區域協同治理視角下太湖流域湖長制研究

李 鋒,封雯靜

(河海大學商學院,江蘇 南京 211100)

太湖流域位于長江中下游沖積平原,自古孕育了以沿湖區為驅動因素的富饒江南文明。但是人類生產與生活所帶來的衍生性環境污染逐漸走向負荷化,湖泊生態圈的自凈功能受到嚴重損害,生態環境污染也反作用于人類的生產與生活。2007年突發的藍藻泛濫問題使無錫市的用水驟然短缺。同時,水資源保護,防汛抗旱以及生活、生產和生態用水安全也是太湖流域治理的重點。

流域跨界治理問題本質上是一種區域統籌管理問題。太湖流域跨越我國多個省市,面對湖泊水環境外溢性、流動性的特征,九龍治水、公地悲劇等公共治理問題層出不窮?；诹饔蚩缃缰卫淼睦Ь?2018年,確立了我國首個跨區域湖長協作機制——太湖協商協作機制。該機制秉承人與自然和諧共生的理念,完善了區域內湖泊治理檔案的建立與記錄,構建了區域間協調治理的湖長制系統。太湖協商協作機制自確立以來,其水資源保護和水污染防治,防汛抗旱以及生活、生產和生態用水安全等各方面的治理水平得到了大幅提升,但整體上其改善進程較緩,因此太湖流域湖長制度的完善路徑具有研究價值。

流域的跨界治理難題是一種典型的公共治理問題,已有不少學者提供了寶貴的經驗。關于河湖長制建設,杜曉磊[1]根據打造生態美麗河湖的要求,分析了國內外人民幸福指數、河湖幸福指數評估等。谷樹忠[2]認為,目前河湖長制的法規還不健全,可以將河湖長制納入涉水法規,采用完善法制建設的方式進行湖長制制度深化建設。張椏婷等[3]提出了太浦河水污染協同治理的跨界聯動機制,構建了政府、市場、社會、公民多元主體的協作治理新模式,強化了跨界水污染協同治理的利益協調機制。羅平安等[4]提出應確立聯合太湖管理機制,構建治水單列機構,聯合開展污染防治,搭建信息共享平臺。美國田納西河在治理過程中,建立了涵蓋流域范圍內眾多相關利益主體的水環境治理主體結構,政府的決策立足于保護公眾利益,各主體間涉及委托代理、協商和監督等關系;萊茵河采取流域沿岸多個國家通力協作的治理模式,從傳統單一的流域管理發展為以生態環境綜合治理為目標的可持續綜合管理,經歷長達半個世紀的污染治理和環境修復,取得了明顯的成效,萊茵河水質得到很大改善;日本琵琶湖通過立法牽引多主體共同參與,采取建立專門的委員會、召開聯席會議、暢通反饋渠道等方式,充分發揮政府協調者的作用,協調各參與方的利益,著力解決利益沖突,治理成效明顯,水質顯著好轉[5]。關于區域協同治理,愛德華·弗里曼認為協同治理通常以解決問題為驅動力,并由利益相關者共擔責任[6]。魏巍[7]認為應借助高位推動作用為協同治理的核心驅動力賦能,并重塑協同治理主體的角色定位。

綜上,流域的跨界治理完善路徑沒有關注區域內與區域間當事主體矛盾的本質,也沒有構建完善的成本收益最優多元主體治理框架。本文基于企業-湖長、區域內湖長、區域間湖長當事主體的博弈系統模擬,通過太湖流域湖長制內部歸因分析,進而關聯其本質,再根據當事主體間的矛盾對立,剖析當前太湖流域治理面臨的困境與可行性解決路徑,通過搭建太湖流域湖長制區域協同治理多維模式,提出相應的跨界湖長制完善構想。

1 太湖流域跨界治理概況

1.1 太湖流域湖長制設立與成效

太湖流域具有獨特的自然與人文地理環境特征。在水文特征方面,太湖流域降水量充沛,水資源豐富,洪澇災害頻繁;在水質特征方面,太湖流域污水排放量大,水質存患;在人口特征方面,太湖流域人口密集,水資源需求量大;在生物多樣性方面,太湖流域生物種類豐富,但惡化的水質對瀕臨滅絕的生物產生危害。這些特征均要求太湖流域建立湖長制。

