重大公共衛生事件中鄉村基層治理的問題與對策分析

陳美玲 胡彩奕 張晶晶

摘要：重大公共衛生事件的暴發具有突然性、公共性以及危害的嚴重性，鄉村基層組織在公共衛生事件的防控與治理中存在許多弊病，主要包括基層治理體系不健全、公共衛生醫療基礎薄弱、居民自主防控意識欠缺等現實問題。因此，要切實有效改善鄉村基層治理現狀，需從根本入手，多措并舉。本文分析了重大公共衛生事件下鄉村基層治理中的問題，并提出相關對策：首先，應構建多元主體共治的防控機制，提高治理效能；其次，健全公共衛生服務體系，加強基層聯防聯控部署；最后，要推進基層“三治”融合，不斷強化村民自覺防控意識。

關鍵詞：鄉村治理；突發公共衛生事件；問題與對策

一、研究背景

重大公共衛生事件的防控工作，對于鄉村地區，不論是從治理體系還是治理能力來說都是一次嚴峻的考驗。2016年兩會期間習近平總書記在參加上海代表團審議時指出：“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉、社區。” 推進鄉村基層治理現代化是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎性工程。當重大公共衛生事件（如新冠疫情）暴發后，各地方的農業鄉村部門結合當地復雜嚴峻的防控形勢，在中央農辦的帶領下迅速落實中央防控部署，投身公共衛生防控工作，有效抑制了鄉村地區公共衛生事件的大肆蔓延。但是，鄉村基層并沒有系統化的公共衛生事件治理體系，對突發公共危機的應對方法也缺乏深層次的研究。[1]因此，研究公共衛生事件影響下的鄉村基層治理，總結鄉村基層在防控工作的實踐，深刻反思存在的問題，補足工作短板，對于深入推進鄉村基層治理能力和治理體系現代化具有現實意義。

二、問題現狀

（一）治理主體單一，體系亟待完善

基層治理體系面對突發公共衛生事件的應變性不強，導致防控結果不佳。突發公共衛生事件有兩大特征：一是發生的突然和意外性，多暴發于人口流動性強、個體化和松散化較為突出的后鄉土社會場域；二是涉及公眾基本利益，需要全面考慮和應對。因此面對突發公共危機事件時既要當機立斷，避免事態惡化，又要統籌全局，合理安排。但在實際工作中，一方面，存在著片面強調效率而忽視客觀實際的不當管控方式，如管控方式缺乏靈活性、形式簡單粗暴、措施管理過度等防控措施與實際情況不契合的問題；另一方面，還存在著基層隊伍治理效能低下的問題。部分鄉村地區仍沿用傳統的、單向的、被動式的治理，致使上級政策宣傳不到位，下級響應速度慢。[2]在鄉村治理過程中仍是由鄉村政府、村委會等基層政府組織單一主導，基層干部承擔著摸排、審查、統計等大部分工作，村民作為治理主體之一卻對各種事務參與度不高。加之基層組織對防控措施獨斷專行，民主集中制形同虛設，加劇了干部與群眾之間的沖突，使得疫情防控工作困難加劇。[3]疫情防控過程中，若鄉村治理工作體系無法正確調和防控治理與公眾利益之間的張力，就會造成治理主體之間信息不統一、反應遲鈍、呆板教條等，最終影響治理效果。這背后實際反映出的是治理主體工作創新性不足和治理體系應變性不強的問題。

（二）鄉村公共衛生服務條件欠佳

一是鄉村醫護人員數量不足。由于鄉村居住環境差、交通出行不便利、薪金待遇較低、資金支持不充足等多種因素影響，醫務工作者不愿意選擇鄉村作為就業地，加之大部分村醫因發展空間狹小而辭職，醫學生因就業前景狹隘不愿意到基層工作，致使鄉村醫療人手明顯不足。[4]尤其在面臨突發重大公共衛生事件時，鄉村出現醫護人員難以為繼的窘境。

