利益相關者影響農業水價的機制研究

馮 欣,姜文來,劉 洋

(1.中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所,北京 100081; 2.中國農業科學院蜜蜂研究所,北京 100093)

農業水價綜合改革是以促進農田水利工程良性運轉和農業節水為目標,圍繞合理農業水價開展的一次系統性的農田水利管理體制改革,具有周期長、面積廣、難度大等特性[1]。2016年國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于推進農業水價綜合改革的意見》,明確在全國范圍內展開為期十年的農業水價綜合改革,通過健全農業水價形成機制,在不增加農民負擔、保障糧食安全的基礎上,解決農業供水成本倒掛導致的農業水利工程運維管理不足等問題,同時發揮價格的杠桿作用共同促進農業節水[2]。截至2021年底,農業水價綜合改革在中國全面開展已有6年,累計實施面積超5億畝(1畝≈667m2),改革區域農業節水、生產提效和農民增收效果顯著[2-4],對提高水資源配置效率和保障國家糧食安全的重要意義凸顯。但目前看來農業供水成本倒掛的問題仍未解決,大部分地區農業水價難達運行維護成本,而農民承載力與農業水價提價需求間的矛盾卻愈漸突出;同時,全國改革進度也整體偏慢,雖然2018年以來有明顯的提速趨勢,但糧食主產區、欠發達地區改革任務重、難度大、進度緩,資金短缺、農民承載力不足等問題限制了改革的推進效率,參照當前改革進度若要按計劃完成全部改革任務仍面臨極大挑戰[5]。與此同時,有研究顯示,農業水價利益相關者眾多,在農業水價綜合改革過程中存在明顯的利益不相容缺陷[6],成為制約改革高效開展的重要性因素。開展系統性的農業水價利益相關者理論研究,對于突破當前改革困境、推動改革工作有序開展具有重要意義。

利益相關者理論源于美國對企業治理的研究,隨著我國市場經濟發展引入國內。有研究將其應用于資源、環境和公共政策管理等社會實踐研究領域[7-8]。近年來,延伸至農田水利和農業用水管理以及農業節水機制建設等農業用水政策研究中[9]。其中,農業用水管理領域的研究相對較多,圍繞利益相關者的互動過程、利益關系、利益訴求、利益沖突和博弈行為以及利益群體的行為邏輯等展開研究[10-13],并有學者提出正確處理各方利益關系能夠提升管理效率的觀點[11,14]。同時,也有部分文獻針對農業水價和農業水價綜合改革利益相關者的定義、識別、分類、評價、博弈分析以及利益相容性缺陷等展開研究[6,15-16],為農業水價利益相關者研究奠定一定的基礎。但目前來看,相關研究基本呈現“點”狀形態,尚未形成完整的理論體系,難以有力支撐和指導農業水價政策制定及農田水利治理實踐。因此本研究對農業水價利益相關者進行分類,在詳細闡明各方的利益訴求、梳理各群體間的利益關系的基礎上,探明了農業水價利益相關者影響農業水價的機制,并評估了各方在改革中的利益狀況,初步構建了農業水價利益相關者研究的理論體系,以期為科學合理地制定改革政策、分配改革任務,破解當前農業水價綜合改革困境提供有力支撐。

1 農業水價利益相關者分類和利益關系分析

關于利益相關者的定義學術界觀點頗多,但普遍認為應從具有利益關系以及影響或受組織活動影響兩角度來定義[17]。結合農業水價綜合改革與農業水價之間難以割裂的緊密聯系,定義“農業水價利益相關者”為參與農業水價綜合改革,以及受農業水價影響(影響農業供水成本)的組織和個人,并據此識別確定了15個農業水價利益相關者[1]。為便于分析和梳理各方的利益關系及其影響水價的機制,根據農業水價利益相關者在供用水關系中的角色將其劃分為農業用水供給利益群體(7個)、農業用水使用利益群體(4個)和支援服務利益群體(4個)3類,根據參與主體的社會角色,將其劃分為政府部門(5個)、農戶及自治組織(3個)和社會機構(7個)3類,如表1所示。

