中國陸地邊境護邊員職業化問題探析

徐黎麗，許浩東

(1.蘭州大學 鑄牢中華民族共同體意識研究培育基地/中國邊疆安全研究中心，甘肅 蘭州 730020；2.蘭州大學 鑄牢中華民族共同體意識研究培育基地/西北少數民族研究中心，甘肅 蘭州 730020)

邊境安全作為國家安全的重要組成部分，不僅關系到國家領土歸屬、主權完整、民眾安居，而且也與周邊國家關系密切相關。因此我國自古以來就以兵屯、民屯、游牧、巡邊的方式強邊固防。近代中國邊地被占、邊民被掠的影響表明，習近平總書記提出的一系列“治國先治邊”論述是對中國古代邊疆治理的繼承與發展。其中，2018年4月23日中共中央政治局召開會議審議通過的《關于新時代加強黨政軍警民合力強邊固防的意見》對新時代強邊固防具有重大的指導意義。經過4年多建設，中國陸地邊境9省區已經初步形成了黨政軍警民合力強邊固防的模式。新疆則在結合兵團建設優勢的基礎上，提出了“黨政軍警兵民”六位一體強邊固防模式。(1)《新疆塔城：“六位一體”加強邊境管控》，中國軍視網，(2017-03-29)[2023-01-08].http：//www.js7tv.cn/pic/201703_88667.html.在這一模式中，以“民”為基礎建立的護邊員隊伍，在黨政軍警兵民合力強邊固防中的作用無可替代。

綜觀近些年來護邊員的研究成果，在研究區域方面，新疆最多，云南、內蒙古、廣西次之，東北三省、西藏、甘肅相對較少；(2)從2023年4月11日所查閱的CNKI統計數據來看，新疆護邊員學術期刊文章520篇，學位論文112篇，報紙288篇，圖書6本，遠多于其他省區。在護邊員研究內容方面，主要集中在工作性質、(3)張嵩，李佑標：《護邊員工作的性質定位和勞動保障》，載《廣西警官高等專科學校學報》2015年第5期。管理模式、(4)王竹婷：《新疆跨越式發展背景下邊境治安管理創新研究》，載《新疆教育學院學報》2013年第2期。對策建議(5)許建海，王江兵：《淺談加強邊境地區護邊員隊伍建設》，載《國防》2010年第9期。等方面；在護邊員職業化研究方面，主要關注待遇、政策、任務(6)宋才發：《提高牧民護邊員待遇極其重要》，載《中國民族》2011年第9期；王海東：《吸民治邊：黨政軍警民體系中的護邊員機制研究》，云南大學碩士學位論文，2021年；王竹婷：《新疆跨越式發展背景下邊境治安管理創新研究》，載《新疆教育學院學報》2013年第2期。等方面。以上有關護邊員的研究成果表明，起源于屯田、巡邊的農牧民，過渡到現代民兵，近20年來逐漸統一為護邊員的相關研究成果仍然停留在宣傳護邊員先進個人與單位，選拔、管理與規范層面，理論探討還相對不足，不能為中國陸地邊境護邊員的工作實踐提供指導與參照。有鑒于此，本文以護邊員職業化問題為切入點，分析護邊員半職業化的原因，提出護邊員職業化發展的優化措施，旨在更好地發揮護邊員在中國陸地邊境合力強邊固防中的獨特作用。

一、中國陸地邊境護邊員職業化表現

職業化是現代社會分工不斷細化的結果。在農牧時代，職業相對少且穩定；在工業化時代，“工業社會所取得的輝煌成就也是得益于職業化。”(7)張康之：《在風險社會中看職業化與專業化》，載《河南師范大學學報(哲學社會科學版)》2022年第3期。在信息化時代，一方面，新資源出現為新職業的職業化奠定了基礎，一些舊職業因資源枯竭而逐漸消失；(8)徐黎麗，韓靜茹：《社會分工與民族》，載《思想戰線》2018年第2期。另一方面，隨著社會分工的精準化和細致化，以前的職業中又分離出更多的職業。在職業化的過程中，逐漸形成了技能標準、(9)劉金寶，杜惠琴，鄭懋嵐：《標準晨會與員工隊伍職業化》，載《農業發展與金融》2013年第10期。制度化管理、(10)劉金寶，杜惠琴，鄭懋嵐：《標準晨會與員工隊伍職業化》，載《農業發展與金融》2013年第10期。勞動關系契約、(11)邱國峰，高夢迪：《內部審計職業化評價體系設計與測試》，載《中國內部審計》2017年第8期。行為規范及培訓(12)劉旺，劉文婷：《職業化趨勢下構建高等學校輔導員職業標準》，載《沈陽農業大學學報(社會科學版)》2013年第1期。等職業的標準。與此同時，因新舊職業交替或多種職業并存而使某些職業停留在半職業化狀態。比如村干部就是半職業化的代表。因為村干部既是村民，有自己的承包地，有從事農業的技能、規范，也有從事農業的收入，但同時又兼職村里的管理事務等等。因此相較于完全職業化，半職業化在職業化標準上或弱化或減半，并沒有因為新職業放棄以前的舊職業，有些學者將其稱為“不徹底性”(13)舒麗瑰：《中部地區村干部“半職業化”現象觀察》，載《決策》2020年第7期。。中國陸地邊境的護邊員也如此，它從屯墾放牧到為國戍邊，但由于護邊員的職業身份和農牧民身份同時存在，因此護邊員的職業化仍然停留在半職業化層面。具體表現在以下五個方面。

