基層黨建引領城市社區治理效能提升的實踐路徑研究

蘇海新

摘要：株洲市石峰區清水塘街道井墈社區是由原株洲化工廠職工生活區形成的廠居型社區。這里是株洲工業和“火車頭”精神的發祥地；這里是承載了陣痛和榮光的企業老舊社區。井墈社區黨委在社區治理體系織密上作引領，在社區治理資源保障上作引領，在社區治理服務共享上作引領，打造了基層黨建引領城市社區治理效能提升的株洲樣本。在總結提煉經驗啟示的基礎上，要進一步探索基層黨建引領城市社區治理效能提升的優化路徑。

關鍵詞：基層黨建引領；城市社區治理；治理效能；井墈社區

株洲市石峰區清水塘街道井墈社區，位于湘黔線以北，建設路以西，果園通道以南，是由原株洲化工廠職工生活區形成的廠居型社區，是株洲市人口最多的社區之一。這里是株洲工業和“火車頭”精神的發祥地，這里是承載了陣痛和榮光的企業老舊社區。現有總面積28.5萬平方米，居民樓193棟，居民3903戶、9267人，共劃分8個網格、學校、醫院、賓館等基礎設施。

1基層黨建引領城市社區治理效能提升的實踐與成效

1.1基層黨建引領城市社區治理效能提升的現實路徑

井墈社區黨委是株洲市第一家社區黨委，轄9個小區黨支部，39個黨小組，992名黨員。井墈社區堅持黨建引領，發揮黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。

1.1.1基層黨建在社區治理體系織密上作引領

織密組織體系，筑牢基層堡壘。以網格為單位，分片區組建小區黨支部，以相鄰樓棟成立黨小組，推動黨員進樓棟、亮身份，構建“社區黨委—小區黨支部—樓棟黨小組—黨員中心戶”的社區組織體系。

創建“1+N”網格工作模式，實行扁平化治理。由社區網格員牽頭，建立黨員、志愿者、社區民警、城管隊員、物業管家等人員之間的橫向對接聯系機制，打通部門壁壘，形成了“上下聯動、多方參與”的共治格局。

1.1.2基層黨建在社區治理資源保障上作引領

建好“一個陣地”。建立了多功能的黨群服務中心，在黨史陳列館，黨員群眾學習、交流氣氛熱烈；在書畫室、閱覽室、棋牌室、乒乓球室，居民各得其樂；在文體室、舞蹈室，老年合唱班、舞蹈隊、腰鼓隊活動開展如火如荼；在全國首個社區工業博物館，頗具年代感的圖片、實物，為企業職工打造了永不磨滅的精神家園。井墈社區株化博物館通過“拓荒時代”“輝煌時期”“變遷歲月”三個主要版塊講述了株化60年的歷史變遷，以工業集體文化記憶培育社區居民的公共精神。

造好“一個生活圈”。全力構建便民惠民的“十五分鐘生活圈”。從幼兒園到小學，從社區讀書吧到居家養老服務站，從便民購物街到綜合性醫院，打造居民家門口的幸福生活圈。

用好“一支隊伍”。建立了一支以黨員、社工、居民為主體的志愿者隊伍，成立了黨建陣地服務團、社會治理智囊團、理論政策宣傳團、紅色故事宣講團、就業創業幫扶團、初心文化藝術團、扶貧助困關愛團、應急管理保障團、黨員調解維權團等9個特色志愿服務團，采取志愿者信息并建立志愿者數據庫，健全志愿服務管理體制和運行機制，實現社區志愿服務穩步提升，推動社區治理效能有效提升。

1.1.3基層黨建在社區治理服務共享上作引領

推動“網格式”精細服務。按照400戶、1200人的標準，將井墈社區劃分為8個網格，社區書記擔任網格長，每個網格配備1名網格員，實行“五員合一”、AB崗輪崗工作制度，變“坐堂辦公”為“入戶走訪”，打造“一員多能”的全科網格，打破社區與居民之間隔著的“玻璃門”。

