是合作開發還是惡意串通

朱迪

案? ?例

2019年5月，某市土地出讓服務中心公開掛牌出讓一宗國有建設用地使用權，面積約100畝，容積率為3.5。出讓公告明確要求：無正當理由拖欠政府土地出讓金的單位、自然人和其他組織不得參加競買。該市飛龍置業公司希望競買該地塊進行項目開發，但因其2018年競得該市一宗商業用地未繳清土地出讓金，不符合競買該地塊的報名條件。于是，其公司法人覃某與該市盤龍房地產開發集團簽訂合作競買協議，由盤龍房地產開發集團與覃某共同出資，委托覃某以個人名義參與上述地塊的競買活動，競得土地后交由飛龍置業公司開發。

隨后，覃某向土地出讓服務中心提出競買申請。競買資格獲得確認后，經過多輪競價，覃某以成交價1.2億元掛牌拍得此宗地塊并與市土地出讓服務中心簽署了成交確認書。鳳翔房地產公司了解到盤龍房地產開發集團與覃某之間的委托協議后，對覃某的競買資格提出書面異議，要求市土地出讓服務中心查清覃某競買資金來源后，重新組織競拍。市土地出讓服務中心答復稱，覃某未拖欠土地出讓金，符合參加競買的資格。2019年6月，鳳翔房地產公司兩次致函，要求市自然資源局到市場監管部門等有關機關調取證據，取消覃某的競買資格，撤銷市土地出讓服務中心的答復，重新組織競拍。在一直未獲明確答復的情況下，鳳翔房地產公司將市自然資源局、市土地出讓服務中心等部門起訴至該市中級人民法院，并將覃某列為第三人，要求市自然資源局依法履行核查競買人資格的職責，撤銷成交確認書。

分? ?歧

本案中，行政相對人隱瞞以他人名義開發的事實，而以個人名義參加競買，其參與競買的行為是否屬于提供虛假文件隱瞞事實。

鳳翔房地產公司認為：覃某是飛龍置業公司和盤龍房地產開發集團的法人，并且其與盤龍房地產開發集團共同出資參與競買土地，目的是為提供給不具備競買資格的飛龍置業公司進行開發，競買資金來源有可能來源于違規欠繳土地出讓金的企業，市自然資源局、市土地出讓服務中心等部門應當取消覃某的競買資格，同時確認該公司競買過程中出價1.1億元摘牌有效。

覃某認為：與盤龍房地產開發集團簽訂的合作競買協議約定，如雙方聯合競買成功，以飛龍置業公司名義進行開發建設，不違反法律法規的禁止性規定；飛龍置業公司欠繳土地出讓金違約與其無關，其是作為自然人，以個人名義申請參加競買，符合土地使用權公開出讓公告的規定。鳳翔房地產公司起訴是為了消除競爭對手，達到低價競買土地的目的，屬于民事糾紛范疇而不應納入行政訴訟范圍。

市自然資源局與市土地出讓服務中心認為：經檢索出讓金收繳記錄，覃某未拖欠政府土地出讓金，符合參加本次競買的資格，相關核查情況也已書面告知鳳翔房地產公司，至于該公司反映的競買資金來源以及合作競買協議的問題，該中心并無渠道可進行查實，無法證實欠繳土地出讓金的飛龍置業公司與覃某競買行為有關，難以確認飛龍置業公司是該土地的競得主體。

市場監管局認為：按照市中級人民法院的協助核查要求，經核查，飛龍置業公司和盤龍房地產開發集團分別是兩個獨立的有限公司，法定代表人均是覃某；協助核查信息已按時交市中級人民法院，該局尚未接到覃某在招標、拍賣等活動中涉嫌違法的相關舉報。

分? ?析

首先，出讓土地是行使職權，成交確認屬行政行為。成交確認爭議屬民事糾紛范疇還是行政糾紛范疇，是決定其處理方式的關鍵。根據《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第六條規定和《最高人民法院關于土地管理部門出讓國有土地使用權之前的拍賣行為及與之相關的拍賣公告等行為性質的答復》規定，自然資源主管部門作為政府土地管理部門，行使出讓國有土地使用權的職權。其與競買人簽署成交確認書，確認競買人競得出讓的國有土地使用權，是行政職能在招拍掛出讓國有建設用地使用權過程中的實際運用，相關行為作出后能夠產生直接的法律后果，使行政相對人的權利義務受到實際影響。因此，成交確認屬于具體行政行為，出現糾紛可通過行政復議、行政訴訟等渠道救濟。本案中，市土地出讓服務中心與覃某簽署成交確認書，確認其競買成功是履行出讓國有土地使用權職能的重要環節，所以，覃某認為成交確認屬于民事糾紛范疇的主張并不成立。