第一，定期發放補貼。發放補貼是國家和邊境省區在參考發達國家的政府雇員制協警、保安制協警和自籌經費制協警等基礎上，結合我國邊境省區的實踐，通過簽訂書面合同來調整和規范護邊員和公安機關的權利和義務。其中護邊員的工作由公安機關調配，工資待遇等由各級地方政府承擔。(14)張嵩，李佑標：《護邊員工作的性質定位和勞動保障》，載《廣西警官高等專科學校學報》2015年第5期。雖然各個陸地邊境省區發放的護邊員補貼因各邊境省區財政收入、邊境自然環境不同而不同，但發放補貼已有近20年的歷史。其中新疆和西藏發放的護邊員補貼歷史較長。如根據我們對新疆克孜勒蘇柯爾克孜自治州烏恰縣托云鄉托云村的護邊員ASKE的采訪資料得知，1991—2006年，ASKE只是偶爾收到派出所給的布鞋或毛巾；2006年3月開始每月發放100元補貼；2007年5月開始每月發放150元補貼；2008—2016年任派出所護邊員隊長期間，每月發放300元補貼；2017年4月起發放每月800元；2018年4月發放補貼單位由邊境派出所轉到鄉政府，每月標準為一線2600元、二線2000元。(15)本文作者徐黎麗2022年8月25日與阿斯卡爾訪談資料。西藏海拔較高的三類四類邊境一線年滿18歲以上的牧民均為每年5000元的邊民補貼，當護邊員則再多加1000元。如西藏阿里地區普蘭縣科迦村的JYW兒子和兒媳均為護邊員，每年每人收入6000元，共計12000元。(16)本文作者許浩東2021年9月18日在西藏自治區阿里地區普蘭鎮科迦村訪談資料。由于新疆邊境線約5700公里，(17)王竹婷：《新疆跨越式發展背景下邊境治安管理創新研究》，載《新疆教育學院學報》2013年第2期。西藏邊境線約4300公里，(18)徐黎麗，吳丹丹：《依托西藏邊境口岸建設中國與南亞通道的路徑探析》，載《西藏大學學報(社會科學版)》2020年第2期。占整個2.2萬公里中國陸地邊境線將近一半，加上其他邊境省區也有護林員、河長、牧馬人、船管員等補貼，如“黑龍江是中俄界江，為了做好邊境管理工作，邊境管理部門對界江作業漁船實行集中管理、專人看管。設立船管站，就有了船管員，每天早上負責出船登記、晚上歸攏漁船上鎖，嚴格管理。”(19)德琳，穆懷平，易銘：《中俄邊境線上的流動界碑——記大黑河島邊境派出所護邊員崔廣平》，載《奮斗》2021年第16期。同時，合同制協警協軍方式是護邊員補貼發放的依據，如新疆維吾爾自治區人民政府每年撥款3530萬元專項資金，用于1.5萬多群眾護邊員隊伍建設。(20)李德模：《新疆撥款3530萬加強護邊員隊伍建設》，載《邊防警察報》2010年12月11日。在合同期間，發放補貼；合同結束，補貼停止。年滿60歲后，不再簽訂合同，因而也沒有退休補貼。因此從以上案例可以看出，護邊員補貼從無到有、從少到多的發展標準以及合同制的確立，增加了護邊員職業的穩定性，但發放的補貼與當地完全職業化的職業薪津相比，要少很多，這也成為護邊員半職業化特征的重要標志。

第二，規范的職業化流程。通常來說，護邊員職業化流程包括招聘、培訓等環節。在招聘環節，邊境省區的各級政府或公安機關根據工作需要，在本省區按照既定程序，將符合條件的人員招聘為護邊員。比如個人家庭背景、思想政治覺悟、健康狀況及道德水平均是招聘錄用的條件。在培訓環節，包括政治思想的培訓和技術培訓。政治思想培訓是護邊員職業化的核心內容，這與“護邊員工作在偏遠的邊境一線，工作地域大多距公安機關路途遙遠且分布零散、相鄰國家政治社會環境復雜、氣候生存環境較惡劣等現狀”(21)張嵩，李佑標：《護邊員工作的性質定位和勞動保障》，載《廣西警官高等專科學校學報》2015年第5期。密切相關。如新疆“克州探索實行護邊員職業化管理，一人一檔，開展常態化政治思想教育和黨性體檢。”(22)申佳梅：《邊境線上寫忠誠》，載《黨員之友(新疆)》2020年第3期。同時“把邊境地區村民小組納入聯防體系，通過劃分黨員責任區，設立護邊員黨小組和黨員先鋒崗，充分發揮黨員護邊員的先鋒模范作用。”(23)申佳梅：《邊境線上寫忠誠》，載《黨員之友(新疆)》2020年第3期。如位于新疆博樂市護邊員實訓基地的博樂市護邊員大隊于2017 年成立時就建立了護邊員大隊黨總支、護邊員中隊黨支部，將博樂市人民武裝部、博樂市委政法委、博樂市公安局、博樂邊境管理大隊主要領導選任為委員，各護邊員執勤房的黨員全部納入管理，全面構建起橫向到邊、縱向到底的黨組織全覆蓋格局，使該市1400余名護邊員中的86名黨員護邊員發揮“黨員帶頭”作用。(24)蘆勝磊：《護邊員的43份入黨申請書》，載《中國出入境觀察》2021年第6期。業務培訓則是護邊員職業化的重要內容。如“護邊員在履職前要和公安邊防部隊簽訂《愛國護邊責任書》、《包防責任書》，同時學習《群眾護邊員法律法規宣傳手冊》、《護邊員工作手冊》等內容。”(25)張嵩，李佑標：《護邊員工作的性質定位和勞動保障》，載《廣西警官高等專科學校學報》2015年第5期。除此之外還要“建立護邊員學習培訓、巡邏值勤、考評激勵等制度”。(26)申佳梅：《邊境線上寫忠誠》，載《黨員之友(新疆)》2020年第3期。通過業務培訓和學習，充分發揮其前沿哨兵、預警或協警隊的作用。目前與8個國家接壤、20.5萬平方公里的邊境管理區的新疆邊防總隊結合邊境地區實際情況和工作任務，通過政治與業務培訓，1.5萬人的護邊員隊伍建設逐步走上正規化、法制化軌道。從新疆護邊員的招聘、培訓過程可見，與軍人、警察等完全職業化的職業一樣，沒有減半執行，因為守衛國家邊土不能退讓。即使不在執勤期間，必須具有高度的政治敏感性。