就組織結構而言,太湖流域的湖長制框架包括各省市級由上而下的湖長制分級體系,各體系相互并列、獨立地履行湖長制義務,共同作用于流域治理。湖泊所在市、縣、鄉按照行政區域分級分區設置湖長,實行網絡化管理,確保湖區各水域責任主體明確,責任到人。湖長制推行以來,太湖流域的治理取得了一定的成效:在保持太湖流域社會經濟發展的前提下,太湖水質得到了明顯的改善,流域生態文明建設取得了新成效;在防汛抗旱等方面相關部門采取緊急調度方案,將損失降到最低;在服務保障方面,長江三角洲一體化發展取得了新進展[7],但太湖流域治理仍然存在一定的問題。

1.2 太湖流域治理存在的問題

a.經濟社會發展的環境負荷性。太湖流域是魚米之鄉,同時又是我國工業發達地區。現代農業中使用的人工合成化肥和現代工業中氮、磷等物質間接流入湖中,超過了太湖自身凈化能力的極限,從而形成了水質污染。太湖流域的工農業生產對自然生態環境形成了顯性與隱性的多重影響。顯性影響表現為工農業污染物的排放會直接造成水體富營養化,進而惡化太湖水質。隱性影響表現為污染物對太湖流域動物、植物與微生物造成危害,甚至使其消亡,從而導致太湖流域生物圈的惡化與斷裂,產生蝴蝶效應與反作用效應,最終有害的重金屬等物質通過食物被人體吸收。此外,太湖流域人口密集,居民生活的區域分布呈較為集中的特點,廢氣、廢水、固體垃圾等居民生活污染物的排放呈現體量大、負荷重的特點,其對太湖流域水質產生了一定程度的間接負面影響。

b.跨界治理統籌協調的職權分散性。本質歸屬于區域公共治理的太湖流域跨界治理,面臨跨界行政單位之間的統籌協調難題,表現為湖長對排污企業的統籌管理也面臨區域性的困境。區域內,由于上下游湖長的責任歸屬劃分不夠明確,對于相關湖長而言存在監督責任落實交叉重疊的問題;區域間,上游排污可能影響下游的生態環境,上下游之間的治理存在責任邊界不明晰的問題。各省市的湖長在流域的跨界治理過程中容易產生公地悲劇類的社會問題。當各個區域的省級湖長之間共擔責任或責任劃分不明晰時,將導致無人落實監管的局面。當前,太湖流域各省市內部的各級湖長制度體系已經趨于完善,但區域之間協同治理方面仍然存在職權分散等問題。

c.疫情防控部署安排的風險性。受新冠疫情波動,我國經濟社會各方面面臨著正常運行的新挑戰。2022年4月,上海爆發嚴重新冠疫情,太湖流域其他地區也間或出現疫情散點突發。根據疫情防控的規定,各區域之間的人口流動受限,跨界治理也存在湖長無法及時會面統籌運行的狀況。在做好疫情防控及個人防護工作的基礎上,如何圍繞湖長制推行的要求適時開展工作成為太湖流域湖長制推行中面臨的新問題。

d.流域治理與監測技術的局限性。關于太湖流域的治理與監測技術,目前流域內缺乏對相關排污主體形成的污染物如何有序排放的完整且有效的統籌機制、統一標準和獎懲條例。此外,監管與水文水質數據的監測技術也有待加強?，F有的技術水平對于排污系統呈現技術與環境的不匹配性,如何優化企業為主的排污組織排放的污染物成為亟待解決的問題。

2 基于多元主體的太湖流域博弈分析

2.1 基本假設

假設1在非信息對稱條件下,太湖流域多元主體博弈的單個系統內有且僅有兩個有限理性主體,其決策遵循理性經濟人假設,即都按其期望收益值的最大化演化。

假設2各主體有兩種決策選擇,在不考慮非系統性風險的情況下,當事主體每種決策將分別對應其相應收益,包括正向激勵與負向激勵兩種收益形態,企業在排污被發現的情形下會受到負激勵,下級湖長在治污得當的情況下會得到來自上級湖長的正向激勵。

假設3相關主體的兩種策略可以選擇發生概率分別為x和1-x、y和1-y。

2.2 太湖流域多元主體博弈系統

太湖流域多元主體之間存在復雜的多元博弈,是一個以排污企業與湖長之間的博弈為基礎,以太湖流域區域內湖長之間的博弈和太湖流域區域間湖長之間的博弈為衍生的復雜多元博弈系統。

