糧食安全認知與水、土地等要素資源利用
——以一個文獻綜述的視角

祖湘莎 郭彤彤 張揚

(1.河南財經政法大學圖書館，河南 鄭州 450046；2.河南財經政法大學工程管理與房地產學院，河南 鄭州 450046)

我國是農業大國，也是糧食及農產品消費大國，確保糧食安全在國家發展中極具重要的戰略地位。習近平總書記非常重視糧食安全，在中國共產黨的二十大報告中強調指出：“全方位夯實糧食安全根基，牢牢守住18億畝耕地紅線，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。”以“口糧可控”為核心的糧食發展和安全理念是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，也是實現中華民族偉大復興的中國夢的基礎。在新發展理念的引領下，在耕地等生產要素剛性約束下，深入實施“藏糧于地、藏糧于技”，實現糧食穩產和綠色可持續發展已經成為農業高質量發展的核心內容。

1 糧食安全內涵擴展：從數量安全、質量安全到投資屬性

1.1 強調糧食數量安全

糧食安全對世界各國至關重要，中國尤為如此。從人類生存的基礎需求出發，糧食安全也是人類生存發展權的應有體現，理應成為世界各國普遍關注的重要政治問題。早在1974年11月，聯合國糧食及農業組織(FAO)[1]明確了糧食安全的內涵：“糧食安全是確保所有人在任何時候都能獲得足夠的糧食來滿足生存和健康的需要”；1983年4月，FAO又將糧食安全重新表述為“保證每個人在任何時候既能買得到又買得起他們所需要的基本食物”。換句話說就是居民只要有糧食需求，無論任何時候都能“買得到”，又要“買得起”，不僅重申了數量上的滿足，而且還強調了時間上的可持續性，確保人類生存對糧食的基本需求[2]。民以食為天，糧食是人民生存發展的基礎，也是人民至高無上的要求；國無不糧不安，說明糧食也是國家穩定，健康發展的前提。中國是人口大國，糧食安全不僅是中國自己的事情，而且也會威脅到全球糧食安全。1949年新中國成立時，美國國務卿William Vogt表示中國將無法養活5億人口[3]，1994年，美國學者Lester Brown提出，隨著中國人口數量持續增加、工業化和城市化的推進，將會出現巨大的糧食缺口，“誰來養活中國”再次引起全球關注。在此背景下，國內學者對糧食安全方面的研究達到了前所未有的高潮，大量研究結果和事實再次表明，中國的糧食生產和產量完全可以滿足自身生存和發展的需要。1949年，中國人均糧食占有量208.95kg；在新中國的發展過程中，特別是1978年改革開放以來，人均糧食占有量快速提高，2013年人均糧食達到440kg以上，2021年我國人均糧食占有量達到474kg，超過FAO提出的400kg糧食安全基本標準。

1.2 重視糧食數量和質量安全

隨著全球糧食產量逐步增加，生活水平提高，人們關注的糧食安全不但是“吃得飽”，還要“吃得好”。要求任何人在任何時候，在物質層面和經濟層面都能獲得充足、安全而富有營養的食物，以滿足其積極健康生活的膳食需要及食物偏好。賦予糧食安全新的內涵，糧食安全不僅需要考慮經濟利益，獲得物質上的糧食數量，而且還要考慮糧食質量的重要性，以足夠低的價格成本獲得更高質量的糧食；糧食不僅要滿足民眾基本的生活需求，而且還要滿足民眾主觀上對食品的偏好性選擇[4]。換句話說，也就是既要滿足民眾對普通食品的需要，還要滿足對奢侈食品的獲取需求。2001年和2012年在《世界糧食不安全狀況》中從糧食的可供應性、可獲得性、利用率、穩定性和可持續性5個維度解釋糧食安全概念[5]，提出所有人在任何時候都可以獲得足夠、富有營養的糧食來滿足其健康生活的食物需要[6]。從宏觀上講，能夠滿足糧食數量的安全；從微觀上講，能夠有效地為全體人民提供數量充足、結構合理和質量達標的各種食物[7]，因此，全體人民在獲得充足糧食供給的前提下，還要達到營養均衡[8]。目前，在農業供給側結構性改革的背景下，在質與量兩方面同時滿足全社會對糧食日益增長需求的基礎上，要改善自然環境，促進生態良性循環，使糧食綜合生產能力和農業資源轉化效率穩步提升”[9]。