第三，嚴格的管理制度。制度化管理有利于提升護邊員的專業素質和工作效率。在制度化管理方面，新疆仍然走在其他邊境省區的前面。首先，出臺了《邊境管理區群眾護邊員管理規定》。“建立支隊統領全局、大隊具體督導、邊防派出所貼近指導、護邊員小隊細節管理的自上而下的管理體系，分層、按級管理。在支隊成立護邊員管理工作領導小組，由分管業務的副支隊長任組長；在邊防派出所成立護邊員中隊，由副所長任中隊長；在責任區成立護邊員小隊，由責任區民警擔任小隊長，村(隊)負責人擔任小隊副隊長。”(27)王竹婷：《新疆跨越式發展背景下邊境治安管理創新研究》，載《新疆教育學院學報》2013年第2期。其次，界定護邊員隊伍的地位、作用，明確各級職責任務和護邊員義務、工作制度及發展培養的方法。(28)德琳，穆懷平，易銘：《中俄邊境線上的流動界碑——記大黑河島邊境派出所護邊員崔廣平》，載《奮斗》2021年第16期。再次，根據各地情況實施細節管理。如“在邊情復雜、一線執勤壓力大的夏、秋季節，要充分利用護邊員對地形、地物和社情熟知的優勢，組織護邊員參加巡邏執勤、清山清邊等活動，進一步加大控邊力度；在補兵退伍冬、春季，要組織護邊員赴邊合訓、參加處突演練，增強一線防衛力量。在重大節日、敏感時期，要組織護邊員強化以邊情發現、快速報知為主要內容的針對性演練，提高協助邊防部隊處置突發事件的能力。”(29)許建海，王江兵：《淺談加強邊境地區護邊員隊伍建設》，載《國防》2010年第9期。同時，制定《護邊員管理實施細則》。一是建立護邊員信息資料庫，更新完善護邊員個人基本情況、工作記載、主要政績和獎懲情況等，為各級開展護邊員工作提供依據；二是規范護邊員工作程序和方法，建立部隊每年組織培訓、每季檢查指導和連隊每月召開會議的制度，定期講評護邊員工作，確保管邊護邊工作扎實有效開展。(30)許建海，王江兵：《淺談加強邊境地區護邊員隊伍建設》，載《國防》2010年第9期。各地則結合具體情況靈活應用。如新疆克孜勒蘇柯爾克孜州公安邊防支隊的各基層派出所采取“區域承包、地段承包、重點部位承包”相結合的方式，將轄區邊境管控與治安協防任務分解細化、包干落實到護邊員個人，并簽訂《群眾護邊員包防責任書》。目前，支隊護邊員已達1962人，逐步形成了觸角廣泛、覆蓋到1100多公里邊境線的 “第二梯隊”(31)吳亞東，李德模 ，劉丈國：《護邊員接近兩千》，載《法制日報》2010年11月7日。。層層管理的結果，使護邊員各負其責、各盡職守，保障邊境在安全中發展。因此接受邊境省區相關部門的制度化管理，則是護邊員職業化的標志，但由于護邊員的制度化管理只用于護邊員執勤期間，因此又具有半職業化的特點。

第四，定期執勤。隨著一線、二線護邊員補貼發放規律化和培訓定期化后，護邊員定期執勤制度也逐漸實行。如新疆克孜勒蘇柯爾克孜自治州烏恰縣吉根鄉4個村莊的763名護邊員分一線護邊員卡點和二線護邊員卡點執勤10天，其余時間自由支配；托云鄉的3個村莊共有776名護邊員也分一線護邊員卡點和二線護邊員卡點執勤15天，其余時間自由支配。托云鄉之所以定期戍邊15天，主要因為邊境線長，護邊員人數不足。于是從2022年9月開始，將邊境線較短、領取護邊員補貼的黑子葦鄉、驃鄉護邊員充實到托云鄉，這樣托云鄉護邊員定期在一線、二線護邊員卡點執勤時間減少5天，與吉根鄉一樣成為一個月定期執勤10天時間。(32)本文作者徐黎麗于2022年7～9月在吉根、托云兩鄉實地調查數據。在塔什庫爾干塔吉克自治縣達布達爾鄉，雖然規定護邊員每月執勤10天，但有些村因邊境線長，護邊員少，每月執勤15天，如熱斯喀木村。(33)本文作者的研究團隊成員高雪寒于2022年7～9月在塔縣達布達爾鄉實地調查資料。若護邊員恰逢農忙時節，與執勤時間沖突，可以采取請假或調班的方式兼顧護邊任務與家庭，由此也增加了護邊管理的人情味，巡邏護邊也更加為當地邊民所認同。目前定期執勤在新疆南疆邊境鄉鎮比較普遍。有些常年氣候寒冷的地方，夏季就成為執勤較多的季節，比如中哈邊境塔城邊防支隊奇巴隆邊防派出所的護邊員哈薩克族道來提在20多年的護邊生涯中夏季執勤時間較多。(34)吳建雄，李文艷：《馬背上的護邊員》，載《當代兵團》2016年第19期。由此可見，相對固定的執勤時間安排成為護邊員職業化的重要表現。