2.2.1太湖流域湖長與企業之間的博弈

企業是太湖流域的排污主體,除了積極推動太湖流域產業結構的轉型與升級來降低流域內工業廢棄污染物的排放外,企業主體本身面臨是否治理污染源的決策。建立動態懲罰機制下企業與湖長之間的博弈,可以表示為如表1所示的決策-收益博弈。從靜態的角度來看,太湖流域的湖長與排污企業之間的博弈會隨著設定未知數的差異而趨于某一個平衡狀態。因此,在單次決策中可以根據太湖流域湖長與企業之間的博弈推出合適的獎懲力度,以期從排污主體方向通過源頭強化太湖流域湖長的治理力度與成效。

表1 太湖流域湖長與企業之間的博弈矩陣

2.2.2太湖流域區域內湖長之間的博弈

太湖流域各區域內湖長制中各直接關聯的層級之間也存在博弈關系,上區域內各湖長是上下層級湖長在面臨任務時的決策選擇。在博弈系統下,太湖流域直接關聯的上級湖長與下級湖長之間的博弈可以表示為如表2所示的決策-收益博弈。當對下級湖長的工作進行嚴格的評價與實施合適的獎懲措施時,同一區域上下級湖長內部的制度可以相對較為優化,利于任務的下達、執行、反饋、監管高效有序地進行。

表2 太湖流域區域內湖長之間的博弈矩陣

2.2.3太湖流域區域間湖長之間的博弈

西方經濟學中科斯根據公共品的產權屬性對產權提出了明晰責任劃分。借鑒科斯定理對于公共品的治理路徑分析,建立在懲罰機制下區域間與湖長之間的博弈,可以表示為如表3所示的決策-收益博弈。從理性經濟的角度,在信息對稱的情況下,制定基于評價指標體系的區域間湖長獎懲措施,上游湖長必然會采取向上級匯報的積極策略,而下游湖長必然會采取監管的積極策略,這樣可以有效解決上下游之間治污的矛盾。

表3 太湖流域區域間湖長之間的博弈矩陣

2.3 太湖流域多元主體博弈的結果分析

從內因角度,太湖流域多元主體博弈歸因于理性經濟人的利益相關性,受制于社會畫像,即多元主體通過社會媒介在群體中反映的社會責任感等公共形象,實際情況會更利于太湖流域治理,依托對各主體的相關正、負激勵措施等外力,包括設立區域內湖長治理體系的上下級獎懲措施、提供區域間治理的責權劃分與反饋機制,以及制定更完善合理的企業治污法律法規,有望構建太湖流域互利共贏的良性博弈演進結果。

多元主體的博弈反映了政府與企業之間的博弈,基于博弈系統進行獎懲制度面的量化改進,盡可能減少由企業與湖長之間、不同區域最高層級湖長之間以及區域內上下級湖長之間的博弈所帶來的負效應[8]。局限性在于考慮政府和企業兩個主體來治理太湖流域,缺乏監管與參與力度,并沒有充分發揮社會多元主體的作用。黨的十九大報告中提出要“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”[9],旨在鼓勵社會層面多元主體共同承擔環境治理與保護責任。

3 太湖流域區域協同治理多維模式的框架搭建

3.1 太湖流域區域協同治理一維矩陣模式

太湖流域區域協同治理一維矩陣是在傳統的直線職能式組織系統的基礎上,增添由完成某一臨時性任務所組成的項目組系列構成的橫向領導系統,見圖1。矩陣式管理模式同時具備橫向與縱向雙重組織結構的優點,從而實現資源優化配置,增加監管維度。借用矩陣式組織結構思路,太湖流域湖長制體系在原有以總湖長為核心進行層級管控的組織框架基礎上,加入橫向的項目組織,重點放在突發汛情應急、綠色建設后盾作用、水質改善與提升三大塊。新的橫向與縱向多個同級別湖長體系構建了太湖流域協同管理一維矩陣。采用一維矩陣管理可以有效提升湖長制的執行效率,調動跨區域不同湖長之間的資源,成立緊急防汛、綠色建設、水質優化等項目組。一維矩陣管理兼有上下級湖長和以項目為劃分標準的優點,兩者構成資源互補,且加強了橫向聯系,不僅充分利用了專業設備和人員,實現了區域間彈性共享人力資源和信息流,而且通過區域間項目組的合作與相互監管,形成更密切的區域間協作體系,利于區域間權力的平衡與協調。

