特許經營，只許一家？

文 ‖ 楊萬莉 徐 博 劉曉崢

管道燃氣特許經營評估在規范我國城鎮燃氣發展的同時，有助于推動燃氣市場一體化、規模化經營。

日前，河南省住房和城鄉建設廳發布《河南省管道燃氣特許經營評估管理辦法（試行）》，規范管道燃氣特許經營行為，強化管道燃氣特許經營評估管理。

事實上，此前浙江、福建、河南、湖南、江蘇、廣西、重慶等均已發布了管道燃氣特許經營評估方案，還有部分地市也出臺了相關政策。這將給管道燃氣行業帶來怎樣的變數？

評估勢在必行

管道燃氣特許經營評估是規范管道燃氣特許經營運行，健全和完善管道燃氣監管體系，并將評估結果與燃氣費用支付和價格調整掛鉤的管理制度。自2004 年5 月1 日《市政公用事業特許經營管理辦法》施行，國內城鎮燃氣的發展進入了以管道燃氣特許經營權為重點的“跑馬圈地”階段，在客觀上促進了城市管道燃氣的快速發展，取得了很好的成果。

但是，這種以搶奪管道燃氣特許經營權為特征的增長帶來了一系列問題。比如，許多地方頻頻出現特許經營權區域不明確、重復授權，由此導致特許經營權爭議。再比如，燃氣經營企業普遍規模小，資金技術實力弱。

●供圖/視覺中國

據最新統計，目前我國各類燃氣公司超過5000 家。因為規模小，部分燃氣企業氣源站建設進程緩慢，儲氣能力不足，沒有能力執行燃氣規劃，信息化、自動化水平偏低，網絡安全問題突出。特別是近幾年燃氣安全事故多發，引起國家高度重視。多地開展新一輪管道燃氣特許經營評估勢在必行。

要求大同小異

綜合各地新出臺的管道燃氣特許經營評估管理辦法，具體評估要求大同小異。一般包括三個方面。

一是評估主體。建立由政府統籌，各部門協同合作的工作推進機制。一般成立由市政公用事業（燃氣主管）、綜合執法、公安、發改、財政、市場監管、應急管理等部門組成的評估工作領導小組，并制定具體評估工作實施方案。

二是評估內容。包括特許經營協議完整性評估和經營情況評估兩部分。特許經營協議完整性評估內容包括協議條款的完整性、協議條款的合法性、應急預案的完整性和臨時接管條件的完整性四個方面。企業經營情況評估內容包括合約履行及供應保障能力、安全防控及應急救援能力保障、服務質量及用戶投訴受理情況三個方面。

三是評分細則。企業經營情況評估采用百分制計分，75 分及以上為“合格”，75 分以下為不合格。評估意見為“不合格”的，應責令燃氣經營企業立即整改。拒不整改或整改不到位的，應由各地人民政府進行臨時接管。特許經營協議完整性評估不通過的，市縣人民政府應積極采取補救措施，可協商重簽或簽訂補充協議。

此外，大部分評估方案中包括所謂的“一票否決”項，也就是有下列行為之一的，直接依法取消特許經營權，在實施臨時接管的基礎上由較大燃氣企業并購。例如，擅自轉讓、出租特許經營權的，擅自將所經營的財產進行處置或者抵押的，因管理不善發生重大質量、生產安全事故的，擅自停業、歇業嚴重影響到社會公共利益和安全的，以及法律、法規禁止的其他行為。

促進整合重組

管道燃氣特許經營評估確實能夠起到規范我國城鎮燃氣發展，提高行業整體效益的作用，但其最重要的作用是有助于推動燃氣市場一體化、規模化經營，提升整合后區域公司的管理水平、減少安全事故、優化氣源調整，可以強化政府主管單位整個區域內的統一管理，統一口徑。

管道燃氣特許經營評估其實是手段，實現燃氣行業“一城一企”是目的。通過評估，不僅可以“一票否決”部分燃氣企業特許經營權，而且可以整改那些規模小、效益差、技術實力弱的中小燃氣企業，使其通過協議轉讓、聯合重組、控股參股等多種方式與大型燃氣企業合資合作。

實際上，早在2018 年8 月，《國務院關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見》中就指出，“推動城鎮燃氣企業整合重組，鼓勵有資質的市場主體開展城鎮燃氣施工等業務，降低供用氣領域服務性收費水平”。2022 年5 月10 日，國務院辦公廳《城市燃氣管道等老化更新改造實施方案（2022—2025 年）》指出，“支持燃氣等行業兼并重組，確保完成老化更新改造任務，促進燃氣市場規模化、專業化發展”。與此同時，浙江、廣東、河南等多個省份制定了地方性“一城一企”實施方案。

綜合來看，各地在城鎮燃氣企業整合重組模式上大致相似，堅持由政府推薦或牽頭（比如政府推薦或指定某家國企為主導方），大型燃氣集團整合中小燃氣公司，一個城市保留一家特許經營企業或一個城市“一張網”。

具體來看，如果地區內燃氣企業存在明顯強弱差異的，采用并購模式；企業各有優勢的，采用合作重組模式。在整合的合規方面，依據《反壟斷法》的要求，重視“經營者集中申報”。有些省份還組成改革指導小組，對各區（縣市）改革全過程進行指導，確保改革各項工作合法合規。

以規模化提升效率

在管道燃氣特許經營評估的助力下，城鎮燃氣企業之間“化散為整”和“大吃小”正在發生。以浙江為例。

● 我國城鎮燃氣行業必將駛向規模化。

根據浙江省住建廳2023 年1月公開的《浙江省城鎮燃氣改革工作情況介紹》，截至2022 年12 月，浙江省上報有規模化改革任務的18 個縣（市、區）中，已有13 個縣（市、區）完成整合，4 個已簽訂整合框架協議。全省通過規模化（扁平化）改革減少管道燃氣企業22家。從整合情況來看，杭州市臨安區由5 家整合成1 家，溫州市瑞安市由6 家整合成2 家，其他地區多為2 家整合成1 家，或3 家整合成1至2 家。

筆者相信，通過管道燃氣特許經營評估，我國城鎮燃氣行業運營將進一步規范化，在此基礎上推動行業重組。長期來看，我國城鎮燃氣行業必將通過規模化經營提升效率，從而帶動行業整體實現能耗強度下降，并反哺、助推其他領域碳減排行動。

此外，規模化經營有利于在統籌運作的前提下，通過區域間的合理搭配組合，適度帶動經營基礎欠佳的地區加快發展。具有經營優勢的燃氣企業，可依托規模化整合，推進產業鏈深度協同，進一步提升成本競爭力，形成良性循環。