表1 農業水價利益相關者分類

根據利益相關者分類及利益關系,繪制了3個利益群體和各利益相關者在農業用水系統中的利益關系圖(圖1)。

農業用水供給利益群體的核心是水資源所有者國家的代表——中央政府,此外還包括其地方代表——地方政府、地方專管水利的部門——縣級水利部門等政府決策部門,以及圍繞農業用水供給服務而存在的灌區管理單位、基層水利站等和節水企業、水利經營者等基層一線水利管理機構。各級政府決策部門代表國家行使水資源所有者的權利,是水資源的實際供給方,也是農業水價的實際決策者。基層水管機構是政府為了更好地實現水資源管理、供水服務、維護管理和優化配置而建立或引入的,包含政府所屬和私人經營兩類,從事實際的水利工程管護工作,與政府決策部門共同構成了農業用水供給利益群,可以通過對相關政策響應行為影響供水成本和用水定價。基層水管機構作為政府的代表,代替其行使提供供水服務、收取農業水費、進行工程管理維護等權利和義務,并以此換取資金或其他的權利。

農業用水使用利益群體,則以用水農戶為核心,由“農轉非”用水方、農民用水協會和村委會共同構成。農民用水協會和村委會為農戶提供參與水利工程管理和鄉村治理的途徑,以服務農戶和農村居民為己任,它們的存在對于提升改革和管理效率有積極作用。其中,農民用水協會在末級渠系管理運行維護和水費收繳中有著重要作用,并作為用水農戶的代表與供水方進行協商,爭取更優質的供水服務和低廉的水價,以保障農戶權益。而村委會則發揮其在鄉村治理中的優勢地位,協助農民用水協會更好地發揮其協調管理的功能,促進鄉村社會穩定發展和改革的有序推進。用水農戶與“農轉非”用水方均是農業用水的實際使用者,能夠獲得用水權并創造效益,但從社會生產角色來看二者又分別屬于農業和非農系統,故其換取農業用水使用權的方式和價格也有所不同。用水農戶直接利用農業用水、享受供水服務并獲得實際經濟效益,是農業灌溉費用——農業水價的實際承擔者,在其提高用水效率后,可節約一定水量交易給非農用水方。“農轉非”用水方在農業水權制度發展和農業節水能力提升的背景下產生,是政府為進一步促進農業節水和水資源價值實現而引入的,通過資金、工程、技術援助來交易獲取農業結余水量用于工業、生態部門,創造更高的價值[18]。它的參與既能減輕農民水費負擔、分擔政府在工程建設等多方面的壓力,還能緩解其他社會部門水資源供給不足對行業發展的制約和生態安全的威脅。農業水權交易將非農用水方與農業用水關聯起來,創造了多方共贏的局面,對于推動改革工作開展具有重要作用。

支援服務利益群體,包括科研機構、金融機構、公益機構和新聞媒體,并未直接參與農業水價改革和實際管理工作,但能夠利用科學、輿論、資金和公益援助等方式手段,在一定程度上分擔改革成本、消除農戶和基層管理人員的抵觸心理,發揮對農業水價和改革工作推進的積極影響,并由此成為農業水價利益相關者的重要組成,諸多研究中也將其作為分擔改革壓力的重要群體[15]。科研機構在政府部門提供的科研經費支持下,開展科學和理論研究,輸出改革策略、政策咨詢、節水技術等,優化改革路徑、節約政策成本、協調政府與農戶間的矛盾關系、影響部門決策,進而推動改革開展和用水提價。金融機構可以向各級政府部門、農戶、協會等利益相關方提供金融服務,從資金上支持工程建設、設施配套等,緩解改革中的資金短缺問題。公益機構可根據自身能力提供公益性的工程、資金、培訓、服務等,在一定程度上分擔供水成本、推動改革開展。新聞媒體通過輿論來引導其他群體建立農業節水意識、減少各方抵觸心理、營造良好氛圍,同時也積極向政府反饋改革問題,推動改革工作落實和政策調整。

2 農業水價利益相關者利益訴求分析

2.1 農業用水供給利益群體

農業用水供給利益群分為政府和社會機構兩部分。社會機構參與供水服務以經濟利益為第一訴求,而包括中央、地方政府和縣級水利部門、基層水利站、灌區管理單位等在內的政府系統則有著更復雜的訴求。不同部門的利益訴求表現出一定程度上的共性特征,但又存在一定差異。明確的從屬關系和強勁的約束能力,令各級部門的訴求與中央政府存在一定程度上的一致性。但由于責權范圍的不同,又導致了訴求的差異性。