第五，日常農牧商生計與巡邊相結合。西藏、甘肅、內蒙古、東北三省、云南、廣西邊境的護邊員工作以日常化護邊為特征。即一邊從事農牧商活動的同時，隨時注意邊境動向，及時向邊境派出所和邊防連隊反映情況。比如內蒙古錫林郭勒邊境管理支隊237名護邊員中唯一的女性，即錫林郭勒盟阿巴嘎旗吉爾嘎郎圖邊境派出所護邊員格日勒其木格，居住的地方離邊境線直線距離不足3公里，每天除了瑣碎家務、喂牛放羊以外，就是時刻關注邊境附近的動向。20多年如一日，她巡邏著7公里邊境線，守護著26平方公里邊境地區。因此“鴿子姐”就成為牧民對她的愛稱。(35)格日勒朝克圖 ，康國寧：《護邊員“鴿子姐”》，載《中國出入境觀察》2022年第3期。在中哈邊境兵團農四師六十一團園林三連護邊員卡卡爾曼家里養了200多只羊、10頭牛，2002年當上義務護邊員以來，在邊境一線擋回牲畜2000余頭(匹)，擋回臨界人員100多人次，向紅卡子邊防派出所、阿拉馬力邊防連、團綜治辦、團畜牧中心提供邊境動態信息100余條，被邊防官兵和各族職工群眾稱為“有生命的界碑”。(36)王莉燕，晉蓮：《行走的衛士 生命的界碑——記農四師六十一團哈薩克族護邊員卡卡爾曼》，載《兵團工運》2012年第7期。新疆北疆一八六團北沙窩哨所是一個“夫妻哨所”，夫妻兩人一邊護邊，一邊用4年時間育活了3萬余棵樹木，將沙漠變成綠洲。(37)邱海強：《兩個護邊員的春節》，載《當代兵團》2016年第4期。可見，護邊員是邊放牧邊工作、邊經商邊工作，筑起“家家是哨所、人人是哨兵”的鋼鐵長城，這也是護邊員半職業化的一種體現。

從以上五點來看，中國陸地邊境護邊員已經走上職業化的道路。但從其職業化的程度來看，除了政治培訓與完全職業化的軍人、警察一樣外，其余方面并沒有完全職業化，如邊防軍人和移民警察全職工資或津貼，退伍后再擇業、退休后也有退休金。護邊員輔助邊防軍人與警察的工作性質決定了其發放補貼采用合同制、在定期執勤或日常巡邊與生計相結合的實踐中沒有完全職業化；再從職業化是“某種活動因專業性、專門性逐步形成，開始成為具有特定模式的職業活動，并得到社會認可”(38)李厚本：《職業化內涵探析——兼論職業化研究的幾個視角》，載《職業時空》2010年第7期。界定來看，護邊員并沒有因護邊活動而放棄其牧民的職業，因此半職業化是護邊員真實的狀態。

二、中國陸地邊境護邊員半職業化原因分析

中國以民戍邊的歷史可以追溯到秦漢匈奴時期在“甌脫”(39)陳曉偉：《“甌脫”制度新探——論匈奴社會游牧組織與草原分地制》，載《史學月刊》2016年第5期。(即邊地)的兵屯與民屯，至今已有2000多年的歷史。在如此漫長的歷史發展進程中，居住在邊境的農民、牧民、商人、礦工通過種田、放牧、買賣及采礦謀生，同時擔負起戍邊的責任。中華人民共和國成立以后，民兵成為他們的稱謂；改革開放后，護邊員這一名稱逐漸被認可；近二十年來，逐漸走上了職業化的道路。為什么在這樣漫長的歷史過程中沒有全職業化，而是停留在“半職業化”層面，與以下原因相關。

