“檢行同行”守護資源安全

張吉康

案例一：礦企未履行礦山恢復治理責任可申請檢察監督

基本案情：內蒙古某礦業有限責任公司（以下簡稱某礦業公司）在鐵礦采礦許可證到期且停止開采后未履行礦山恢復治理責任。內蒙古自治區某盟經濟技術開發區自然資源局（以下簡稱開發區自然資源局）多次向某礦業公司下達責令履行恢復治理行政決定書，但該公司逾期未履行。開發區自然資源局以代履行的方式強制執行，該代履行工程項目評審后決算金額為1815萬元。2018年9月，開發區自然資源局作出責令限期履行催告書和責令限期履行決定書，責令某礦業公司繳納一期代履行費用700萬元。某礦業公司提起行政訴訟，該盟某旗法院以開發區自然資源局代履行違反法定程序為由，判決撤銷其責令限期履行決定書。之后，開發區自然資源局分別于2020年12月和2021年1月向某礦業公司發出責令限期履行催告書和責令限期履行決定書，責令某礦業公司繳納全部代履行費用1815萬元。某礦業公司拒絕履行，亦未在法定期限內申請行政復議或提起行政訴訟。開發區自然資源局于2021年7月21日向某礦業公司送達催告書，某礦業公司仍未履行。2021年9月，開發區自然資源局向法院申請強制執行，某旗法院以開發區自然資源局代履行違反法定程序為由，作出行政裁定，裁定不準予執行責令限期履行決定書。

檢察機關履職情況：2021年10月11日，開發區自然資源局向該盟檢察分院申請監督，該院依法受理。盟檢察分院調閱開發區自然資源局執法卷宗、法院訴訟卷宗和執行卷宗，重點審查了以下問題：一是關于代履行的事實和法律依據。某礦業公司系鐵礦的采礦權人，采礦許可證到期后，某礦業公司未按照《礦山地質環境保護規定》第三條的規定履行礦山恢復治理責任。經開發區自然資源局多次行政責令后仍拒不履行。開發區自然資源局依據《行政強制法》第五十條，通過代履行方式強制執行了責令恢復治理的行政決定，并通過驗收，代履行產生的費用依法應由采礦權人某礦業公司承擔。另外，法律沒有賦予自然資源部門代履行費用的強制執行權，開發區自然資源局依據《行政強制法》第五十三條規定，向人民法院申請強制執行，有事實和法律依據。二是關于審查對象。開發區自然資源局代履行和責令限期履行決定系兩個相互獨立的行政行為。本案中，法院審查的對象應是責令限期履行決定書，并且代履行行政行為已經生效，作出程序也沒有達到明顯且重大違法，某旗法院以代履行程序違法為由，裁定不準予執行，顯然不當。2021年12月10日，盟檢察分院依據上述理由向盟中級人民法院發出檢察建議。

盟中級人民法院采納了檢察建議，作出行政裁定書，撤銷某旗法院作出的裁定，并準予執行責令限期履行決定書。

典型意義：礦產開采及修復治理關系環境資源保護和經濟社會發展大局。根據《礦產資源法》第三條、第三十二條和《礦山地質環境保護規定》第三條的規定，礦產開發實行許可制，并且相關企業應當因地制宜履行復墾利用、補植復綠等修復治理義務。檢察機關在辦理該類案件時，應當充分開展調查核實，積極參與生態環境治理，依法支持代履行制度的應用，以高質量檢察履職助力生態環境和資源保護。

案例二：土地儲備機構應對收儲土地采取必要管理措施

基本案情：江西省某地級市自然資源局從該市某區交通局處收儲一塊土地后，委托該塊地所在的街道辦事處進行管理，但該塊土地一直處于未有效保護管理的閑置狀態。2013年8月，董某未經依法批準，利用該塊土地堆放砂石、辦理砂廠。2019年7月，市自然資源局發現董某違法占用該收儲土地，遂作出行政處罰決定：責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施并清理堆放的砂石，恢復土地原狀；對非法占用的44.8畝國有建設用地，按照每平方米9元處以罰款，罰款共計人民幣26.9萬元。董某不服該行政處罰決定提起行政訴訟，一審法院判決駁回了董某的訴訟請求。董某仍不服，上訴、申請再審均被駁回。

檢察機關履職情況：2022年3月，董某向市檢察院申請監督。市檢察院受理后，在審查案卷、實地調查走訪時，發現該市對閑置土地、收儲土地的管理存在薄弱環節。2022年4月，市檢察院決定在全市范圍內開展閑置土地、收儲土地管理行政行為專項監督活動。