1.3 提升至人力資本投資屬性

在我國，糧食生產既要滿足人們溫飽及生存的基本需求，又為工業等產業的發展提供原料與能源。工業用糧安全是這些行業能夠健康發展的基礎，是賴以生存的物質資本，這也成為糧食安全應有內涵之一。健康保健是人力資本投資的重要形式之一，科學飲食或合理的膳食結構是人體健康的前提和基礎[10]。糧食的質量安全不僅包括糧食品質質量安全，而且必然還包含糧食供給結構方面安全，以便能夠為人們提供身體成長和健康所需要的各類營養[8]。因而，人們通過飲食獲取身體健康所需要的各類營養就成為一種健康投資行為。過量的食用一種糧食或長期不食用某類糧食，甚至錯誤的膳食結構都會對人體健康造成危害[11]。因此，保障糧食安全已經成為一種健康投資行為，能夠提高勞動者的健康和工作能力，達到提高人力資本目的。不斷提高人力資本含量，不僅是發展經濟、提高市場競爭力的需要，也是一個國家、一個民族長期興旺發達的重要保證[12]。人們在不同的年齡成長階段，從糧食中攝取的營養成分也有所不同的[13]。在人們成長過程中，合理的飲食實現各項營養的平衡，促進營養的吸收消化，滿足人體生理的各項需求，保障身體的各項機能[14]。特別是老年人，更加重視如何吃出健康，通過飲食健康實現養生。在此釋義下，膳食結構優化就是人們身體健康的源泉，人力資本投資的內在要求。

2 糧食安全障礙：水、耕地及技術要素制約

新中國成立以來，經過幾代人共同努力，中國糧食安全得到了保障。國家統計局12月6日發布數據顯示，到2021年全國糧食總產量6825.5億kg，實現了連續7年保持在0.65萬億kg以上，糧食生產喜獲十八連豐。但是，全國糧食產量在劇增的背后，隱藏著諸多危機。糧食結構性矛盾突出，口糧、飲料量和工業用量消費結構不合理[15]，糧食生產面臨著新的挑戰，水資源和耕地資源作為保障糧食安全的關鍵因素，是否具有可持續性直接影響著糧食安全。

2.1 土地資源利用問題：數量減少，質量下降，利用率低

耕地是糧食安全與社會經濟可持續發展的根本。耕地資源具有多元性，包含數量、質量、生態等要素，其是否安全直接與糧食安全密切相關，一定質量的耕地資源是確保國家糧食安全的關鍵因子[16]。我國耕地總面積小且土壤質量較差，我國人均耕地面積約為全球平均水平的1/3。根據國土資源部2009年12月發布的《中國耕地質量等級調查與評定》顯示，我國大多數耕地的土壤質量較差，優等、高等、中等和低等生產力的耕地分別占中國耕地總面積的2.67%、29.98%、50.64%和16.71%。但是，隨著我國經濟的快速發展、城市化和工業化水平提高，存在耕地數量減少、質量下降的情況，耕地已經成為糧食安全最基本的約束因素[17]。盡管我國在耕地資源采用占補平衡的政策，但在實際中存在高質高產耕地被替代，存在耕地進同、耕地進林、耕地進水等現象。

為了追求糧食產量增加，在糧食生產中大量的化肥、農藥等化學型生產物質，其使用量是發達國家的1.9倍和2.5倍。農用化學品物質的投入加劇了水土流失，流失面積達到357萬hm2，占全國土地面積的37.2%[18]，同時還造成了土地板結、重金屬超標等土壤污染，全國土壤污染點位超標率為19.4%，出現了大面種耕地質量下降，甚至荒漠化[19]，而耕地的生態狀況影響糧食安全和綠色生產長遠發展。隨著經濟發展水平提高，耕地資源數量減少和耕地壓力指數繼續上升，糧食安全形勢更加嚴峻。

家庭聯產承包責任制下農地規模小、細碎化，農業勞動力生產率低，土地利用率低[20]，農民外出非農就業收入增加，會造成對糧食生產意愿的降低，造成農戶種糧積極性不高甚至出現耕地拋荒現象，嚴重影響了糧食生產[21]。當前，非農就業雖然有助于提高土地流轉效率，但是農村土地流轉中“非農化”“非糧化”的風險比較突出，種植盈利更高的經濟作物，這對我國糧食安全產生不利影響，減少糧食作物種植，進而對糧食安全產生威脅[22]。同時，許多種糧農戶開始種植蔬菜、水果等更具有經濟價值的作物，進一步導致了耕地非糧化，影響糧食安全[23]。