2.1.1中央政府

其利益訴求要從社會、經濟和生態3個角度來描述。①社會訴求。社會訴求中最重要的就是保障糧食安全,《國務院辦公廳關于推進農業水價綜合改革的意見》(國辦發〔2016〕2號)中也明確指出農業水價綜合改革要緊緊圍繞這一點。②經濟效益。首先,合理的農業水價能夠保障國家所有者經濟權益;其次,農業水價綜合改革推動了農業產業發展,促進農業增產、農民增收;最后,農業節水使有限的水資源,更多地轉投工業和社會部門,以獲取更大的經濟效益。③生態效益。這要從節水和生態服務兩方面來論述。一方面,農業節水對于保障國家水資源安全、解決過量用水產生的生態環境危機有重要意義;另一方面,農業灌溉具有改善氣候、調節氣溫、涵養水源、優化周邊生態系統等生態服務功能[19]。

2.1.2地方政府

因受中央政府監督、管理和約束,地方政府的利益訴求包含中央政府的訴求,但同時也有著區別于中央政府的自身訴求。在糧食安全方面,地方政府更希望發展經濟作物,以促進農業農村發展、帶動農民增收;在促進節水以發揮生態功能時,地方政府需要投入更多的資金用于工程建設、技術推廣,投入大、效益卻不明顯,很難自發向這個方向發展;在提高水費、落實水利工程運行維護工作方面,地方政府更希望農村社會穩定發展。但中央政府的行政約束,迫使地方政府不得不為了國家利益放棄地區利益,對此就需要中央政府通過政策和資金的傾斜來補償地方政府的損失、激發地方政府改革的內生動力。

綜合來說,改革中地方政府的利益訴求主要有3方面:①按標準完成改革任務,并在上級政府對其履職情況的考核評估中達標;②獲得中央政府給予的政策和資金扶持,以滿足地方在經濟發展方面的訴求;③水資源利用效率的提升和地方農業及非農領域的發展,帶動經濟社會的發展。

2.1.3各級水利部門

受上級政府部門約束,各級水利部門(縣級水利部門、基層水利站、灌區管理單位)按照上級政府部門要求完成改革任務,獲得經費維持人員和管護支出。上級政府部門撥付人員工資和運行維護費用,委托各級水利部門開展供水管理和工程維護等工作,代替履行政府在農田水利管理中的職責,是利益互換的過程。各級水利部門的利益訴求就是完成上級部門的要求和任務,獲得上級部門好的評價,并得到足夠多的人員和運行維護經費。

2.1.4節水灌溉企業

單指沒有直接使用農業用水并獲得經濟效益的企業,農業合作社或利用農業用水進行生產并獲得經濟效益的企業,則統一算在用水農戶中。近年來,政府部門通過購買服務、招標、授權等形式,與節水灌溉企業在多個領域展開合作,在推動改革工作落實和促進農業用水提價等方面發揮重要作用。企業以追求經濟利益最大化為根本訴求,同時在經濟效益之外,還會考慮完成其年度計劃、風險、地方政府要求以及擴大影響力等次級效益[20]。

在針對某節水灌溉企業區域負責人的訪談中獲得相關信息,基本能反映節水灌溉企業在當前改革中實現利益訴求的基本路徑。目前資本投入農業或者水利行業的回報途徑,主要有兩種:一種是土地,企業通過投資獲得農業土地的使用權和經營權,通常能獲得較好的收益,但是由于當前土地審批較為嚴格,現階段這一利益訴求很難得到滿足。另外一種途徑是在合理農業水價的基礎上收取水費,但這需要以農業用水商品化為基礎,目前農業水價仍難體現成本,更無法實現盈利。這也使得社會資本在對農業和農田水利工程的投資中并不積極,不利于改革工作的推進。

2.1.5水利經營者

本研究中的水利經營者主要指經營水利工程的非政府機構。隨著用水農戶對農田水利工程供水服務需求的提升,出現了由非政府機構或個人承包經營、代替政府部門提供供水服務和工程運維管理的水利經營形式。農業水價綜合改革的開展為私人水利經營者提供了更多機會,政府通過招投標的方式獲得農業供水工程的水資源使用權和工程管理權,為用水農戶提供供水服務,并收取一定的費用。而他們通過自身運營管理、優化配置以及政府的補貼,在提供優質供水服務的基礎上,獲得一定的收益。對于這樣的水利經營者來說,其利益訴求便是利用高效的經營管理方式和優質的供水服務,換取其期待的經濟收益。