圖1 太湖流域協同一維矩陣式管理

3.2 太湖流域區域協同治理多維模式

3.2.1太湖流域區域協同治理相關理論闡述

赫爾曼·哈肯認為所謂協同治理理論是指系統各要素在時間、空間上交相配合的過程,是主系統與子系統之間協同演進,從無序到有序組織的排列[6];在流域治理路徑中表現為不同利益相關者、政府部門在時間與空間上進行配合,從而形成有序高效的治理系統。而區域協同治理則是融入跨區域合作概念后的協同治理模式,是區域內政府、社會組織、公民個人等相關利益主體,跨越行政區劃的限制,采取協同合作的方式開展的治理活動。面對全球經濟一體化、區域經濟一體化、中央政府權力下移等外在趨勢和內生變革的壓力下,區域協同治理在突破原有治理瓶頸、提升治理效率方面顯示出越來越大的價值[10]。

本文結合哈肯的協同治理理論與區域內、區域間多方博弈協作現狀,提出以流域內多方面創新協調發展的新機制為基礎,以政府、企業、社會組織、公眾為多元主體的區域協同治理模式,再結合緊急防汛、綠色建設、水質優化等太湖流域治理一維矩陣管理項目組,搭建太湖流域區域協同治理多維模式框架。

政府、企業、社會組織和公眾多元主體相互依托與承接[11],在區域內形成一個有機整體,共同承載太湖流域綜合治理體系的責任。

a.政府。區域間各級湖長所代表的政府部門在太湖流域的湖長制中發揮主導性作用,在此基礎上再建立由專家組成立的政府監管部門,具有評價與監督作用。根據其主導性作用,政府定期檢查督促區域間各級湖長的工作。政府本身擁有一定的權力,如果政府成為太湖流域治理中具有主導作用的主體,將有利于規范化太湖流域湖長制的工作。

b.企業。企業作為太湖流域主要的排污主體,在太湖流域區域協同治理中發揮主體性作用。一方面,企業可以通過引進新的減排科學技術,從源頭減少水中的污染源。另一方面,企業通過承擔社會共有責任,為流域的水質優化提供財力、物力、人力等方面的支持。應通過政策法規的正、負向激勵促進企業承擔社會責任,更好地發揮主體性作用。另外,在防汛等方面,企業應配合湖長制統籌安排,做好緊急備案,在汛期將水災可能引發的損失降到最低可控范圍內。

c.社會組織。社會組織是除了政府與企業之外獨立的組織,能夠在政府與企業博弈的基礎上起到外部監管的參與性作用。社會組織包括公益性的非營利性組織、高校與科研機構,其擁有獨特的公益性特征以及科研競爭力等,通過公信力和親和力在多元主體區域協同治理太湖流域過程中構筑各主體信息交流的網絡,并且起到輿論監管、信息采集的作用。加入社會組織的參與性作用,能夠有效地提升太湖流域治理的透明度、公開性與科學性。

d.公眾。由于公眾擁有基數大、覆蓋范圍廣,公眾在多元主體協同治理中起到廣泛性的作用。隨著教育的普及媒體的宣傳等,公眾社會責任感不斷上升,在太湖流域治理中能夠協助政府、企業和社會組織發揮群眾的作用。與企業類似,一方面,公眾在居民生活排污等方面按規定進行垃圾分類;另一方面,太湖流域的生態環境、水災防治、河湖政策與公眾的生活具有極大的相關性,公眾可以通過反饋等方式提供相對公平公正的監管。作為利益相關者,公眾能夠自足于生產、生活環境并提出寶貴的建設性意見。

3.2.2太湖流域區域協同治理多維模式機理

太湖流域區域協同治理多維模式框架是在太湖流域區域協同一維矩陣模式的基礎上,加入監管維度、群眾維度、科研維度,形成的多維治理模式。太湖流域區域協同治理多維模式在資源共享優化的基礎上,還能夠發揮更大的監管力度,促進太湖流域湖長制體系的發展。理論上,立體的框架構造具有較大的機動性,能夠促使太湖流域湖長制體系中區域內、區域間各系統資源與政府、企業、社會組織、眾社會多元主體資源整合應用,發揮更大的治理效能。太湖流域區域協同治理多維模式框架見圖2。

