易地扶貧搬遷社區村干部角色弱化風險與重塑路徑
——基于陜南S縣四個社區的觀察

何經緯，曹海林

(河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 211000 )

一、問題的提出

合理的城鄉空間布局是推進新型城鎮化和鄉村振興戰略，實現中國式城鄉治理現代化的重要基礎。在此過程中，城鄉之間的歷史空間和區位邊界逐漸被打破與重構，也催生了一種全新的社區形態——過渡型社區。“過渡型社區”是指將原屬于兩個及以上自然村或行政村的農戶遷入政府統一建設的安置點而形成的新的社會生活共同體。(1)吳曉燕，趙普兵：《“過渡型社區”治理：困境與轉型》，載《理論探討》2014年第2期。作為城市空間擴張形塑出來的一種社會產品，過渡型社區橫亙于城鄉社會之間，在空間樣態、社會結構和文化表象等層面呈現出明顯的混合性、階段性和穩定性等特征。(2)鄭延瑾：《城鄉“過渡型”社區的治理困局如何破解》，載《人民論壇》2020年合刊第Z2期。因此，這類社區在邁向治理有效的理想狀態中常常面臨諸多困境，如何實現其善治是后搬遷時期移民工作的重中之重。

從城鄉空間總體布局來看，我國過渡型社區的形成主要有“合村并居”“相對集中居住”“易地扶貧搬遷”三種典型模式。相較于前兩種模式，易地扶貧搬遷移民社區(以下簡稱“易扶社區”)的“過渡型”特征更加明顯，治理困境也最為突出，這是由易地扶貧搬遷安置實踐和移民自身特征等多重因素共同決定的。作為國家大規模、有計劃的減貧工程，易地扶貧搬遷具有顯著的“動員”特征。(3)栗瀟遠：《基層干部互動與減貧績效——來自“呂梁-太行山區”集中連片特困地區的案例證據》，載《云南民族大學學報(哲學社會科學版)》2022年第4期。“十三五”期間，共計960多萬貧困人口搬離“一方水土養不起一方人”的地區到城鎮生活。這在取得舉世矚目返貧成果的同時，也給易扶社區的治理提出了嚴峻考驗。在搬遷指標壓力下，易扶社區各項建設大多滯后于移民搬遷速度；加之剛脫貧的移民發展能力不足、所處的基層政府也多為退出貧困縣序列不久的脫貧縣，使得移民社會適應、社會融入、就業等各種問題在遷入初期集中暴露于易扶社區之中，亟待解決。在以往的研究中，對于易扶社區治理困境多是從國家與社會視角展開討論的，很少關注到村干部作為社區治理的“實踐者”和“領路人”，在社區治理能力提升上起著關鍵作用。課題組通過對陜南易扶社區的調研發現，雖然搬遷后村干部的組織化和職業化程度增強，但易地扶貧搬遷實踐卻在一定程度上帶來了村干部角色弱化的非預期風險，使其與新的社區善治體系難以相嵌，甚至會加劇治理難題。為此，本文主要探討兩個問題：一是易地扶貧搬遷何以會帶來村干部角色弱化的非預期風險；二是如何重塑易扶社區村干部的規范角色，使其嵌入新的社區治理體系之中并發揮有效影響力。