2.2 農業用水使用利益群體

2.2.1用水農戶

用水農戶作為理性人,其利益訴求同樣從自身出發,希望以盡量低的農業水價來換取自身追求的收益。在改革中用水農戶支付水費主要希望獲得兩方面的回報,分別是灌溉的經濟效益和更好更便利的供水服務。一方面,用水農戶支付水費后獲得了農業用水使用權,用于農業灌溉并產生可觀的增產效益(即灌溉經濟效益),研究顯示灌溉對農業增產有明顯促進作用[21]。另一方面,還要追求更好的供水服務,首先要求供水方能夠提供及時有效的灌溉保障,而隨著灌溉工程和技術發展,用水農戶會產生“省時、省工、省力、省錢”等訴求。

2.2.2農民用水協會

作為用水農戶的代表,農民用水協會是用水農戶參與農業水利工程管理也是維護自身利益的重要途徑。因此在利益訴求上,農民用水協會與用水農戶存在一致性。農民用水協會通過與政府部門和供水機構的協商和博弈,為用水農戶爭取更好的供水服務和更優惠的農業水價,以保障農戶利益為己任,追求農業生產效益的最大化。同時,構成協會中的成員作為一個自然人,承擔了末級渠系的運營管理維護工作,也希望獲取一定的經濟收益,來補償個人付出的人力成本。

2.2.3村委會

村委會的職責涉及維護村民利益、促進農村經濟發展、管理集體財產、維護社會治安、完成社會保障等多個方面,這也決定其在參與和推動改革這件事上具有天然優勢和內生動力。村委會在農村具有穩定的群眾基礎,以及較強的權威性和影響力,能夠幫助農民用水協會與用水農戶建立更加穩定的合作關系,因此在參與改革工作有著天然的優勢。農業水價綜合改革是影響農民生活、農業生產的重要制度變革,其根本目的是改善灌溉條件、促進農業增產和農民增收,從長遠角度來看有利于推動農村地區的經濟和社會發展,這說明改革的開展和落實符合村委會的利益訴求,因此村委會對參與和推動改革具有內生動力。同時,改革是一個利益再分配的過程,勢必損害一部分群體的利益,并由此引發一定的社會矛盾,為保障區域穩定、社會關系和諧,村委會也不得不承擔其協調各方利益關系的責任,維護轄內社會穩定和諧。

從村委會的職責和權力出發,分析認為其利益訴求主要表現在兩方面:一是農村地區的經濟增長和社會發展,二是隨著改革的落實,村委會在協調關系、促進區域發展中作出貢獻,能夠進一步提升村委會在鄉村治理中的公信力,有利于其他工作的開展。

2.2.4“農轉非”用水方

在農業水價制度的變革中,“農轉非”用水方通過不同形式的水權交易活動,如提供資金、節水灌溉工程建設、節水技術推廣等,獲得農業用水使用權并用于非農領域,創造更高的經濟、社會和生態等效益。他們不關心農業用水的實際價格,基本訴求是支付合理的交易費用后獲取盡量多的農業用水使用權,并希望農業水價政策行之有效,努力促進農業系統產生更多的節余水量。“農轉非”用水方的參與緩解了政府在資金、節水工程建設和技術推廣上的壓力,一定程度上分擔了農業供水成本和改革壓力,間接影響到農業水價,對于農業水價改革、農業節水有推動作用,同時也拓展了水資源價值的實現路徑,帶動農業用水到其他社會生產部門促進經濟發展。

2.3 支援服務利益群

2.3.1科研機構

盡管科研機構利益并不受農業水價高低影響,但改革為相關領域科研機構的發展創造了新契機,而其在輸出政策建議、管理策略、科學技術、優質人才等方面的功能也為改革提供了重要支撐。對科研機構能力的評價多從科研成果、人才培養、社會公信力和盈利等出發,對其利益訴求的論述也從這幾點出發。改革具有較強的政策性,故應從政策建議影響的政府層級以及被采納的程度兩方面評價其科研成果,研究認為科研機構提供的政策建議所影響的政府部門級別越高,被采納程度越大,那么其科研成就也越高。從人才培養的角度來說,其培養的人才對于促進改革推進、區域發展做出的貢獻越大、影響力越強,那么該科研機構的能力也越強。隨著科研成果和人才的輸出,科研機構在改革和社會中的公信力和實力也越強。當然在科研成果轉化、政策咨詢服務等工作開展的過程中,也會帶來一定的經濟效益,但對于科研機構來說其規模和重要性遠不及成果、人才和公信力。