第一，在邊境居住生活的各種職業群體利用職業便利做好日常戍邊工作是護邊員半職業化的社會背景。在中國陸地邊境居住的各民族民眾主要是農民、牧民、商人、礦工，現在的職業身份更多，如司機、快遞員等等。“護邊員生產生活區域廣泛、高度分散，既有定居邊境的居民，也有流動生產放牧的農牧民，既有年富力強的，也有一家多口的戶哨。”(40)許建海，王江兵：《淺談加強邊境地區護邊員隊伍建設》，載《國防》2010年第9期。可以說他們的主業是農牧商工，這是他們生存之本。但由于他們從事農牧商工職業的地理空間是在國家的邊境地帶，隨時可以看到邊境的突發或緊急情況，因此在生產生活的同時，就可以隨時掌握邊境動態，及時向軍、警反映，這樣就補充了邊防軍人和移民警察工作的現場性，因為“依照軍管線、警管片、民兵卡點、邊民協防的職責定位，一是在邊界地帶構成以解放軍邊防連為主，公安邊防執勤哨所相配合的第一道防線。擔負重要山口、要道的巡邏、設伏、執勤管理等任務；二是在邊境前沿構成以公安邊防執勤哨所為主，民兵連、護邊員相配合的第二道防線。擔負邊境清邊清山，設卡堵截以及邊境前沿生產作業點的管理；三是在邊境鄉鎮構成以公安邊防派出所為主，鄉鎮武裝部、邊境聯防組織相配合的第三道防線。擔負邊境管理區結合部以及重要道路、路口的設卡堵截、盤查驗證和巡邏檢查，在邊境聯防領導小組的指導下，落實‘五聯’工作制度，嚴密防范治安隱患，打擊違法犯罪。”(41)王竹婷：《新疆跨越式發展背景下邊境治安管理創新研究》，載《新疆教育學院學報》2013年第2期。護邊員則分布于第二、三道防線，于是就根據邊境的實際情況，靈活多樣地開展工作。比如居住在中蒙邊境的牧民鋼巴圖自2014年被原內蒙古巴彥淖爾市邊防支隊聘為第一批護邊員以來，為甘其毛都邊境派出所提供有價值的信息100余條，堵截臨界人員13人，截回抵邊牲畜500多頭只，助力派出所實現了管轄邊境線連續10年無人畜越界。(42)米德格瑪：《鋼巴圖義務巡邊30年》，載《實踐(黨的教育版)》2021年第3期。這樣的案例在大量陸地邊境均存在。因此在日常放牧、種田、做生意、采礦的過程中兼顧為國守邊，這就成為邊境農民、牧民、商人、礦工的基本狀態。由于邊防軍人管線、警察管片，所以卡點和聯防時往往就依靠從邊民中選拔出來的護邊員，這就能使護邊員既能便利生計生活又能肩負起邊境防控的責任，這就成為護邊員半職業化的社會背景。

第二，工作性質屬于輔協邊防軍人和警察工作，這是護邊員半職業化的前提條件。有人認為“護邊員應該屬于狹義上的輔協警，即在公安機關中協助人民警察處理與警務有關事務的人員。(43)張嵩，李佑標：《護邊員工作的性質定位和勞動保障》，載《廣西警官高等專科學校學報》2015年第5期。原因是護邊員與居民委員會或單位組建的治安聯防隊、治安巡邏隊等工作性質不同，主要為國家公共事業服務，在公安機關的領導下，開展各項具體的巡邏、收集情報、治安防控等任務。關于此點，不同國家之間存在差異。在美國，邊境巡邏隊是維護邊境安全的重要執法力量，其人員招募采取申請制，凡18歲至40歲美國公民，通過測謊儀測試、通過毒品測試、近三年居住在美國、無不良記錄、有持槍證、本科學歷或有執法經歷者，均可經過申請、選拔、培訓程序后成為邊境巡邏隊員；(44)王亞寧：《美國邊境巡邏隊的歷史演變與啟示》，載《廣西警官高等專科學校學報》2016年第4期。俄羅斯在2009年底取消邊防軍的義務兵役制后，俄邊防哨所的士兵主要從當地居民中招募。因為這樣既考慮到當地人既適應本地自然條件又熟悉邊境情況的現實條件，也解決了本地邊防軍人的配偶或親屬的工作，因為90%以上的邊防哨所的衛生、伙食等日常保障工作由軍屬承擔。(45)王麗春：《俄羅斯邊防軍改革研究》，載《西伯利亞研究》2018年第3期。通過美俄案例對比發現，中國陸地護邊員不是職業軍人，而是從邊民中擇優輔助公安機關和邊防部隊在邊境一線開展各類輔助工作。(46)張嵩，李佑標：《護邊員工作的性質定位和勞動保障》，載《廣西警官高等專科學校學報》2015年第5期。他們也不是國家統一招考的公務員或事業單位人員，只是利用自己在邊境區域居住生產生活的便利條件輔助邊防部隊和公安部門守衛邊境。這種法律地位，也確定了護邊員工作的“協、輔”性質，因而決定了其“半職業化”的特征。

第三，通過職業化措施有利于遏制邊境村莊牧場空巢化，這是護邊員半職業化的直接動因。雖然近5年來中國陸地邊境公路已完全暢通，邊境9省區的邊民也在2019年和全國其他省區一樣正式摘掉貧困帽。但隨著邊境省區經濟社會不斷發展，也出現了邊境村莊牧場空巢化現象，且越來越嚴重。比如西藏14個邊境鄉鎮近5年人口沒有增長或增長非常緩慢的事實表明，西藏邊境人口數量質量建設迫在眉睫；(47)團隊成員2021年9～10月在西藏邊境14個鄉鎮普查資料。在中朝邊境白山縣果園村，只有老人留守村莊。(48)團隊成員劉琰于2019年10～11月在吉林白山縣果園村實地調查資料。在中俄邊境的黑山頭小鎮，這里的居民因領取邊民補貼必須在此居住3個月，其余時間則外出務工。(49)團隊成員楊田于2019年8～9月在內蒙古額爾古納市黑山頭鎮實地調查資料。為了留住邊民，鞏固國防，于是以護邊員半職業化為路徑，即可以保持原有生計方式，又可以不必外出打工就能增加收入。護邊員半職業化有利于遏制邊境空巢勢頭繼續發展。

以上三點，是護邊員半職業化而非全職業化的原因。這三點原因，是一體三面的關系，其中，在邊境居住生活的各種職業群體利用職業便利做好日常戍邊工作則是護邊員走向半職業化的社會背景；國家則根據現狀將其工作性質定為屬于輔協邊防軍人和警察工作則是護邊員半職業化的前提條件；通過護邊員政策激勵留住更多邊民，使其繼續在邊境區域為國守邊則是護邊員半職業化的直接動因。護邊員定位在半職業化層面，是對中國守邊傳統經驗的總結，也是現代邊境安全與發展的需要。