2.2 水資源面臨的問題：短缺、利用效率低和污染嚴重

我國淡水資源人均水平非常低，是13個貧水國家之一。我國用全球6%的淡水資源，生產了全球近25%的糧食，保障了全球20%居民的糧食安全，創造了人類歷史上的奇跡。但隨著經濟發展水平、工業化和城市化水平提高，其他領域與糧食生產對水資源需求會進一步加劇，影響糧食生產可持續性至關重要[24]。據《全國水資源綜合規劃》預測，在強化節水方案實施條件下，到2030年中國干旱與半干旱地區農業生產缺水仍將達400億m3左右，短缺的水資源已經成為糧食生產可持續發展的最大威脅[25]，“中國的水資源短缺將震撼世界的食物安全”。灌溉水稀缺不僅限制糧食生產、抑制農業生產的擴張，而且影響我國糧食生產結構調整[14]。同時還存在用水效率低下，每立方米水的糧食生產能力遠低于世界平均水平，生產單位糧食用水是發達國家的2～2.5倍，水資源粗放低效利用雙加劇了水資源的短缺程度[26]。在糧食生產中，雖然我國推廣實用了多種節水技術，但是總體節水技術水平偏低，渠道和管道輸水澆灌等方式仍占主導地位。胡振通等[27]學者對華北地區冬小麥灌溉節水效果進行評估，農民基本按照原來習慣進行澆灌，節水政策的節水效果不明顯。水資源污染嚴重已經成為威脅糧食安全的另一個重要因素，統計顯示，長江、黃河、淮河等7大江河水系劣v類水質占28.4%，利用污水灌溉是我國農田污染的主要污染源。由于過量的使用化肥等化學型物質，大量的未被利用的化學物質流失到環境中，造成水資源污染，農業非點源污染已經成為糧食安全的重要制約因素。

2.3 農業科技方面

在耕地面積剛性約束下，只有通過科技創新提高糧食單產水平，才能保證糧食安全，但我國農業自主創新能力總體上較低，特別是核心技術缺乏[18]。從糧食作物品種選育上，突破性新品種少，品種同質化嚴重；從生產環節上，優質綠色機械化生產技術、綠色健康現代節水農業技術、農業面源污染治理技術、耕地修復治理與安全利用技術、重大自然和生物災害綠色防控等糧食生產核心關鍵技術都存在瓶頸[21]。從成果轉化上看，農業科技成果轉化率低，農業生產科技含量低；再加上農戶戶均經營耕地面積少，比較效益低，對農業新技術的應用前景識別力弱，需求主動性不高，導致農業技術推廣難；從推廣應用看，農技推廣人員較少且整體素質不高，制約了農業新技術的推廣應用，特別是糧食作物高科技新品種的選用上更少，大部分都停留在實驗室，還有高科技的農機裝備的使用率較低，科技含量高的同時還存在農機農藝結合不夠緊密的問題[16]。

3 確保糧食安全方略：農業科技進步、要素效率提升

3.1 土地是根本

3.1.1 強化底線保證

耕地是糧食生產的命根子，是糧食生產的主要載體。我國政府一直強調“18億畝耕地是未來五年一個具有法律效力的約束性指標，是不可逾越的一道紅線”的政策一直在延續執行。“十三五”規劃建議提出：“堅持最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地紅線，實施藏糧于地、藏糧于技戰略，提高糧食產能，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。”《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》進一步強調，“我國堅持最嚴格的耕地保護制度，強化耕地數量保護和質量提升，嚴守18億畝耕地紅線”。習近平總書記在黨的二十大報告中提出：“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責，牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田，深入實施種業振興行動，強化農業科技和裝備支撐，健全種糧農民收益保障機制和主產區利益補償機制，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。”