2.3.2金融機構

改革中需要投入大量資金用于開展工程建設和設施設備配套,僅靠政府部門難以承擔,需要金融機構提供貸款服務。金融機構又分為商業性和政策性。對于商業性的金融機構來說,其追求的是投資的安全性和高回報率,若投資水利設施建設或提供貸款服務,則要在盡快回收投入資本的同時賺取可觀的收益,但農田水利投資需求大、收益低、回收周期長,因此限制了商業性金融機構的參與。政策性金融機構與之不同,它的投資具有政策性和公共性,基本訴求為“保本微利”以及推動社會發展過程中薄弱環節發展,以求實現社會和國家利益最大化[22],但這類機構提供的金融服務受國家政策影響顯著,且當前農業農村政策性信貸業務的開展仍較為有限,導致農戶、組織和小型企業貸款仍存在較為明顯的制約[23]。

2.3.3公益機構

公益機構是以社會公眾為服務對象的社會組織類型,將為公眾提供廣泛性救助和支援服務為特定使命和宗旨,多具有專業性、靈活性和社會性,在傳達群眾意見和提供公共服務方面具有一定優勢[24]。公益機構的利益訴求,取決于成立之初致力達成的目標或狀態,與商業組織不同公益機構的關注點在于改善其受眾群體的狀況[25]。圍繞改革,其訴求可包括改善灌溉條件和農村生產生活條件、促進節水和農業發展、保障糧食安全和農民收益等內容。

2.3.4新聞媒體

新聞媒體作為社會的重要構成,在社會生活中發揮著信息傳遞、影響公眾意識的作用,而改革中基層管理人員和農戶節水繳費意識的形成,需要新聞媒體通過不斷地傳遞與之相關的信息來引導支撐。而在這個過程中,新聞媒體的利益訴求包括獲取新聞素材、引發社會關注和提升自身影響力等。

3 農業水價利益相關者影響農業水價的機制

基于多年調研實踐經驗和相關資料,繪制農業水價利益相關者影響農業水價的機制圖,如圖2所示。總體來說,政府部門對農業水價定價有著絕對的主導權,最終水價取決于政府意愿;同時政府部門在改革和資金利用方案的決策,能夠影響農戶最終承擔的水價規模。用水農戶的意愿是政府定價決策中必須考慮的重要因素,其中協會和村委會可以發揮溝通協調作用調整影響供用水雙方意愿和決策。包括基層供水方(公/私)的意愿和管護行為,能夠影響工程的運行維護成本,并作為政府定價決策的重要參考依據。社會機構在管理效率、專業化程度和資金投入等多個方面具有優勢,社會機構的參與對于分擔農業供水成本、提升管理效率有著積極作用,可在一定程度上影響農業水價。

圖2 農業水價利益相關者影響農業水價的機制

同時,圖2也能夠反映農業水價利益相關者對農業水價的期望。其中,各級政府部門和社會性的供水服務機構(企業和私人供水方)作為農業用水的供給方和收費方,期待提升農業水價,更好地彌補供水成本,并從中收獲各自的利益。農戶作為用水方和付費方,則更期待較低的水價。協會的角色比較復雜,作為付費方希望總體水價能夠降低,作為收費方承擔末級渠系維修和水費收取工作,則希望水價提高到運維成本,保障協會運營經費。對于包括“農轉非”用水方、科研、金融和公益等的社會機構,農業水價的高低不會直接影響其利益,因此其對農業水價也不會表現出較明顯的期待。

3.1 政府部門

3.1.1中央政府

中央政府作為改革的主導者,其最終目標是適度提高農業水價,多種手段并行的條件下實現供水運維管護成本。在實際改革中,中央政府和有關部門只向地方政府提供政策導向、劃定約束條件,不會直接決定改革方案和執行水價,但其意愿態度會影響地方政府決策;其在農田水利工程建設投入以及獎補資金分配等方面的行為,會影響農田水利工程的供水成本,進而對農業水價產生影響。不考慮其他因素時,中央政府投資越高、獎補資金分配越多,農戶實際承擔的水價也會越低。

3.1.2地方各級政府部門

地方政府和縣級水利部門是改革的實際實施者,擁有對于改革方案和農業執行水價的最終決策權,其對農業水價的主觀意向影響最終定價。對中央資金的分解落實以及地方財政的資金配套情況,影響獎補資金規模,也決定了農戶實際承擔的農業水價。同時,其政策、方案和制度的設定也會間接影響農業水價,如獎補方案和定價方案影響農戶用水行為和支付意愿,管護方案影響運行維護成本,政策行為影響改革的執行成本。