其次，惡意串通參與競買，招拍掛競得結果無效。競得結果無效是撤銷成交確認書的關鍵所在，前提是競買過程中存在導致競得結果無效的情形。根據《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第二十五條規定：“中標人、競得人有下列行為之一的，中標、競得結果無效；造成損失的，應當依法承擔賠償責任：（一）提供虛假文件隱瞞事實的；（二）采取行賄、惡意串通等非法手段中標或者競得的。”行政相對人受不符合競買條件的他人委托，隱瞞以他人名義開發土地的事實，而以個人名義參加競買的行為，屬于其中惡意串通參與競買的情形，土地招拍掛競得結果無效。本案中，覃某雖然代表盤龍房地產開發集團參加土地的競買，提交了身份證明等競買資料，競買資格得到確認，競得了該宗土地開發使用權，但其參加競拍報名之前已與盤龍房地產開發集團達成協議，即競拍成功后以飛龍置業公司的名義進行開發，并簽署了協議。競得宗地的實際開發主體是飛龍置業公司，而其因拖欠土地出讓金不符合土地競買條件，違背了公開掛牌出讓公告中“無正當理由拖欠土地出讓金的單位、自然人和其他組織不得參加競買”的約定，市中級人民法院據此認定其屬于惡意串通參與競買。

第三，違規導致的成交無效，應及時予以糾正。自然資源主管部門作為出讓國有土地使用權的行政管理部門，在招拍掛出讓國有建設用地使用權的競得結果無效時，應當根據《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》的相關規定及時作出撤銷成交確認書的決定，以維護公平的出讓秩序，保護合法競拍行為，兼顧交易安全。另外，需要注意的是，在公開招拍掛出讓國有建設用地使用權活動中，即便是最終的競買成交被認定無效，也不能采取指定按其中某一競買人的出價進行成交的方式處理。因為這樣的做法不符合《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》的要求。較為妥善的處理方式是結合實際情況，擇機將競得結果無效的宗地另行重新組織公開出讓。本案中，市中級人民法院經審理認定，盤龍房地產開發集團與覃某簽署協議并委托覃某為飛龍置業公司參與競買土地的行為屬于惡意串通參與競買；支持了鳳翔房地產公司要求撤銷成交確認書的訴訟請求，判決確認市土地出讓服務中心與覃某簽署的成交確認書無效；但對于鳳翔房地產公司請求確認按當時出價1.1億元摘牌有效的請求，因于法無據法院則不予支持。

最后，借名競買有合規風險，參與競買應謹慎。不符合土地招拍掛競買條件而委托他人“借名競買”，不僅會被認定為惡意串通參與競買的情形，導致成交無效、競買保證金被沒收的行政風險，還有可能違反《招投標法》第五十四條的規定，即投標人以他人名義投標或者以其他方式弄虛作假，騙取中標的，中標無效，給招標人造成損失的，依法承擔賠償責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。同時，根據《拍賣法》第六十五條的規定，違反本法第三十條的規定，競買人之間、競買人與拍賣人之間惡意串通，給他人造成損害的，拍賣無效，應依法承擔賠償責任，由工商行政管理部門對參與惡意串通的競買人處最高價10%以上30%以下的罰款。也就是說，當事人面臨承擔民事責任、行政責任和刑事責任的風險。本案中，市自然資源局與市土地出讓服務中心收到市中級人民法院的判決后，按判決要求撤銷了成交確認書，并根據法律顧問的意見將覃某被法院認定為惡意串通參與競買的相關線索移交給了市場監督局。

綜上來看，目前土地公開出讓的相關法律法規對于不符合土地招拍掛競買條件而委托他人競買的行為雖然沒有明確規定，但相關行為已涉嫌構成因拖欠土地出讓金不符合競買條件的行政相對人而實際獲得土地開發權利的事實。實踐中，不乏其他競買人因公平競買權利受損，而通過行政訴訟方式確認此類行為屬于惡意串通參與競買的情形，最終判定成交無效的案例。此類案例給自然資源主管部門帶來的警示意義在于：履行出讓國有建設用地使用權職責的過程中，應結合實際細化競買條件約束規則，避免出現競買人利用漏洞以惡意串通等非法手段中標的情形；競買人則應自覺遵守依法依規、公平競爭的行為底線，避免涉及相關的法律風險。（作者單位：南寧市自然資源局）