3.1.2 保護耕地

從非農建設用、農業用地及耕地質量等方面，將耕地保護與糧食安全緊密結合起來，完善耕地保護制度內容；在合理預測未來年糧食供需值的基礎上，完善保護耕地、確保糧食安全的有效制度措施；從耕地數量、質量和空間變化分布，以及耕地變化驅動力視角，構建基本農田質量綜合評價體系，確保耕地資源的社會價值、經濟價值與生態價值實現的制度保障[28]。以提高糧食綜合生產能力為目標，以中低產田改造為突破，加快高標準糧田建設，提高耕地質量，穩步提升糧食產能；建立耕地分類清單和分類管理制度，實施有針對性的風險管控與修復，保證耕地質量，確保農產品質量[29]；落實耕地質量提高技術，量化耕地保育技術標準與規程，控制化肥和農地施用量，落實物理控草技術，穩定并提高耕地質量。

樹立耕地保護理念。在新型城鎮化背景下，應改變耕地保護理念，促進耕地保護“約束性”轉向“激勵性”，推動耕地保護由類型向系統轉變，有效保護耕地，保障國家糧食安全。從耕地保護對象上由耕地轉向可耕地，耕地管理目標應由糧食生產轉向耕地多功能協調管理[30]。從耕地保護的外部性上，明確耕地保護的責任與義務，優化耕地價值補償機制[31]，從糧食安全與生態安全雙視角完善耕地占補平衡制度，從糧食生產的外部性上和農民利益保護上進行農地制度創新，促進耕地保護政策落實。還可以運用恢復平衡型、環境修復型和生態保護型等休耕技術，加強對耕地的保護，實現耕地肥力可持續性，保障糧食生產能力[32]。

3.2 水資源是命脈

水是生命之源，是糧食生產的基礎。水資源與糧食安全問題一直以來是被廣泛關注的話題。加大政策宣傳力度，提高補償標準和強化監督管理，改進糧食生產澆灌節水技術[29]。加大調整供水結構，進一步減少地下水開采消耗，推進實施農業節水，強化河南西部等地區用水效率驅動效應；遏制糧食播種面積減少趨勢，保障糧食安全[33]。提高地下水超采治理效果，嚴懲污水灌溉等問題，消除水資源對糧食生產造成潛在的威脅。加強農業用水與非農業用水部門之間協調，減少各用水部門之間的競爭性需求對糧食生產的影響[34]。

3.3 出路在于科技

習近平總書記也曾說過：“農業出路在現代化，農業現代化關鍵在科技進步。我們必須比以往任何時候都更加重視和依靠農業科技進步，走內涵式發展差距”。耕地有限、科技無限，不但要向土地要糧，還要向科技要糧。在農業科技創新實施過程中，形成“品種、技術和推廣”三驅并行的“藏糧于技”的發展格局。在糧食作物品種方面，加強優質、高產、抗倒伏、面耐旱、抗病以及重金屬低積累的糧食品種的選育。農業生產技術創新方面，加強綠色高效高產栽培技術，以及土壤培肥、輪作休耕、化肥農藥減量、土壤修復等技術的研究，構建適應高產、優質、高效、生態、安全農業發展要求的技術體系；要加大農機裝備、綠色高效高產栽培技術的研發與應用，增強精準農業技術研究與推廣，研發制造適合我國不同地形地貌特點和生產技術需要的智能靈活性糧食生產機械，加強病蟲害綠色與應急防控的研發；建立集創新、熟化、展示、轉化、產業等多功能一體的糧食作物育種技術研發平臺、合作交流平臺、人才培養平臺和企業孵化平臺，形成產、學、研和教相結合的新技術推廣應用體系[31]。

4 研究展望

在我國人民糧食消費結構向營養、健康的食物消費結構和消費方式轉變的情況下，如何更加精準地厘清糧食安全內涵和糧食生產范疇需要進一步深化研究；我國不同區域內耕地自然稟賦差異較大，如何構建科學的耕地評價體系，因地制宜地衡量耕地質量、耕地壓力對糧食生產的制約程度將成為今后研究重點；在我國提倡大食物觀的前提下，如何將耕地輪作休耕計劃、區域自然稟賦與作物種植結構調整相匹配，并提供更具參考性政策建議，也是需要深化研究的重點；隨著新型農業經營主體數量不斷增加，糧食生產中勞動者素質提高、勞動力價格上升、農業科技應用水平提高，對糧食生產新系統穩定性維度展開研究，將有利于更好地保障國家糧食安全。