集體有權知道農地的經營情況,所以賦予集體一定的監督權不僅符合我國國情,也為信托程序做了保障。具體表現形式為:集體所有權人在農地經營過程中有權利審核農地流轉合同,了解農地經營情況,了解委托人與受托人的行為是否公平、自愿、合法。最后,在信托行為完成后,建立農地責任保險機制,主要為了讓受托人承擔起對受益人相應的責任(在我國受益人一般就是委托人),從受托人的勞動報酬中抽取一部分金額作為賠償委托人的保險,如果有因后續服務不負責而導致經營虧損的情況,委托人有權從受托人的勞動報酬中抽取一部分作為賠償損失,這一舉措不僅能督促受托人合理經營農地,也保障了委托人的合法權益,降低了農地信托流轉的風險。

(三)發揮政府職能,打造服務型政府

我國信托行業正處于起步階段,在這個時期政府應該繼續發揮宏觀調控職能,在大方向上加以引導,適度的干預與保障信托行業的發展。因此,政府可以在以下方面作出努力:第一,鼓勵與支持金融機構的發展。一方面放寬金融機構的市場準入政策,培育多元化的金融市場。另一方面,當信托公司遭遇危機時,政府可以給予政策傾斜與補貼,也可以成立信托基金以保障信托公司的資金鏈完整,有能力提供借貸服務。第二,簡化辦事流程。在辦事效率方面,政府可以在相關網站或公眾號上發布辦事流程以及需要攜帶的相關手續,為農戶節約時間成本,深刻落實“最多跑一趟”的政策,提高辦事效率。第三,加強對信托行業的監管。政府在引導農地信托流轉的同時也要加強對金融機構的篩查,各種金融機構在看到了農地信托行業的利好趨勢后會推出多樣化的金融產品,政府可以成立監管小組從資質認證到提供的各種金融產品都逐一排查,營造一個良好的金融環境,為農戶們解決資金的后顧之憂[15]。

(四)加強對金融機構的管理

金融體系中信托機構作為農地流轉的重要主體起到了基礎性作用。我國信托機構主要負責前期對于供需市場的了解,中期負責技術協調,后期負責處理售后問題等。擁有良好信譽的信托機構是促進農地流轉的保障。我國的信托機構還沒有達到高素質、多功能的水平,所以提升我國信托機構的專業性成為一個不可忽視的問題。政府應加大對信托機構資質的審查,每年舉辦相關培訓與考試,提高從業人員的服務能力和業務水平。除此之外,其他金融機構也應配合農地信托的農戶,為他們提供多樣化的金融服務,如提高借貸額度,創新多樣化的信貸模式。目前,我國農地信貸業務存在向龍頭企業聚集而忽視家庭農戶的問題,這使得一些小農戶抗風險能力減弱,農地流轉的速度降低,為避免這種畸形發展,政府應加強對金融機構的引導,培育專門負責針對小農戶提供貸款的新型經濟服務組織。