三、從職業化角度促進護邊員作用充分發揮的建議

既然半職業化是中國陸地邊境護邊員傳統戍邊經驗的總結與現實需要的表現，那么，從職業化角度出發提出行之有效的建議，進而更加充分地發揮護邊員作用就顯得十分必要。我們綜合對相關文獻及實地調研資料的梳理與思考，提出以下建議。

第一，因地制宜改善邊境基礎設施，為護邊員奠定良好的工作生活環境。近些年來，護邊員居住條件改善較為明顯，如新疆阿合奇縣委、政府于2007年為100戶護邊員免費建抗震安居房。(50)張洪才：《護邊員建起了安居房》，載《克孜勒蘇報》2007年8月8日。2010年新疆自治區下撥1000萬元專項經費，為克孜勒蘇柯爾克孜自治州阿克陶縣邊防大隊護邊員和執勤官兵修建100套住房，徹底改善邊境警民的執勤住宿條件，其中為邊境地區的牧民護邊員建設97套住房。(51)曹志恒，劉丈國：《我區斥巨資千萬元改善邊防警民住宿條件》，載《新疆日報(漢)》2010年9月23日。如今15年過去了，新疆克州邊境鄉鎮護邊員的住宿條件得到很大改善，如在吉根鄉的4個村莊，每個村有常年定居點，房屋均為新蓋，老定居點也有房屋，甚至在夏季牧場，政府也為牧民準備了鐵皮屋。除此之外，全縣大部分牧民在縣城新區也在政府補貼下買了安居房，護邊員家庭在完成10～15天執勤后就來到縣城居住。此外，在護邊員一線、二線卡點的執勤房，也提升完畢。比如托云鄉庫瓦特村的護邊員卡點執勤房因抗寒效果差，又在附近蓋起了保暖性能較好的執勤房。在裝備方面，為護邊員統一著裝(迷彩服、迷彩帽)，佩戴袖標(邊境執勤)、胸牌 (邊境護邊員)，配備警棍、警繩、頭盔、強光手電、民用對講機等。既然護邊員已經職業化，但又與公安和移民警察、邊防軍人不同，因此制作相應的護邊員冬服、夏服就很有必要。我們無論在西藏、新疆等地調查時看到護邊員的服裝并不統一，大多數護邊員的迷彩服保暖性較差。同時，因邊境線漫長、寒冷季節較長，護邊員們不得不騎著自家的摩托車或在冬天騎自家的馬巡邊，其交通工具也有待提升或改善。

第二，統一護邊員名稱，促進護邊員的職業發展。長期以來，對于居住在邊境利用農牧商職業身份之便為國戍邊的人沒有統一稱謂。比如在遼寧省和吉林省，中朝邊境分別以鴨綠江、圖門江為界，在江邊居住的邊民從事農業、物流、旅游業等，同時也兼職管理這兩條界江的不同流域，但卻沒有固定名稱。在黑龍江省中俄邊境，既有陸地邊界，也以黑龍江為界，因上世紀50～60年代中俄關系緊張則有民兵之稱，現在則因邊界不同名稱不同，比如有木材管理員、護林員、農場職工、牧民，他們都心甘情愿地為國義務守邊。在中蒙邊境，主要由牧民擔任護邊任務，現在也稱為護邊員；甘肅、新疆和西藏則以護邊員為名，云南、廣西的護邊員則根據邊界不同有河長、溝長、護林員、邊貿商人等不同稱謂。從以上名稱來看，新疆、西藏、內蒙、甘肅使用護邊員這一名稱比較普遍，其余省區名稱相對比較混亂，建議全國陸地邊境擔任守邊任務的各種職業群體統一使用護邊員這一名稱，從而更好地促進護邊員的職業發展。

第三，執勤、補貼精準體現“半職業化”特點，調動護邊員的工作積極性。發放補貼是對護邊員護邊的適當補償，既有利于發揮護邊的補償和導向作用，也有助于鼓勵邊民從事護邊工作，有利于保持護邊員隊伍的穩定。在執勤方面，新疆南疆各地州普遍執勤10～15天，除此之外，日常放牧時也隨時在執勤；西藏、云南、廣西、遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古、甘肅的護邊員主要將執勤落實到日常生產生活中。因執勤方式不同，補貼也不同。從整個陸地邊境省區護邊員發放的補貼情況來看，發放補貼最多的是新疆，一線每月2600元，二線每月2000元。西藏則是在邊民補貼的基礎上再加一些報酬，在三、四類區域則是每年5000元邊民補貼，外加1000元護邊員補貼；廣西中越邊境3公里之內的18歲以上的村民發邊民補貼，每人每月180元，河長則有河長補貼；東北三省有邊民補貼，但需要邊民在本區域居住滿夠3個月，沒有專門的護邊員補貼；內蒙古的中蒙邊境區域的牧民也沒有護邊員補貼；云南的邊民也組織護邊隊，多為義務護邊，比如護邊隊在新冠疫情期間義務為群眾服務。(52)團隊成員李智環2022年暑期在云南多個口岸調研資料。有鑒于此，全國陸地邊境省區應該統籌考慮護邊員補貼，并根據各省區的財政情況和邊境區域的實際情況發放相對固定的護邊員補貼，從而為護邊員的半職業化奠定經濟基礎。與此同時，“各級應嚴格執行國家、軍隊有關財經制度規定，加強護邊專項經費的使用管理和審計監督，實施專款專用，足額發放到位。”(53)許建海，王江兵：《淺談加強邊境地區護邊員隊伍建設》，載《國防》2010年第9期。因此，我們建議，可參照邊境縣、鄉各類職業人員平均工資發放標準及實際情況發放補貼，邊民補貼用于邊民日常化護邊，護邊員補貼可用于護邊員的專項工作補貼，以保障護邊員的生活質量。