圖2 太湖流域區域協同治理多維模式框架

a.從政府角度而言,應明晰權責劃分,完善評價體系。政府層面應進一步明晰化、合理化各級、各區域湖長的職權與責任,提升湖長制工作運行成效?？梢猿闪⑾嚓P的專家組,進行專業定量化的抽查工作。依托太湖流域設立的湖長制考核評價指標體系,構建激勵、懲罰、約束性等指標對湖長制成效進行考核,并且不斷結合實踐經驗與科學評估對該評價體系進行完善。

b.從企業角度而言,應優化生態補償,加強技術革新。企業應立足于生態補償機制,綜合調動盈利收益與社會責任畫像,在太湖流域區域協同治理多維模式框架中發揮主體性作用。要從排污源頭出發,加強排污技術革新,引進新型排污設備,基于企業社會責任公眾畫像建立心理學驅動力,充分發揮企業社會責任中的主觀能動性。

c.從社會組織角度而言,應優化科研投入,強化理論滲入。社會組織應與太湖流域湖長制體系相結合,通過聯合項目的方式共同促進太湖流域的治理。一方面,相關科研機構在水質、防汛等湖長管轄領域有前沿的研究成果,可以應用于太湖流域的治理優化路徑中,在河流治污、緊急防汛、結構優化等多領域進行基于實踐的理論創新,再反作用于實踐[12]。另一方面,實踐是理論的載體,太湖流域治理體系中的技術監管需求也可以促進相關領域的科研發展,通過實踐帶動創新驅動力來推動太湖流域湖長制的進一步完善。

d.從公眾角度而言,群眾應參與治理,加強反饋效應。基層社會治理的內在邏輯和價值取向決定了群眾廣泛參與的必然性[13],而規制制度化渠道、完善群眾利益保障機制、全方位推進基層社會治理現代化是構建中國特色基層社會治理新格局的必然選擇。由于群眾與湖長制體系的信息雙向隱蔽性,引入群眾評價方式、意見反饋方式等[14]進行太湖流域治理,群眾維度可以深化湖長制內部體系的公平性。

4 建 議

a.綠色協同發展,完善獎懲制度。針對太湖流域經濟發展所帶來的水環境污染問題,可以采取推動綠色協同發展的措施,加強綠色科技的研發與使用,從源頭降低污染物排放;同時,進一步規范與完善太湖流域的治污獎懲制度。根據企業與湖長之間的博弈,對積極治理廢棄污染物或采用更加綠色新能源的企業增加激勵措施,從而使企業合理排放污水的平均收益大于其不合理排放污水的平均收益。而對于不合理排污的主體應予以一定的懲罰。通過采用合適的獎懲力度來強化太湖流域湖長的治理成效。

b.加強區域協同,明確職責劃分。太湖流域湖長制在跨界治理方面,各區域需要加強協同治理,避免碎片化治理引發的公地悲劇。區域協同效應還能夠減少碎片化治理引發的資源浪費。太湖流域湖長制在區域內部治理方面,也需要考慮湖長制組織結構決策的集中性與權威性。可以安排更高職務的行政人員擔任區域內部的統籌湖長,從而提升湖長制的效率與成效。在區域間協同的同時,也可由最高級別負責統籌的湖長對太湖流域的治理進行科學合理的職責劃分,即平衡考慮資源的最優化、效率的最高化以及區域治理職責分配的公平化,制定相對完善的區域職責劃分體系。

c.多維協同監管,完善評價體系。構建新的太湖流域跨區域協同管理多維度矩陣,本質在于多方位交叉監管,協同完善跨區域治理體系。協同理論定位于技術創新領域,在資源互補效應中開拓[15]。職能部門方面,利用緊急防汛、水質指標統計、水利景點開發等項目的資源優勢;專業監管方面,通過成立專家組定期抽查確保湖長制推行的成效性;群眾治理方面,根據群眾的利益相關性和社會責任意識,鼓勵社會層面監管職能的挖掘;科研實踐方面,與高校的科研工作者進行項目聯合運作,相互促進。此外,太湖流域跨界治理的評價指標需要在理論與實踐的雙螺旋交互中進行完善與發展,并在太湖流域水生態環境功能分區管理指標上加強達成效能考核和預警研究[16],以形成更優化的評價體系,注重太湖流域跨界協同治理職責劃分在評價指標中的體現。

d.創新驅動發展,云端調研協調。受新冠疫情的影響,區域性社會的運行應結合非系統性風險綜合衡量與調整。根據疫情防控的需要,涉及的社會組織暫停線下聚集性活動,在太湖流域湖長制人員安排中,衍生出太湖流域湖長制受疫情影響部分相關任務無法按計劃執行的難題。因此,在疫情新常態形勢下,需要加強創新驅動發展,借助高新科技的帶動將部分線下工作有效銜接為線上[17],相關部門聘用更多技術人才,為疫情等突發狀況準備應急、高效的解決方案,使得太湖流域的治理能夠常態化進行。