用活土地政策 描繪城鄉新景

趙婧 李卓聰

長江北岸，緊鑼密鼓，為地下增加933.75畝建設用地的中央商務區項目初現雛形；洪澤湖邊，繁華重現，蘇北小村落引來青年創業、游人如織；城郊東部，榮譽紛至，明星村莊不斷改善生產、生活、生態空間……

行走在江蘇省，一個個優化國土空間格局的鮮活案例，回答著城市中心區的空間更新之解，發出對蘇北鄉村新時代“美麗經濟”的聲聲贊嘆。規劃、高效、盤活、綠色，這些關鍵詞唱響了這個人口大省、經濟大省如何用好用活土地的時代之歌。

城市中心區的空間之解

6月，驕陽似火。在南京市江北新區中央商務區地下空間項目現場，塔吊矗立、鐵臂揮舞，機器轟鳴、車輛穿梭，呈現一派繁忙景象。這個占地約961.5畝的項目，最大挖深約50.8米，通過最大程度的復合利用實現了節約集約用地。

“與傳統土地開發建設模式相比，這一項目通過運用地上地下一體化、地下空間一體化、市政景觀建筑集成化、人行車行公共交通集成化節地模式，地上增加了187.5畝的建設用地，地下增加了933.75畝的建設用地，綜合節地率為121%。”江北新區管委會規劃和自然資源局副局長許慶介紹。目前，該項目已完成地下空間部分的建設施工，進入地面施工階段，計劃建成江北新區中心區的地標。

在項目模型展示區，地下空間沿著中央商務區景觀功能軸線展開，囊括了人行商業大平層、地下環路、市政綜合管廊、地鐵通行層等7層復合空間。

在城市更新中，如何既尊重歷史、保護特色，又節約集約、重塑價值？再過不久，同樣位于江北新區的浦口火車站歷史風貌區將開門迎客，向世人回答這一問題。

浦口火車站保存了民國時期的風貌，是具有百年歷史且保存完整的火車站遺址。為了讓這一歷史風貌在新的歷史時期煥發生機，浦口火車站片區城市更新項目采取漸進式、織補式的微更新改造理念，讓百年前的歷史肌理、場景、街巷和建筑都被完整地保留、恢復。片區整合鐵路文化展示區等四大主題功能區，拓展濱江文學打卡等3條游覽線路，讓老車站承載了新功能。在延續歷史的同時，江北新區結合地區整體發展，對各類用地進行合理調整，從而為浦口火車站的保護與更新提供了土地實體保證。

中央商務區地下空間項目、浦口火車站歷史風貌區微更新改造，是新時期江北新區提高土地利用效率、優化土地資源配置的時代注腳。近年來，江北新區多措并舉提升土地節約集約利用水平，一方面向低效要空間，積極推進存量用地開發利用，通過把低效土地資源騰挪出來，使存量低效土地資源得到有效利用，充分釋放發展新空間；另一方面向立體要空間，在符合規劃、不改變用途的前提下，鼓勵企業加大土地使用強度，在空間上促進土地節約集約利用。

據悉，“十四五”期間，江北新區計劃實施低效用地再開發1.38萬畝，2021年、2022年新區已完成直管區城鄉低效用地再開發4857畝，截至6月，2023年已完成地塊再開發2200畝。

多方受益的村落蝶變

走進宿遷市泗洪縣石集鄉柳山社區，綠樹成蔭、白墻黛瓦，處處透露著田園詩意，入村也是入畫。“近年來，不少在外工作的年輕人都返鄉創業了，美麗的村莊環境留下了人，也激發了一方活力。”柳山社區黨支部書記、居委會主任王唱唱說。

20世紀50年代，這個盛產優質石材的小村莊，因石聚人，繁榮一時，后因石料資源枯竭而衰落。近年來，石集鄉通過礦山地質環境整治，引入社會資本，修復歷史礦山地貌景觀，以“一碗米食”為主題打造稻文化主題體驗園，積聚了人氣。

人氣的積聚還得益于柳山市集的復建。石集鄉以“前店后廠”模式打造了傳統十二工坊，創設“陸上船塘”集裝箱網紅街區、山與湖露營基地，以象棋文化為靈感精心設計“棋盤夜市”，致力重現昔日的繁榮景象。