第四，促進護邊員職業管理細致化，使護邊員職業有章可依。首先，嚴格選聘。以新疆為例，聯合駐地黨委政府開展護邊員選聘工作，征求駐地黨委政府意見，雙方共同下發選聘書，讓駐地黨委政府認可護邊員隊伍，給予大力支持；其次，獎優汰劣。對發揮作用明顯、成績突出的護邊員，予以精神鼓勵和物質獎勵。對于成績特別突出的護邊員，年度向支隊級單位推薦獎勵，設立專項表彰經費，使其精神上受鼓勵，物質上得實惠，保持強烈的工作優越感和自豪感；再次，定期考察。通過定期考察，對長期作用發揮不明顯的護邊員予以辭退。最后，制定管理制度。如《新疆邊境地區群眾護邊員管理規定》對護邊員工作任務、管理使用、培訓學習、報酬落實、檢查督導等進行規范。(54)王竹婷：《新疆跨越式發展背景下邊境治安管理創新研究》，載《新疆教育學院學報》2013年第2期。比如新疆博州的博爾德邊境警務站在進入邊境前沿的區域設立了1處查緝卡點和5個護邊員執勤房，每個護邊員執勤房按照“2戶護邊戶+9名群眾護邊員”的力量配備。其基本任務是規范卡點查緝、巡邏防控、視頻監看、通道看守等，除此之外每日組織邊境巡控隊員和群眾護邊員開展實兵拉動演練，錘煉和檢驗聯管聯控能力。(55)李康強，蘆勝磊：《呂博：一雙“鐵腳”走邊疆》，載《派出所工作》2021年第10期。通過以上嚴密管理，可以使護邊員的作用得到更為有效的發揮。

第五，促進護邊員職業培訓精準化，使護邊員職責更加明確。首先，抓黨建。如新疆伊犁邊境管理支隊通過建強邊境警務站、護邊員執勤點和邊境村隊警務室等前出點位混編黨小組等方式，將黨、政、軍、警、兵、民等主要力量高效凝聚起來，有力確保了黨中央強邊固防戰略落地生根。在黨員人數達3人以上的點位則成立警地混編黨小組，將黨員人數少于3人的同周邊臨近、通聯方便的點位成立聯合混編黨小組，確保黨組織實體覆蓋到每個前出點位。在每個黨小組通過推行1名黨員民警結對3名至4名非黨員輔警或護邊員的“互幫互學互教”小組，建立起前出點位黨小組 +“三互”小組的“雙混編嵌入”的教育管理模式，增強了基層黨組織戰斗堡壘。截至目前，該支隊共在邊境前沿成立了警地聯合黨支部35個，前出點位黨小組124個。(56)李康強，王帥：《西域邊關黨旗獵獵》，載《中國出入境觀察》2021年第12期。其次，培養愛國守邊精神。主要包括熱愛祖國、為國守邊的家國情懷；敢于犧牲、恪盡職守的忠誠意識；艱苦奮斗、自力更生的優良作風；淡泊名利、無私奉獻的精神品格；軍民一家、民族團結的光榮傳統。(57)王顏，龐瑜，戚良釗：《新疆愛國守邊精神的時代價值》，載《新疆警察學院學報》2020年第2期。再次，加強政策法規培訓。如阿勒泰市邊防大隊對轄區內161名群眾護邊員開始為期20天的培訓(58)何顏，朱艷：《阿市邊防大隊對群眾護邊員進行培訓》，載《阿勒泰日報》2009年3月31日。和新疆克孜勒蘇柯爾克孜自治州阿克陶邊防大隊對所屬單位新增120名護邊員進行了為期2天的集中培訓(59)潘玖勇，劉丈國：《強化護邊培訓 形成管控合力》，載《邊防警察報》2009年1月22日。時均對《群眾護邊員管理規定》《治安管理處罰法》《新疆維吾爾自治區邊境管理條例》等法律法規進行系統的學習。最后，業務培訓。如新疆克州業務培訓著重強調了在日常控邊工作中應注意的方面和工作重點，并與護邊員們一起就如何配合好派出所民警工作、發揮護邊員作用、防止人畜越界以及收集有價值的信息進行分析研討。(60)潘玖勇，劉丈國：《強化護邊培訓 形成管控合力》，載《邊防警察報》2009年1月22日。通過培訓，使護邊員的半職業化更加精細化。