2020年底，易地扶貧搬遷“搬得出”的任務目標已順利完成，接下來普遍面臨著“搬后怎么辦”的治理問題。如何確保移民在新的安置社區“穩得住，能致富”，關系著脫貧攻堅成果能否長期鞏固和維持。易扶社區作為脫貧攻堅和鄉村振興有效銜接的實現場域，消彌其在過渡階段的敏感性、脆弱性和不穩定性具有重要的現實意義。現有研究對于易扶社區治理主要從兩個方面切入：第一，關于易扶社區治理困境及產生原因的相關研究。研究者論述了當前易扶社區遇到的各種治理困境，如基礎設施不足、組織機制不健全、移民社會適應不足等。在此基礎上，研究者從安置模式、后扶政策、生計資本、社區屬性和移民社會心態等宏觀、中觀和微觀層面對易扶社區的治理困境予以分析；(4)馬良燦，陳淇淇：《易地扶貧搬遷移民社區的治理關系與優化》，載《云南大學學報(社會科學版)》2019年第3期；劉金龍，金萌萌：《易地移民搬遷能實現“搬得出、穩得住、能致富”嗎？——基于陜南S縣的調查》，載《中國農業大學學報(社會科學版)》2020年第2期；馮偉林，李聰：《易地扶貧搬遷農戶生計恢復策略選擇的影響因素研究——基于陜西安康的農戶調查》，載《云南民族大學學報(哲學社會科學版)》2020年第2期。第二，關于解決易扶社區治理困境的路徑探索。研究者們主張通過社區營造和社會工作介入來培育社區意識，并加強基層組織建設來破解易扶社區的治理困境。(5)黃六招：《組織學習與雙向賦能：推進社區治理現代化的有效路徑——基于一個易地搬遷社區的案例研究》，載《探索》2021年第6期。基層組織建設作為社區治理的核心和首要環節，直接影響著易扶社區的治理效果。易扶社區基層組織建設的根本目標是從“村民自治”到“居民自治”，但這并非簡單的組織更替，還涉及到社區結構、秩序和治理體系的重組。(6)紀芳：《過渡型社區的基層組織建設：實踐類型與運作基礎》，載《內蒙古社會科學》2021第5期。學界大致將易扶社區基層組織機制分為集體主導型、行政主導型和雙軌運作型三種形態。但研究發現，不論哪一種形態，原有村干部都在其中承擔著重要角色。這一方面是因為許多居民并未完全脫離原來村莊，村內集體資產還未進行妥善處理；另一方面，即使原村莊已經完全“撤村”，但原有組織機制仍會繼續發揮“慣性”作用。(7)王娟：《組織變遷與過渡型社區治理——以首都H區三個過渡型社區為例》，載《中共福建省委黨校學報》2017年第9期。所以，當前易扶社區基層組織建設必須要加強村干部組織化和職業化建設，使其嵌入進新的社區治理體系之中。

村干部作為鄉村治理的代表主體，其角色類型和職務行為一直是基層治理研究的重要議題。總體而言，大致存在兩種研究路徑，即制度研究和實證研究。制度研究路徑認為，村干部處在特定的社會結構和關系網絡之中，其角色必須要符合公眾期待。其中，徐勇提出的“雙重角色”論斷，不僅詮釋了傳統中國社會鄉村治理模式的“雙軌政治”，也契合了當今“村政鄉治”的現實，奠定了村干部角色研究的基本框架；(8)徐勇：《村干部的雙重角色：代理人與當家人》，載《二十一世紀》1997年第8期。隨著鄉村治理研究的深化，不少學者發現村干部的應然角色只能作為“理想類型”而存在，具體村治環境下村干部的實際角色往往有所偏離，繼而從實證研究路徑開展村干部角色研究。例如，吳毅認為村干部在履行“雙重角色”時既處于國家體制之外但又不完全屬于村莊，被置于里外皆不被認可的“雙重邊緣化”位置，逐漸淪為村莊“守夜人”和村政“撞鐘者”(9)吳毅：《雙重邊緣化：村干部角色與行為的類型學分析》，載《管理世界》2002年第11期。；付英通過考察征地拆遷過程中村干部的社會行動，提出了政府“代理人”、村民“當家人”以及“理性人”三重角色框架；(10)付英：《村干部的三重角色及政策思考——基于征地補償的考察》，載《清華大學學報(哲學社會科學版)》2014年第3期。稅費改革后，有些村干部周旋于村民與政府等各方利益主體之間，學者慣用“經營者”來概括這一角色；(11)梁晨：《村莊經營者與“釣魚”經營：項目進村背景下的村干部——以華北P縣西水村為例》，載《北京工業大學學報(社會科學版)》2021年第3期。梁永成與陳柏峰認為重塑可持續的農村干部培養體系需要認真處理好鄉村關系、干群關系、公職化與自治關系。(12)梁永成，陳柏峰：《農村后備干部培養體系的轉型與重塑》，載《思想戰線》2020年第5期。