3.1.3基層水管部門

灌區管理單位和基層水利站作為基層水管部門,對農業水價的影響可以從3個角度來看。①灌區管理單位根據灌溉骨干工程運行維護成本的核算結果,綜合考慮政府和農戶意愿后初步確定農業水價定價方案,但沒有決策權,需要由政府最終批復定價。②灌區和基層水利站負責相關工程的運行維護管理,其人員支出、運維方案、管理體系建設、資金利用效率等工作實踐對供水運維成本產生影響,并影響實際水價。③作為灌溉供水服務方,其行為決定了灌溉供水服務水平,而研究顯示灌溉供水服務水平能夠明顯影響農戶對灌溉水費的支付意愿和接受程度[26],進而影響改革進展和農業水價定價。

3.2 農戶及自治組織

3.2.1用水農戶

用水農戶是水費的支付方,其繳費意愿和水價承載能力一定程度上影響政府決策。具體要從兩方面來分析:一方面,農民的繳費意愿和響應行為能直接影響政府決策,若實際收費過程中農戶因水價偏高拒絕繳費或是不再進行農業生產,必然會迫使相關部門做出反應,通過降價或補貼的形式降低農戶的最終繳費額度。另一方面,農戶可以通過農民用水協會,與政府和供水部門協商,影響對方的定價決策。

3.2.2農民用水協會

農民用水協會影響農業水價的機制相對來說更為復雜,它是用水農戶參與農田水利工程治理的有效途徑,但同時也有自身的利益訴求,既有自身更低的農業水費支出,又有獲取足夠完成末級渠系運營人員支出的水費。這其中的矛盾關系決定了協會影響農業水價的方式:一是通過與政府和供水方的協商影響骨干工程執行水價的定價;二是在末級渠系運維管理中,通過行為和策略決定末級渠系的運維成本,并影響末級渠系水價。矛盾的訴求限制了協會的運行和發展,近年部分協會出現空心化、僵尸化和解體等問題,其參與改革分擔政府壓力、提升管理效率的功能難以有效發揮[27-28],對此還需要政府部門對協會進行扶持、引導和補貼,發揮其在改革中的作用。

3.2.3村委會

村委會作為農村基層自治組織,以維護農村地區的穩定和發展為己任,既能夠協調協會與農戶間的關系、支持協會運行,也能更好地傳達政府部門的意愿、影響農戶實際行為,幫助農戶爭取利益。雖然不會直接參與農業水價定價,但在其中作為“潤滑劑”發揮積極作用,間接影響農業用水定價。

3.3 社會機構

各利益相關者在農業水價綜合改革中的角色、任務和利益關系各有不同,社會機構對于農業水價的影響機制也要分類進行討論。一類,包含節水灌溉企業和水利經營者在內的農業用水供給方,其行為會直接影響供水成本,進而影響農業水價定價;另一類,包含“農轉非”用水方、科研機構、金融機構、公益機構和新聞媒體在內的其他社會機構,不會直接決定或影響農業水價,但能通過不同方式分擔農業供水成本,間接影響農業水價。

3.3.1參與管理的社會群體

改革工作繁重瑣碎,為了分擔改革和管理工作壓力,通過授權經營管理、合作和購買服務等形式,將部分工程的運行維護管理任務交予部分社會群體。這些社會群體的非政府部門的身份,決定其在供水過程中追求自身利益的最大化,希望提升農業水價的同時降低運行維護成本,以擴大利潤規模。他們對農業水價的影響可以從意愿和行為兩角度來分析:意愿上,他們希望農業用水提價,但他們并不介意提價部分由政府還是農戶來承擔,因此執行水價的定價權仍在政府手上;行為上,他們能夠通過高效的管理、專業化的維修養護和健全的運營體系降低運行維護成本。市場行為在提升效率方面有著明顯高于政府部門的能力[29],私營業者的參與對改革的推進和管理體系的優化有著重要的積極作用。但農業用水不計利潤的原則也打擊了社會部門參與其中的積極性,還需要政府部門在資金政策上的扶持、激勵和引導。

3.3.2其他社會群體

其他社會群體與農業水價的定價沒有直接利益關系,但是其行為能夠在一定程度上影響供水成本,而當前階段農業水價定價基本以運行維護成本為標準,這也使其對農業水價產生影響。“農轉非”用水方和公益機構多可通過修建工程、提供節水技術、支付資金等方式實現對農業供水成本的分擔。科研機構能夠通過政策建議、人才和技術輸出在不同角度間接地影響農業水價:完善政策體系,節約政策執行成本,緩解農戶抵觸情緒;培養人才,健全農田水利管理體系、提升管理效率,節約管理成本;提供技術支持,實現節水降費。金融機構可以通過調整貸款利率和償還期限,直接降低供水成本;同時還可以通過開發金融產品,推動民間水利建設和自治管理體系的發展,提升運維管理效率、降低供水成本。