實行“協商式”精準服務。開展“一會一評”，即小區四方議事會和問效測評。“四方議事”，就是每個季度由社區黨委牽頭，定期組織業委會、物業公司和居民代表召開社區議事會，共同商議上廁難、停車難、天上漏雨水、地上流污水等長期困擾居民的小區公共事宜。公共事宜解決的效果如何？采取線上和線下的方式進行測評，實現問題處置閉環管理、精準高效。

開展“認領式”志愿服務。在微心愿平臺上，先居民“點單”，后志愿者“接單”并及時完成，實行閉環運行，解決了“微民生”，融洽了“微關系”，實現了“微治理”。

推動“先鋒式”領航服務。堅持以典型引領樹標桿，挖掘出“中國好人”周智仁、“全省最美退役軍人”劉欲求等一批優秀黨員。組織黨員開展市域社會治理現代化“十個帶頭”專項行動，帶頭做好疫情防控、反電詐APP、禁毒宣傳等工作。

推動“貼心式”溫情服務。深入開展黨員“五個到戶”活動，聯合人社、民政、工會、婦聯等部門開設電工班、鉗工班、糕點師班等，精準鏈接相關企業，實現再就業2000多人。

1.2基層黨建引領城市社區治理效能提升的主要成效

井墈社區是依托原株洲化工廠企業職工生活區形成的廠居型社區，老舊小區居多。過去的井墈社區呈現“三老”特點：①老社區。井墈社區始建于20世紀50年代，部分建筑保留著蘇式建筑原有風貌；②老設施。基礎設施老舊，小區環境臟亂差。③老黨員。占比超過了60%，主要為原株洲化工廠企業退休職工黨員。

近年來，井墈社區黨委緊扣全市“動力黨建·活力家園”主題，以黨建為引領，大力弘揚“火車頭”精神，面對由“企業管”變成“社會管”的難題，為精準破題，社區組建以黨員、社工、居民為主體的志愿者隊伍，創造性地推出“五個服務”，打通服務群眾“最后一百米”，實現社區治理由原來的政府“大包大攬”轉為今天的“共治共享”。現在的井墈社區呈現“三新”特點：“老設施”有了“新面貌”，“老黨員”有了“新作為”，“老社區”有了“新活力”。井墈社區先后獲評湖南省、株洲市先進基層黨組織、基層黨建工作示范點，并摘奪全國和諧社區建設示范區、全國巾幗文明崗等“國字號”桂冠。

2基層黨建引領城市社區治理效能提升的特點與啟示

2.1基層黨建引領城市社區治理效能提升的主要特點

2.1.1治理結構：縱向到底與橫向到邊相結合

針對傳統基層黨建有“條強塊弱”、缺乏社會功能及社會化載體與方式的不足，井墈社區一方面建立縱向到底的“條形”組織資源配置體系，形成“社區黨委-小區黨支部-樓棟黨小組-黨員中心戶”縱向聯動的組織合力；另一方面，創建“1+N”網絡工作模式，實行扁平化治理，建立橫向到邊的“塊狀”組織資源配置格局，并根據不同類型和性質的社會組織建立功能型網格黨組織，增強社區黨組織的輻射作用。

2.1.2治理效應：上下聯動與多方參與相結合

遵循“治理主體-治理內容-具體指標”的邏輯框架，社區治理效應可以通過不同參與主體及其治理內容進行綜合評價。一是社區黨組織。從滿足居民需求的角度上看，井墈社區打造“七個一”，即一所幼兒園、一個便民服務站、一個文化活動中心、一個購物場所、一個小游園、一個游步道、一個養老服務中心。全力構建便民惠民的“十五分鐘生活圈”，滿足老舊小區居民生活需求。從辦事效率的角度上看，推行“四方議事”，實行“協商式”精準服務，實現問題處置閉環管理、精準高效。二是社區居民。從居民可參與的角度上看，社區居民可通過線上和線下反映問題，線上是微信群、隨手拍、電話等，線下是網格員、機關干部走訪等。并通過“四方議事”等方式對社區事務反映、監督、反饋。