礦山地質環境整治、市集復建都是按照統一規劃實施的。石集鄉以宜居宜業為目標，將農房改善與產業發展、交通水利、社會治理、基層黨建“五位一體”同步實施，在村居改造上突顯石頭元素，全面加強道路管網、垃圾分類、污水處理等基礎設施建設，不僅優化了村民的居住環境、留住了柳山的傳統文化，而且為柳山旅游業的發展奠定了基礎。

走出柳山社區，環繞村莊的萬畝良田一望無際，田邊溝渠縱橫相連。在進行土地整理之前，石集鄉的耕地大都面積小、分布零散，很難實施大型機械化種植。隨著泗洪縣在石集鄉實施土地整理項目，如今的石集鄉萬頃良田連片、6.6萬畝土地全部流轉，土地租金也從每畝200～300元增至如今的千余元，農戶年均收入增加了3000～5000元不等。

近年來，泗洪縣積極開展土地整理，探索出全域規劃實施、全方位綜合推進、全產業引導和全域生態覆蓋的土地整治“四全”模式。2007年以來，全縣共實施省市投資土地整理項目24個，涉及96個村，建設總規模30.96萬畝。如今，泗洪縣構建了耕地集中連片、產業融合、生態宜居、集約高效的國土空間新格局，實現了村民、耕作大戶、村集體、鄉政府四方受益。

“美麗鄉村的可持續發展離不開常態化治理。”泗洪縣自然資源和規劃局黨組書記、局長周挺說，目前泗洪縣實施耕地保護、節約用地雙考核，將單位地區生產總值建設用地使用面積、單位畝均面積產出強度和耕地保護作為考核考評指標，高質量發展導向更鮮明了。同時，嚴格實施建設用地增存、增減雙掛鉤，讓土地開發強度保持在合理區間；嚴格實施耕地占補、進出雙平衡，推動耕地數量、質量、生態三提升。

2022年年底，泗洪縣通過實施增減掛鉤，新增耕地9.1萬畝，新增糧食產能近1億公斤。作為江蘇省糧食生產大縣，2022年泗洪縣糧食總產量118萬噸，連續19年實現糧食增收。

明星村莊的“美麗經濟”

在宿遷市宿豫區城郊東部的新莊鎮，有一個明星村莊——振友社區，是為紀念胡振友烈士而命名，先后獲得“全國民主法治村（社區）”“全國先進基層群眾性自治組織”“江蘇省特色田園鄉村”等榮譽稱號。一大片紅瓦白墻的新農居，一條條干凈寬敞的村間小道，家前屋后都有小菜地，開門就是小公園……走在振友社區，綠蔭掩映，心曠神怡。

近年來，振友社區牢牢把握多規合一，立足生態保護，進行資源整合，發展“美麗經濟”，實現產業、生態與民生的和諧發展。

“通過實地踏勘、影像對比，我們全面了解了振友社區農村建設用地底數，在嚴守耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線的同時，圍繞土地利用做文章，改善生產、生活和生態空間。”宿遷市自然資源和規劃局宿豫分局局長蔡曈說。

為了讓生產空間集約高效，振友社區將零星村莊搬遷至社區安置，進一步整治搬遷后的建設用地、農用地，整合零碎化的耕地，實現小田變大田、農業生產規模化，充分發揮杉荷園核心區等資源優勢，大力實施農旅融合項目。同時，社區以村莊規劃為指引，結合土地整理，改善農民住房條件，建設宜居的生活空間。此外，通過實施生物多樣性保護工程、建設農田藝術創作基地、構建綠色生態廊道，社區漸漸勾勒出阡陌互通、渠系配套、排灌自流、綠樹成蔭的生態空間。

振友社區是宿豫區以規劃為指引，以土地整理為切入點，推動城鄉區域協調發展的一個縮影。近年來，宿豫區以全要素、全地域、全過程、全鏈條為原則，以“騰空間、增耕地、優生

態”為主要內容，全力助推鄉村振興。以新莊鎮為例，該鎮分類推進空心村整治，推動人口、產業和資源要素適度集中，釋放鄉村低效閑置建設用地和空閑地空間，有效保障了糧食產業園、新莊工業園等項目用地需求，新增耕地1560畝，建成優質秈米示范基地約1.2萬畝。

宿遷市自然資源和規劃局黨組書記、局長王永說：“我們通過健全‘責任+激勵’‘管控+治理’‘執法+監管’三項機制，強化耕地數量、質量、生態‘三位一體’保護，不斷提高土地資源利用效率，探索出一條經濟發展保障好、耕地資源保護好、群眾權益維護好的發展之路。”（摘編自《中國自然資源報》2023年7月11日1版）