4 基于專家咨詢和Mitchell評分法的利益相關者評價

為了更好地探究各利益相關在改革中的利益情況,基于Mitchell評分法設計問卷,圍繞利益相關者的“合法性”“權威性”“緊急性”3個屬性,設置決策權、管理權、收益使用/所有權、水資源使用/所有權和其他權利5個指標,進行合法性的評價;設置影響水價定價和水費收取2個指標,進行權威性評價;設置各方意見的重要性及采納程度指標,進行緊急性評價。對科研機構、政府部門(中央/基層)、節水灌溉企業等參與農業水價綜合改革研究或實踐工作的30位權威專家發放問卷,共回收問卷25份,因空缺項過多和評分差異性不足等,剔除3份問卷,共獲得有效的專家評分結果22份。通過對專家評分結果求算數平均數、中位數和加權平均數后再求平均值計算評價結果,利用變異系數法求得上述8個指標權重分別為0.092、0.105、0.076、0.096、0.052、0.037、0.142、0.279,對評分結果進行處理和統計,結果如表2所示。

根據評分結果,確定農業水價利益相關者的利益排序為:“中央政府>地方政府>縣級水利部門>灌區管理單位>水利經營者>基層水利站>用水農戶>農民用水協會>村委會>科研機構>‘農轉非’用水方>節水灌溉企業>新聞媒體>金融機構>公益機構”。根據對農業水價利益相關者的分類,明確各利益群體的利益排序為:“農業用水供給利益群>農業用水使用利益群>支援保障利益群”“政府部門>農戶及自治組織>社會機構”。由此證明,政府和農戶才是農業水價綜合改革的核心利益相者,也應該是農業水價綜合改革任務和農業水費的主要承擔者,若能高效有序地推進農業水價綜合改革,政府將是最大的受益者。同時也反映出供水方對于農業水價的極重要的影響力,但其中政府部門才關注社會效益和綜合利益的最大,因此農業水價的定價權和相關工程的核心控制權必須掌握在政府手中。

此外,針對科研工作者和改革實踐工作者兩類專家對利益相關者利益情況判斷的差異性進行了探討。其中,科研工作者均長期從事水資源價值、農業水價和農業水價綜合改革研究,是領域內的權威學者;改革實踐工作者則來自部、市、灌區等各級政府部門及相關企業,他們長期從事農業水價綜合改革實踐工作,對于改革過程有著更為具體的認識。值得著重關注的是兩方對于“中央與地方政府”“用水農戶與自治組織(農民用水協會、村委會)”之間的利益評價存在較為明顯的差異(表2),在分析產生差異的原因前,先要區分權力和權利兩個詞的不同內涵,其中權力是一個政治概念,而權利是一個法律概念。利益評價中,科研工作者認為“中央>地方,農戶>自治組織”,實踐工作者的觀點則相反,這與雙方工作性質上的差異有關。科研工作者多從理論出發注重改革過程中客觀的權利歸屬(法律概念),而實踐工作者則多從實踐出發更注重工作中實際權力的歸屬(政治概念)。這也一定程度上反映出在農業水價制定和改革工作開展過程中社會和制度環境的復雜性,改革的各項工作受多重因素影響,科學研究中的理想情景與實踐操作仍存有一定差距,所以相關研究的開展和成果的應用還需要以實踐為基礎。

5 結論與建議

a.利益相關者研究對指導政府決策有重要意義,處理好利益關系有利于突破改革困境。農業水價利益相關者研究可以為政府決策提供重要支撐,對于推動改革開展具有重要意義。作為農業用水管理體制的一次重要革新,農業水價綜合改革是改變我國農業用水方式、提高農業用水效率、緩解水資源危機的重要手段。但全國近10億畝有效灌溉耕地的改革任務繁重,改革過程中又觸動多方利益,同時面臨資金不足、管理難度大、意識不到位等諸多問題,需要各方的共同參與、配合和努力。政府決策過程中,要正確處理各利益相關者間的利益關系,從利益訴求和影響水價的機制出發設計改革方案和推進策略,為克服改革困境、激勵各方配合參與、推動改革開展提供了一條可行路徑。同時在實踐工作中,也要注意科研成果與實踐經驗的有機結合,加強對科研成果的科學應用,更好地發揮科研對實踐的指導作用,推動改革工作有序推進。