第六，鼓勵一家二、三、四代護邊員“薪火相傳”，使護邊員職業隊伍后繼有人。在西藏和新疆高海拔邊境區域，經常看到一家三代、四代都是護邊員的案例，實際上這是當地牧民在長期守邊過程中積累的經驗。比如塔吉克縣達布達爾鄉熱斯卡木村的依布熱依木老人1922年出生，他給地主巴依家放過羊，見過舊時軍隊對老百姓的欺負，也目睹了新中國新疆維吾爾自治區的成立。他從1956年開始義務護邊。1982年因年事已高，就讓25歲的兒子買買提·熱依木代替自己從事護邊員的工作。(61)陳 莉，周銀召：《三代守邊人》，載《人民公安》2015年第21期。還有一位年僅22歲的古麗加瑪力，從父親麥麥提努爾手中接過護邊工具，她家四代人中出了16位護邊員，她則是最年輕的護邊員。(62)王貴生：《沿著父親的足跡 守護母親的平安》，載《中國出入境觀察》2020年第1期。在新疆吉木乃縣吉木乃鎮合孜勒阿德爾村，護邊員托合塔爾汗·阿合孜爾于1984 年接過臨終時父親的馬鞍和馬鞭，至今忠誠地守衛著國家邊境。他告訴兒女們：“我從你們的爺爺手里接過‘馬鞭’，一定要走好這一輩子的巡邊路。將來，等我走不動了，我也會將‘馬鞭’傳遞給你們，讓你們繼續走下去，一直守護著祖國的邊境線。這是我們家的傳統，也是我們每個守邊人的責任。”(63)雒 琛，王金貴：《無怨無悔守邊人》，載《黨員之友(新疆)》2020年第8期。因此，薪火相傳是邊境民眾在長期守邊過程中積累的經驗。基于家庭內部經驗及耳濡目染的“家風”將國家邊境與家國情懷結合起來，再以家擴展到國，(64)徐黎麗，于潔茹：《論鑄牢陸地邊境民眾中華民族共同體意識的內容》，載《云南民族大學學報(哲學社會科學版)》2022年第2期。使護邊員職業后繼有人。

第七，充分發揮護邊員管控與暢通相結合的優勢，達到連接中華民族共同體與周邊國家命運共同體的目的。無論邊防軍人、移民警察或公安警察，他們對國家通用語言文字掌握較好，但通常對邊民們日常生活離不開的少數民族語言掌握不夠。從邊民中間選拔出來的護邊員因有大多數精通少數民族語言，國家通用語言文字水平也通過“小手拉大手活動”日益提高，因此他們在邊境區域可以起到宣傳國家政策和法規的作用。比如“新疆出入境邊防檢查總站阿勒泰邊境管理支隊富蘊大隊庫爾特邊境派出所的民警和護邊員在邊防轄區踏查期間，組成了一支兩會精神宣傳隊，通過為牧民群眾送報讀報、發放宣傳手冊、聯合駐地牧辦開展阿肯彈唱會等牧民群眾喜聞樂見的形式，以最接地氣的方式將兩會精神向牧民群眾進行宣傳，讓牧民群眾及時聽到和了解黨和政府的聲音和利民政策。”(65)李銘驥：《新疆富蘊：兩會宣傳進牧區》，載《派出所工作》2020年第6期。同時，因邊貿在與對應國民眾打交道過程中，可以利用少數民族語言優勢起到連接中華民族共同體與周邊國家命運共同體的作用。比如在中尼邊境，藏族民眾用藏語與尼泊爾邊民交流，尼泊爾商人在普蘭口岸開設邊貿市場，因顧客均為藏族人和漢族人而不得不學習藏語和漢語；在內蒙古，蒙古族護邊員與蒙古國邊境管理人員和邊民也用蒙古語直接互換信息。如在策克口岸，專門有一種從事溝通蒙古國運煤司機與策克口岸中方煤炭公司的車隊長工作，(66)團隊成員莫日根于2021、2022年寒暑假在策克口岸調研資料。有力地促進了中蒙兩國命運共同體關系的構建。以上案例，充分表明護邊員可以依據自己所處的地理和語言優勢起到連接中華民族共同體與周邊國家命運共同體的作用。

以上七點，便是我們總結歸納及提出的促進中國陸地邊境護邊員作用更好發揮的主要建議。這七點的核心是“半職業化”，分別體現在工作條件、工作認同、工作激勵、管理培訓、職責劃分、精神傳承和內外溝通層面。如果能夠逐步落實以上建議，就不僅有利于使護邊員真正成為不穿軍裝和警服卻無處不在的護邊力量，而且有助于完善國家邊疆治理的方式和路徑，并在“和平跨居”(67)馬曼麗，艾買提：《關于邊疆跨國民族地緣沖突的動因與和平跨居條件的思索》，載《中國邊疆史地研究》2003年第2期。中連接中華民族共同體與周邊國家命運共同體。

四、結 語

邊境安全作為傳統安全與非傳統安全相交織的安全，關乎國家主權、安全和發展利益。護邊員作為黨政軍警兵民六位一體合力強邊固防的成員，是中國陸地邊境的基礎戍邊力量。這種基礎性力量，必須恰如其分地調動，才能真正地起到強邊固防的作用。所謂恰如其分，就是半職業化。對于護邊員來說，無論邊民從事農耕、放牧、邊貿或采礦等維持生計的職業，都在邊境地帶。因此，一邊從事生產勞動，一邊時時觀察邊境的動態，若有隱患或突發事件，快速向邊境派出所或邊防連隊報告，一舉兩得。對于邊境省區相關邊境管理單位來說，一是漫長的陸地邊境線需要世代居住在邊境地帶的邊民幫助，才能在“鐵打的營盤流水的兵”的體制中無縫銜接地做好邊境管理工作；二是軍管線、警管片、民兵卡點、邊民協防的聯防機制中離不開護邊員的協防和在一線、二線卡點的執勤。因此，不是越俎代庖，而是協助邊防部隊和公安警察共同守衛國家邊境，這決定了護邊員的“半職業化”。這是中國邊境治理經驗的總結，也是邊境治理日常化的表現，還是邊境治理深化的體現。