市檢察院走訪市自然資源局、市農業農村局等行政機關，了解閑置土地、收儲土地管理流程，收集梳理全市閑置土地、收儲土地管理中存在的問題、主要困難等，并調閱全市轄區內土地管理檔案、閑置土地處罰卷宗等材料，結合發現的問題，實地走訪11宗土地。經調查核實認為：市自然資源局在閑置土地、收儲土地的管理方面履職不到位。

市檢察院經審查認為，董某的監督申請缺乏事實和法律依據，法院裁判并無不當，依法作出不支持監督申請決定。

市自然資源局采納檢察建議，并在全市開展土地出讓、土地儲備專項整治，全面排查土地出讓方面存在的“凈地出讓規定執行不到位、出讓合同履約和開發利用監管不到位”問題，以及土地儲備方面存在的“決算清算不力、儲備土地管護不到位”等問題，及時進行整改，同時制定《關于進一步規范土地出讓管理工作的通知》等制度，要求全市兩級自然資源管理部門切實履行部門職責。

典型意義：土地資源，特別是城市建設用地，是極為稀缺的社會資源，其合理配置和高效利用對城市發展、國有資產保護及城市生態環境建設等，都具有十分重要的意義?！堕e置土地處置辦法》第二條、第三條規定，土地行政主管部門應及時對閑置土地進行認定和處置；《土地儲備管理辦法》第十三條規定，土地儲備機構應對納入儲備的土地采取必要的措施予以保護管理。檢察機關辦理涉閑置土地、收儲土地管理的行政生效裁判監督案件要注重以點帶面，就監管漏洞或監管不規范的普遍性問題發出社會治理檢察建議，助力實現閑置土地、收儲土地的規范、統一管理，有效消除潛在危害。

案例三：光伏配套設施須依法取得建設用地批準手續

基本案情：湖北某縣級市光伏發電公司（以下簡稱光伏公司）系該市招商引進的工業項目。2018年5月～

2019年2月，光伏公司未經批準，擅自在施工紅線范圍外的山場占用林地6.9萬平方米安裝光伏發電陣列。2019年4月20日，針對上述擅自改變林地用途行為，市林業局向光伏公司送達林業行政處罰決定書，責令光伏公司恢復林地原狀，并處罰款22.7萬元。光伏公司繳納了罰款。2020年5月14日，市林業局再次向光伏公司送達林業行政處罰決定書，對其中光伏面板下支架水泥基座毀林面積74平方米處以罰款3700元，并責令光伏公司補辦永久性占用林地手續。對此，光伏公司也僅繳納了罰款。經層報審批，湖北省林業廳于2020年7月審核同意光伏公司光伏發電項目（二期）使用村集體林地，補辦了光伏公司建設項目超紅線使用林地的審核許可。另外，光伏公司以租賃形式流轉兩處永久性占地，也未辦理用地審批手續，同時引發了部分村民對租地補償的不滿。

檢察機關履職情況：市檢察院在開展土地執法查處領域行政非訴執行監督活動中發現涉案線索，遂依職權啟動監督程序。

經審查認為：一方面，光伏公司擅自占用林地，受到處罰后，未履行“恢復林地原狀”義務，其中永久性占用林地也未補辦相關用地手續；另一方面，光伏公司建設項目另兩處以租賃形式流轉永久性占地，不符合法律規定，且相關補償費以租賃標準計算，不利于保護土地所有者和承包經營者的合法權益。對此，市林業局、市自然資源和規劃局（以下簡稱市自規局）均存在監管缺失和執行力度不夠的問題，導致違法狀態遲遲未能消除。

2021年4月19日，市檢察院分別向市林業局、市自規局制發檢察建議，建議兩單位依法履行監管職責，強化對未批先建違法行為的監管，維護國家和社會公共利益。2021年5月6日，市林業局經集體研究決定，鑒于光伏公司已足額繳納罰款，且補辦了使用林地許可手續，為支持企業發展，同意光伏公司不再執行恢復原狀行政處罰的內容。關于該建設項目永久性占地的補償問題也已落實。

典型意義：光伏發電項目用地包括光伏方陣用地和配套設施用地，必須嚴格遵守《森林法》第三十七條、第三十八條，《土地管理法》第二條、第四十四條、第四十八條的規定，不得改變地表形態。本案中，光伏公司擅自占用施工紅線范圍外的山場林地安裝光伏發電陣列，且配套設施建設用地未依法取得建設用地審批手續，違反上述法律規定。鑒于光伏發電項目的公益性質，且對于優化農村能源供給結構，推進農村能源消費轉型升級具有重要意義，檢察機關在監督過程中，全方位考慮保護生態環境、優化營商環境和保障民生民利，聚焦案件爭議焦點，多次與行政機關、屬地政府溝通協調，形成攻堅合力，既防止涉案企業因土地違法行為“帶病”運行，又實現了生態環境保護、營商環境優化和民生民利保障三統一。（摘編自《中國自然資源報》2023年6月28日6版）