b.改革中必須強調政府的主體作用,以此實現國家綜合利益的最大化。改革涉及諸多利益相關者,且各方均有著自身的利益訴求,其中政府部門的利益訴求最全面、收益最顯著,同時其權威性、承載能力和宏觀調控能力也最為突出,因此改革中政府部門必須發揮主導作用。一方面,改革能夠滿足政府部門在經濟、社會、生態等多方面訴求;另一方面,農田水利工程供給具有準公共物品的特性,需要政府主導實現對社會資源的有效調控,通過政策扶持和宏觀調控,政府部門可以有效克服“搭便車”的問題,實現工程的有效供給及資源的優化配置,其強大的財力也能滿足相關產品供給中的資金需求;此外,政府主導能保障國家綜合利益的最大化而非單純的經濟效益,可在綜合考慮糧食安全、農民福祉等因素后,將工程和服務供給價格控制在合理范圍。

c.各級政府部門利益訴求存在差異,扶持補貼和考核激勵雙管齊下才能推動改革落地。中央、地方政府部門的訴求存在一定的共性,但也有明顯的差異,甚至一定的利益沖突。為了更好地推動改革工作開展,實現國家利益的最大化,一方面,上級部門可以通過政策扶持和資金補貼,在一定程度上補償下級部門的短期利益損失;另一方面,也要通過健全監督考核和獎勵懲罰機制,強化上級政府對下級部門的約束,利用制度手段將各級部門的利益訴求統一起來,切實推動改革工作落地,加快實現改革的最終目標。

d.從各方利益訴求出發制定政策完善制度保障,鼓勵和吸引社會機構參與改革。從企業、金融機構等社會機構的利益訴求出發,吸引社會機構參與農業水價綜合改革,一方面,能夠緩解政府部門在改革資金投入中的壓力,推動改革開展;另一方面,私人部門的參與,能夠克服公共治理中的政府失靈,提升產品供給的質量。準公共物品的公共特性,令農業供水和農田水利工程供給市場難以滿足私人機構對經濟利益的訴求,限制了社會機構參與改革提供水服務和工程供給的熱情,這是造成相關產品供給的不足。但其不完全的非競爭性和非排他性,也為私人部門的參與創造了可能,不過私人部門的參與要建立在產權明晰、激勵有效、制度健全的基礎上。

e.農民用水協會具有參與改革的內生動力,但需政府扶持以保障其發揮應有作用。農民用水協會一直被認為是用水農戶參與管理、提升基層水利管理效率的重要機構,這也符合對其在改革中利益訴求的分析。協會作為末級渠系的管理者和供水方,希望穩定收取足量的水費;同時也作為用水農戶希望獲得低廉的水價和優質的服務。這樣的雙重利益訴求,使其在農業用水和農田水利工程管理中,自發向高效、低價、優質供給方向發展,協會在改革和管理中的積極作用已在諸多研究中得以證實。但目前受協會人員構成、管理維護能力、基層政策環境和資金供給形勢等多重因素影響,協會的應有功能難以充分發揮,不利于末級渠系的運維管理、也制約了改革工作的推進。因此,政府部門要加強對于農民用水協會的扶持,包括資金、培訓、授權和監管等,以此來提升管理能力、豐富工作內容、保障協會運行,發揮好協會在農業水價綜合改革中的重要作用。

f.農業水價綜合改革從根本上符合用水農戶訴求,優化服務、加強引導可消除抵觸情緒。用水農戶承載力不足和對改革的抵觸,是阻礙改革工作開展的重要因素。改革的目標是促進農田水利工程的良性運轉、合理農業水價,但總體上不增加用水農戶負擔;而用水農戶的訴求則比較直接是省錢、省力、省工,追求利于自身的有利外部條件。若能保障優質的供水服務、總體支出不增加以及農業的可持續發展,實際上改革主導者與用水農戶之間便不存在利益沖突,甚至可說從根本上來看農業水價綜合改革是符合農民利益訴求的。因此在改革過程中,一方面,要切實提升農業供水服務水平,同時配合好節水設施技術和獎勵補貼政策,總體上不增加用水農戶水費負擔;另一方面,也要通過示范、宣傳、培訓,讓用水農戶切實感受到改革帶來的便利和增產增收效果,認識到節約用水對農業可持續發展的重要意義。