2.1.3治理目標：社區治理破題與基層黨建自身發展相結合

由社區黨委牽頭，定期組織業委會、物業公司和居民代表召開社區議事會，通過四方議事會聚民智，通過協調會消民愁，通過問效測評匯民聲，不僅提供社區居民對美好生活需要的精準服務，而且也提升了社區黨組織的影響力與號召力，契合了基層黨組織在區域內的資源整合與組織動員，實現社區治理破題與基層黨建自身發展相結合。

2.2基層黨建引領城市社區治理效能提升的經驗啟示

2.2.1居民需求：基層黨建引領城市社區提升治理效能的本質化要求

要注重以居民需求為核心的“四個導向”。一是以項目為導向。以社區居民急難愁盼的項目為引領公共事務議事的議題，讓政府落地的項目真正因地制宜。二是以需求為導向。一方面，著眼于社區居民關心的公共事務解決。基層黨建引領各項社區活動和實踐，要契合社區居民的需求，符合并維護社區居民的根本利益。另一方面，著眼于社區居民日趨強烈的主體性意識和參與意識，基層黨組織要為社區居民搭建公共活動的平臺，為社區居民提供參與社區公共話題討論、表情達意和公共事務處理的平臺。三是以效果為導向。基層黨建的領航保障服務，最終是需要社區居民進行評判。這同基層黨建引領城市社區提升治理效能的目標相契合，社區居民的幸福感歸根結底就是唯一的衡量標準和治理目標。

2.2.2協商共治：基層黨建引領城市社區提升治理效能的民主化要求

長期以來，社區的運作單一地依賴政府等外力的推動，政府權力單向度控制和剛性行政機制的介入掣肘著社區組織、社區居民等主體的權利伸張及關系協調。隨著治理模式的應勢性調整，政府與社區多元主體的協商共治儼然成為現實選擇并日益發展為普遍趨勢。“民主化治理在本質上是一種雙向賦權和協商，是自上而下的政府權力與自下而上的公民權利達成共識和協調行動的過程”[ 1 ]。社區個體、群體和組織的權利和利益，因層次、范圍、性質不同而呈分散的特征，如何將分散且具有潛在沖突可能的力量和資源整合起來，是黨建引領社區治理中亟待解決的現實問題。新發展階段的現代化社區治理，要明確國家與社會之間的權力空間界限，在黨建引領作用下，通過四方議事等民主協商的方式和規則，統籌社區業主委員會、物業公司、居民、社會性組織等多元治理主體，協調、整合和配置各類社區資源，做到縱向到底、橫向到邊、上下聯動、多方參與。

2.2.3文化積淀：基層黨建引領城市社區提升治理效能的共識化要求

株洲是一座老工業城市，原株化廠是株洲工業的典型代表。井墈社區株化博物館保留著株洲工業遺產，承載著株化人的集體記憶。這實際上是一種社區文化空間的重塑，通過建構這一文化空間實現社區文化的轉化。作為一個最微型的公共博物館，井墈社區株化博物館直接連通著社區居民的文化生活，成為一代代社區居民集體記憶形成的場域。社區居民擁有集體的文化記憶和文化身份，這是社區居民產生身份認同感和集體歸宿感的內蘊基因。基層黨組織要充分挖掘社區的人文底蘊，營造社區場景，賦予文化意義，形成像井墈社區株化博物館一樣的獨具地方特色的社區文化，引領社區居民構建社區共同體，培育公共精神，將公共文化空間與社區治理有機結合起來，讓社區居民從心理性認同轉變為真正的行動性認同，共聚社區治理的最大合力。

3基層黨建引領城市社區治理效能提升的優化路徑

3.1促社區議事：凝聚多方主體“合作力”

