沿海地區油泥陸海統籌監管的實踐與啟示

姚女，余朝毅

(1.舟山市固體廢物污染防治中心，浙江 舟山 316000；2.舟山市生態環境保護技術中心，浙江 舟山 316000)

0 引言

油泥是沿海地區船舶清艙、油品儲運等行業產生的重要污染物之一，且屬于《國家危險廢物名錄(2021版)》中明確規定的“HW08廢礦物油及含礦物油廢物”，行業內俗稱“油泥”，具有毒性和易燃性兩種危險特性[1]。其中船舶清艙油泥產生量相對較大，且涉及從產生到接收、轉運、處置等多個環節、多個部門監管，對其全生命周期強化監管是防治船舶違法排放油泥及其接收、轉運、處置過程造成二次污染，提升港口船舶污染管控水平，打好污染防治攻堅戰的重點和難點。

舟山是唯一以群島建制的設區市，已入圍“十四五”時期國家級“無廢城市”建設試點[2]。作為全國乃至全球重要的船舶修造基地，同時作為國家自由試驗貿易區，油氣全產業鏈的建設推進致使油船等海上清艙作業量增加，并產生大量油泥，為當地危險廢物閉環監管帶來壓力和挑戰[3]。近年來，舟山立足實際，聚焦重點難點，不斷實踐探索，取得了積極成效，但游離于監管體系之外的非法行為及環境風險隱患依然存在，亟需進一步規范市場、堵住監管漏洞、強化部門聯動，構建陸海統籌閉環監管體系，積極打造具有海洋海島特色的“無廢城市”樣板。

1 舟山油泥現狀

1.1 油泥產生來源

正常情況下，待修理船舶動火作業前，為達到消防安全目的需開展清艙作業[4]，是油泥主要來源，包括：(1)以油船為主的液貨船貨艙底部或邊角粘附油渣、油泥、艙垢或沉積物，油船清艙周期一般為2年，清艙作業地點一般在大型錨地[5]；(2)其他普通船舶燃油艙、污油水柜、沉淀柜、機艙底等封閉的儲油處所，需人工清除油渣、油泥、艙垢或沉積物。油品儲運行業清罐作業也會產生油泥，正常情況下，儲油罐清洗周期為3～5年。

1.2 油泥產生情況

據統計，2020年舟山油泥產生總量約2.15萬余噸，其中船舶修造行業約占36%，清艙接收行業約占61%，油品儲運行業清罐作業約占3%。

1.3 油泥利用處置情況

據統計，2020年油泥利用處置去向主要包括市內68%；市外省內10.4%，主要轉移至嘉興、紹興、衢州等地；跨省轉移21.6%，主要轉移至河南、吉林等地。

2 清艙油泥全過程監管流程

2.1 油泥產生環節

待修理船舶在進入錨地清艙作業前，船舶或其代理人向海事部門進行清艙作業網上報告，外輪還需向海關進行清艙作業網上預申報；作業開始前，清艙單位現場負責人與船方按照《船舶污染物接收和清艙作業安全和防污染確認書》要求逐條確認并落實到位。清艙作業結束向海事部門報告，油泥等接收情況向港航部門報告。

海事部門負責接受錨地清艙作業報告及現場檢查，其中3萬載重噸以上油輪的貨艙清艙等存在較大污染風險的作業活動應開展清艙作業可行性研究[5]；船舶修理廠內的清艙作業接受應急部門安全生產監管及經信部門行業監管；海關負責外輪進港前污油艙內含油率檢測。

2.2 海上油泥接收轉運環節

接收作業開始前完成接收作業方案編制，接收單位向海事部門報告。在港口或錨地清艙產生及接收的油泥，由接收單位填報《船舶水污染物接收聯單》《船舶水污染物轉運及處置聯單》，向船方出具接收聯單，并協助船方按規定填寫《油類記錄簿》。接收作業結束向海事部門報告，載運油泥等水運污染危害性貨物進出港口的，提前向海事、港航部門申報。

港航部門負責接收單位備案及其行業監管，負責對油泥轉運過程中碼頭裝卸作業的行業監管；海事部門負責接收單位從事非漁業船舶水污染物接收作業的報告以及現場防污染的監督檢查，負責對載運油泥等水運污染危害性貨物進出港口安全與防污染措施落實情況的監管。

2.3 陸上油泥轉移處置環節

油泥轉移至陸域處置的，接收單位須提前與有資質的危險廢物經營單位簽訂委托合同，申報危險廢物管理計劃，轉移過程運行危險廢物轉移聯單。

生態環境部門負責對處置單位的環境監管及危險廢物轉移聯單管理；交通部門負責對道路運輸車輛載運油泥等危險貨物安全與防污染措施落實情況的監管；港航部門負責對油泥向市外轉運過程中碼頭裝卸作業的行業監管；海事部門負責對載運油泥等水運污染危害性貨物進出港口安全與防污染措施落實情況的監管；經信部門指導督促船舶修造企業落實油泥等油類污染物轉運、處置管理制度。

3 主要做法

3.1 加強利用處置能力建設

近年來，舟山大力推進包括油泥等廢礦物油及含礦物油廢物的利用處置能力匹配化建設，并通過規范化管理考核、整治提升、監督執法等方式促進經營單位優勝劣汰。全市現有油泥總處置能力已超12萬噸/年，滿足本地處置需求。

3.2 建立健全陸海統籌監管機制

2017年，創新性出臺《舟山市港口船舶水污染物接收、轉運、處置聯單及聯合監管制度(試行)》《舟山市油品儲運、船舶修造業油類污染物轉運、處置聯單及監管制度(試行)》兩項聯合監管制度，相關部門履行各自監管職責，定期召開聯席會議，比對統計數據，研討相關問題，完善監管措施。根據運行情況，并結合機構改革及國家、省、市各級政府部門的最新要求，修訂完善各項制度，基本形成有效的聯合監管機制。