二是鄉村醫療服務設施建設不完善。隨著城市化進程加快，鄉村勞動力持續性流出，加之政府相關資金支持匱乏，鄉村醫療服務設施建設嚴重滯后。在大多數鄉村衛生診所中，醫療服務設施只有簡單的輸液、針灸設備，導致醫療服務在質量和效率上處于劣勢。

三是鄉村醫療物資短缺。公共衛生事件暴發后，我國各地應急醫療物資一度出現供不應求的緊急狀況，應急物資供給的短板在公共衛生事件中充分暴露。鄉村地區作為公共衛生事件防控的盲點，醫療物資明顯不足，如村民缺少口罩、測溫儀、消毒用品等基本的防護用品；醫護人員缺乏護目鏡、防護服等專業的防護設備；疑似或確診病例缺乏相應的救助物資。且鄉村醫療與店鋪、工廠等沒有對接的資源鏈，物資供應體系不完善，[5]無法保證鄉村醫療衛生事業可持續發展。

（三）村民自主防控意識薄弱

一是鄉土文化盛行，傳統思想固化，加大防控難度。公共衛生事件防控期間，禁止民眾聚集，但熟人社會是鄉村社會的固有特征，鄉土社會關系網絡錯綜復雜。[6]村民在村內走親串友、聚集扎堆等現象屢禁不止，使防控工作阻礙重重。

二是居民自主防控意識薄弱。村民在防控過程中有僥幸心理，存在“村莊沒有出現感染病例就很安全” 的麻痹心理，因此出現不聽指揮、擾亂防控等行為；部分村民還存在著自負心理，認為形勢雖然嚴峻，但自己身體狀況良好，被感染上的概率極小，因此對病癥初期的輕微狀況并不重視。因此，加強村民的自主防控能力是鄉村應對重大公共衛生事件的關鍵。

三是村規民約效能較弱，村民法治觀念不強。村民對涉及自身利益的事務有較高的積極性與參與度，而對涉及公共利益的活動卻不予理睬，甚至拒不配合，最終演變為須由法律強制約束。該現象在公共衛生事件防控方面表現明顯，村規民約對村民的約束力多表現為非強制性，即依靠自我約束和說服教育等形式，因此對村民的約束效能較低，此時法治教育在其中發揮了兜底作用。

三、解決對策

（一）構建鄉村多元治理防控機制

在重大公共衛生事件中，基層治理只能在一定程度抑制“外輸內擴” 現象，在長效應對機制上難以取得突破性進展。為此，鄉村地區應該建立在基層黨組織的領導下多元力量參與共治的基層治理機制。一方面，黨組織統一領導，黨員干部發揮先鋒模范作用。根據鄉村基層的實際情況，各鄉村成立村黨組織領導下的公共衛生工作領導小組，研究制定應對公共衛生事件的具體要求和措施。黨員干部要自覺發揮先鋒模范作用，切實提高自身防范和應對突發情況的能力，在關鍵時刻立足職責，靠前指揮，主動承擔起防控工作的責任。另一方面，村黨組織、村委會、基層群眾自治組織、鄉村志愿服務組織、鄉村服務站等多元社會力量應該加強融合，協力做好公共衛生防控工作。[7]村黨組織是“主心骨”，在防控中起引領作用。要正確處理好與鄉村其他組織之間的關系，做好組織協調，統一指揮，確保科學有序地推進防控工作。全面深入地發動黨員干部前往公共衛生事件暴發最激烈、最嚴重的地區，密切聯系群眾、動員群眾、凝聚群眾，宣傳黨的防控政策，統籌規劃基層內部資源和外部支持，整合資源力量，提高防控效能。鄉村其他組織應輔助并配合村黨組織做好路口管控、人員管理、醫療衛生、物資管理、防控宣傳、心理疏導等工作，凝聚力量，營造積極向好的防控氛圍，喚醒村民攻堅克難的決心。