一是規范社區議事議題。以民主協商為價值導向，搭建多渠道的公共事務議題平臺。在區委、社區設置專門的民主議事規劃辦，在網站設置小區議事議題征集平臺，通過入戶走訪等方式，集中搜集涉及民眾切身利益、民眾反應強烈、影響基層治理的議題。鼓勵社區居民自薦為社區民主協商議事代表，并審核議事代表資格，確保其具有一定的參與能力，提出合乎社區治理實際的有效議題。二是形成協商結果的有效反饋。按照議事的重要性高低篩選并確定年度、季度協商議事計劃與重點協商議事議題，明確責任層級主體，及時跟進解決路徑。嚴格遵從“一事一議”原則，公示協商決策結果、具體落實細則及監督條例等相關信息，讓居民充分掌握決策信息。三是持續創新小區議事機制。推廣“三級聯席議事會”。小區黨支部、社區黨委、街道黨工委三級聯動、共同議事。拓展黨建聯盟，推動資源下沉，小區黨支部與“大工委”成員單位、社會組織資源共享、活動共辦、事務共商，構建區域統籌、條塊協同、上下聯動的黨建工作體系。推行“四方議事”機制。建立完善由小區黨組織牽頭，業主委員會、居民代表、物業企業負責人共同參與的四方議事機制。

3.2為社區賦能：培育居民自治內生力

一是營造自治氛圍，增強自治意識。利用小區電子屏、宣傳櫥窗、鄰里學院等方式，進行居民自治意識的培養與宣傳。開展紅色教育、家庭教育等小區教育活動，引導居民了解社區工作最新動態，及時掌握政策落實情況等。積極培養社區居民骨干力量，發揮好帶頭示范作用。建立相應的獎懲制度并予以公示，對于主動參與和積極維護執行的居民，進行適當的獎勵；對于居民的違規行為，設立曝光專欄，進行一定的處罰。二是拓寬自治渠道，創新自治形式。搭建居民自治平臺，引導組建樓道微自治、小區睦鄰點、居民自治家園、居民自管會等草根類社區自治組織，廣泛招募志愿者組成治安巡邏隊、鄰里糾紛調解隊、文明宣傳隊等各類服務隊伍。同時利用微信、網站等收集居民意見，實現線上自治和線下自治的有效對接。三是提升自治能力，強化自治動力。聘請專家學者、專業社會工作者開展各類技能培訓。繼續推廣積分制度，建立積分兌換標準和激勵機制，讓小區居民能夠通過參與各類社區活動獲得相應的積分，并且能夠自由兌換積分，提升居民參與小區“微治理”的積極性。

3.3強文化引領：增進社區居民“鄰聚力”

一是引領文化重構，夯實思想基礎。在小區黨支部引領下，聯合多方主體特別是專業化機構和社區居民，梳理、甄選和匯編社區的文化空間、代表人物、民間故事、文化符號、生活方式、特色產品等文化要件，形成一套自有象征資源，分類進行打造，建設“一社區一故事”，構建深入日常生活的文化形象和實踐慣習，培育心口相傳的社區公共精神。二是引領場景構造，提供治理場域。構建區群空間，打造“韻動書屋”“工業博物館”“作業輔導室”“科普基地”“微健學院”“老年學院”“鄰里學院”“全職媽媽能量驛站”等結合小區特色功能于一體的小區黨群服務站，為這種安全感、連接性強的場景提供設施載體，使小區居民自發結成“趣緣團體”。三是引領科技賦能，建立智慧平臺。利用公共文化物聯網平臺，采取“超市化”供應、“菜單式”服務、“訂單式”配送等方式，進一步擴寬時空邊界，利用“互聯網+公共文化服務”模式精準對接小區居民的文化需求。

參考文獻

[1]袁方成.國家治理與社會成長：中國城市社區治理40年[M].上海：上海交通大學出版社，2018.

[2]吳曉林.新中國成立以來的城市基層黨建研究[J].經濟社會體制研究，2021（2）：125-136.

基金項目：2022年度湖南省社會科學成果評審委員會一般資助課題“新發展階段基層黨建引領城市社區治理效能提升研究”（XSP22YBZ048）。（作者單位：株洲市委黨校）