3.3 逐步完善陸海統籌監管體系

自2018年啟動危險廢物管理領域地方立法工作，并聚焦港口船舶污染物，特別是油泥等含油廢物。2021年7月1日，《舟山市港口船舶污染物管理條例》正式實施，條例對油泥等船舶污染物從產生到排放、接收、運輸、貯存、處置各環節及其監督管理作出相應規定并設罰則，明晰各級政府及有關部門職責、污染物分類管理及轉移處置聯單制度，填補了上位法空白。同時配套印發貫徹實施意見，對條例逐條逐款分解工作任務和執法事項，明確牽頭部門、責任部門，形成陸海統籌閉環管控體系。

3.4 推進陸海統籌數字化治理

2019年起全面應用省固廢平臺對危險廢物轉移實行全過程信息化監管，油泥清艙接收單位作為產廢主體發起轉移聯單，并通過運輸單位、處置單位確認，實現油泥產、運、處的閉環管理。2020年建成投運全省首個港口船舶水污染物聯合監管平臺，實現包括油泥在內的船舶污染物接收、轉運、處置全過程聯單管理電子化，統計分析大數據化，部門間信息共享。

3.5 保持陸海聯動高壓執法態勢

近年來，舟山持續開展港口船舶污染物專項執法檢查，促進陸海聯動常態化，嚴厲打擊涉油泥生態環境違法行為。其中2021年，組建以分管副市長為組長的領導小組，生態環境部門牽頭會同海事、港航等相關部門，對油泥從清艙收集到轉運處置全過程開展專項整治，重點對清艙單位、接收單位、運輸單位、處置單位、船舶修造企業、油品儲運企業開展聯合檢查，全面排查監管漏洞，查處違法犯罪行為。

4 存在的問題

4.1 清艙單位監管尚不完善

交通部于2007年印發實施《船舶污染物接收和船舶清艙作業單位能力要求》，對清艙單位的資質、人員、程序均有詳細要求，但僅為行業推薦標準，執法效力不高。部分游擊隊通過掛靠從事清艙業務，雖有營業執照但不具備接收能力的單位或個人，未在港航部門備案，游離于閉環監管體系之外，從事非法清艙行為，從而導致油泥非法轉移、非法傾倒等環境風險。

4.2 部分監管職責尚有爭議

我國現有法律法規對船舶污染物海上清艙、接收作業單位主管部門并無明確規定，影響清艙作業、接收作業部門閉環監管。機構改革后，因海洋環境保護法尚未修訂完成，部門間職責尚未完全厘清，對清艙、接收單位違法排放船舶污染物行為的執法承接單位尚有爭議。

4.3 市場有效和政府有為兼顧難

船舶清艙、油污水處理、船舶修理等產生的油泥特性不同，處置方式不同，導致處置價格差異較大，同時受處置能力和處置工藝配置影響，市外企業處置效率高、成本低。根據市場調研，全國范圍內油泥處置差價有的甚至高達1800元/噸。盡管法律相關規定及地方立法均鼓勵危險廢物就近處置，但由于處置價格市場化原因，油泥市外轉移需求不減。由于群島地理特點，油泥向市外轉移涉及水路運輸和道路運輸過程的環境風險，給閉環監管帶來較大壓力，同時導致本地處置行業產能明顯過剩，產生惡性競爭隱患。

5 優化對策

5.1 加大源頭管控力度，規范清艙行業

建議進一步加強清艙行業源頭監管，一是加強營業執照核發環節管控力度，督促落實相應的接收能力配備要求；二是研究出臺清艙作業單位資質管理辦法、清艙接收作業安全環保管理工作指引等，規范清艙行業準入條件，明確部門監管職責；三是積極引導清艙單位成立行業協會，制定行業規則，實行行業自律，形成良性競爭氛圍；四是建立完善有獎舉報制度，發動社會力量，獎勵舉報屬實人員，打擊非法清艙行為，內外聯動促進清艙作業規范化管理水平提升。

5.2 鼓勵就近利用處置，引導良性競爭

一是繼續鼓勵油泥就近利用處置，審慎油泥跨省轉移審批，盡量避免轉運過程中產生的環境風險；二是要積極督促本地油泥利用處置單位全面提升技術水平，加強規范管理，健全收運服務體系，提升服務水平和服務質量，降低處置價格，加快形成市場優勢與競爭力；三是要完善油泥處置市場競爭機制，通過推進信息系統交易撮合模塊應用，促進處置價格公開透明，實現產廢企業可自主選擇，處置單位可競爭報價；四是定期發布油泥等危險廢物利用處置行業引導性公告，引導企業理性投資，促進危險廢物利用處置行業健康有序發展。

5.3 加強聯防聯控聯治，提升風險防控能力

一是在地方立法、聯合監管制度基礎上，依托“無廢城市”建設，壓實屬地政府責任、部門監管職責及企業主體責任，形成更完善的部門協同機制；以海洋法修訂為契機，進一步明確海事、海關、海洋綜合行政執法、海警等部門職責。二是開展跨部門協調數字化場景建設，實現油泥轉移處置全過程可監管、數據可比對、指標可預警、路線可追溯，強化信息共享，提升數字化協同監管水平。三是推進部門聯動常態化，定期召開聯席會議，開展聯合執法檢查，保持高壓執法態勢，嚴厲打擊非法清艙、非法傾倒、非法處置等違法犯罪行為。四是提升應急響應能力，將油泥利用處置龍頭企業納入突發環境事件應急處置工作體系，加強應急處置管理隊伍、專家隊伍建設，深入推進跨部門協同聯動機制。