（二）健全鄉村公共衛生服務體系

一是持續增加對醫療衛生資源和人才資源的投入。一方面，穩步提升基層醫療衛生機構專業水平，提高鄉村公共醫療硬實力。加大鄉村衛生站經費撥款力度，保障基礎醫療設備及應急物資儲備。建立系統的資金、物資儲備及日常管理機制，合理調配，優化資源配置。另一方面，通過地方政策和優待，吸引專業人才和當地醫學生返鄉就業，建立健全優質的鄉村本土醫護隊伍，形成高質高效的基層衛生服務平臺，提高鄉村基層應對重大公共衛生事件的應急能力。[8]

二是創建“互聯網+” 醫療信息系統數字化網絡平臺，實現縣鄉村三級信息共享。通過物聯網等高新技術手段打造線上醫療信息服務體系，建立統一管理、互聯互通的區域醫療信息數據庫，打破縣鄉村之間的信息壁壘，實現基層醫療組織內部信息整合、交流共享。該體系不僅有利于區域間在線上及時監測追蹤、實行遠程醫療，還可進一步促進線下資源進行迅速調配和精準下沉，加強縣鄉村之間、村與村之間協調合作，聯防聯動。

三是重視鄉村公共衛生基礎環境的治理，營造良好的鄉村治理氛圍。在后公共衛生事件時代，鄉村治理的重點應放在提高當地公共衛生治理環境、實現公共醫療服務的常態化上，建設可持續運行的長效機制。不斷優化鄉村生態環境，改善村民居住環境，打造便民惠民、文明衛生、綠色和諧的“健康鄉村”。同時，對村民進一步普及基本公共衛生知識，加強流感等傳播性疾病預防的宣傳力度，提高村民的安全意識和防范意識，在村民思想上建立一道公共衛生的基礎防線。

（三）積極推進基層“三治”融合

黨的十九屆四中全會提出，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，培養和提高村民自我教育、自我管理、自我約束的能力和水平。[9]加強基層自治，激活村民自覺參與動力。在公共衛生事件尚未發生或可能發生期間，以村民為治理主體，以村民會議為依托，廣泛吸收村民意見，制定村民自治公約，構筑基層治理堡壘。在公共衛生事件管控期間，積極動員村民提供風險或隱患線索、參與防控工作志愿者活動，匯聚群防群控力量。在公共衛生危機過后，一方面，及時總結經驗，穩固優點，彌補不足；另一方面，加大對基層自治和公共衛生知識的宣傳力度，建立穩防穩控的長效機制。

推進基層治理法治化。維持社會秩序的穩定最重要的是提高人民的法治意識，這也是取得公共衛生防控工作勝利的有力保障。基層組織積極開展公共衛生相關法律知識普及活動，提高村民的法治意識，保證防控工作的有序開展。鄉村政府深入貫徹黨中央防控要求，依照規定步驟及方式方法，對違反防控規定的行為據實上報，對違反防控要求、擾亂社會秩序的行為嚴格依法處理，提高基層治理體系的法治化水平。

發揮德治在基層治理中的基礎作用。防控公共衛生事件人人都是行動者，誰也不能袖手旁觀，我國公民都應自覺主動地肩負起公共衛生防控的大梁，不傳播謠言，不擾亂秩序，發揚“一方有難，八方支援” 的優良傳統，共克難關。

當今，我國鄉村自治、法治、德治的“三治” 建設還欠缺融合度，鄉村治理的基礎工作還有很大的完善空間。

四、結束語

隨著社會經濟的不斷發展，未來可能發生的公共衛生風險也隨之增加。鄉村地區信息閉塞，應急措施響應遲緩，是重大公共衛生事件應急管理的薄弱環節。基層社會未來要將公共衛生管理機制向常態化模式轉變，以預防為先手，以控制為核心，以救治為要點，建立起群防群控、穩防穩控的長效機制。面對已經發生的公共衛生事件科學應對，面對尚未發生但是可能發生公共衛生事件做好預防和準備。不斷深入總結經驗，真正把經驗轉化為化解危機的措施和能力，才能不斷完善和發展鄉村基層治理體系，進而推進其治理能力和治理體系現代化的進程。

參考文獻：

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[9] 王悅，林潔云.補短板強弱項推進基層治理現代化：“疫情與基層治理現代化”高端論壇會議綜述[J].社會主義研究， 2020（04）：167-172.