既有研究豐富了我們對易扶社區建設及村干部角色方面的認識，為本文提供了理論基礎和必要的研究文獻。但已有研究對易扶社區的“過渡型社區”屬性關注不夠。盡管學者就村干部應然和實然角色提出了眾多說法，但許多研究和當前易扶社區的“過渡型”情境難以相嵌；雖有學者對村干部應然角色的偏離做了相關論述，但多從村干部的私利性角度對其進行闡釋，忽視了村干部對社區整體治理空間的影響；最后，現有研究雖然關注到易扶社區基層組織建設中原有村干部的作用，但大多停留在理論層面，缺少相應的案例研究。基于此，本研究通過對陜南四個易扶社區的考察，在空間視域下重新審視易扶社區村干部的角色弱化風險，并提出重塑其規范角色的路徑，以期能為易扶社區善治提供借鑒，也為中國式城鄉社區治理現代化提供多元化的研究案例。

二、空間與秩序：“空間-行動者-秩序”分析框架的建構

20世紀60年代，社會空間以一種新的敘事方法和理論視角出現，學界稱之為“空間轉向”(13)何雪松：《社會理論的空間轉向》，載《社會》2006年第2期。。在空間社會學先驅享利·列斐伏爾(Henri lefebrre)看來，空間不僅是日常生活實踐的場域，更是社會關系生產和再生產的媒介。(14)[法]亨利·列斐伏爾：《空間的生產》，劉懷玉譯，北京：商務印書館，2020年出版，第111頁。愛德華·蘇賈(Edward W.Saja)提出，社會空間作為一種社會產品，每一個社會和生產模式都會生產出屬于自己的空間。(15)[美]愛德華·W·蘇賈：《后現代地理學—重申批判社會理論中的空間》，王文斌譯，北京：商務印書館，2004年版，第88頁。易地扶貧搬遷本質上是在“空間貧困理論”指導下的空間轉型實踐。(16)任新民，馬喜梅：《現代化視角下少數民族地區易地搬遷穩定脫貧實證研究——以文山壯族苗族自治州石漠化片區為例》，載《云南民族大學學報(哲學社會科學版)》2020年第4期。城鄉社會作為兩種不同的空間場域生產著不同的生活實踐與社會狀態。如果說從農村向城市轉型是一種秩序向另一種秩序的轉變，失序則意味著社會發生了較快變遷。那么，易扶社區作為空間重組后的社會生活共同體，從傳統“鄉村空間”向現代“都市空間”迅速轉型過程中也容易出現新舊規范的差異、沖突、混亂和規范缺場等失序現象。(17)孫其昂，杜培培：《城市空間社會學視域下拆遷安置社區的實地研究》，載《河海大學學報(哲學社會科學版)》2017年第2期。

現有城鄉空間研究主要有兩種代表性的研究理路。第一種為“空間-行動者”“空間-權力”“空間-社會關系”等，主要聚焦空間變動下的人；第二種為“空間-社會結構”“空間-社區治理”“空間-社會秩序”等，多關注空間轉變后的空間本身。(18)茹婧：《空間、治理與生活世界——一個理解社區轉型的分析框架》，載《內蒙古社會科學(漢文版)》2019年第2期。這兩種研究路徑都將空間變動作為研究起點，但在某種程度上均存在一定缺陷。第一種闡釋了空間變動對空間行動者的影響，但并未就此深入探討其對空間產生的反作用與如何依此來治理空間的論題；第二種將空間本身作為治理對象，但忽視了行動者在其中的能動性，容易造成類似“國家與社會”視角的弊端。應當注意到，空間失序并不意味著城鄉兩種社會的失序，而是因為空間變遷不可避免地改變了空間行動者的社會關聯，并影響原有的權力結構和治理過程，繼而導致空間行動者出現失范行為，使社區呈現出一種失序狀態。(19)丁波：《空間治理：空間變遷視角下鄉村治理重構》，載《云南民族大學學報(哲學社會科學版)》2022年第5期。所以，社區空間治理最終的方向和目標應該是空間有序。但從空間變動到空間有序的過程中，必須關注行動者在其中的能動性。如果行動者在空間轉型過程中社會認同不斷解構、社會角色不斷異化、社會信任不斷瓦解，新的空間社會秩序則會面臨危機。如果在空間變動下，能夠最大程度上消解行動者角色異化風險，則能夠最大程度的維持空間社會秩序，推動社區治理能力提升。

基于此，本文提出“空間-行動者-秩序”分析框架，來呈現空間轉型過程中行動者與空間秩序之間的社會關聯。其中，村干部作為基層社會治理的重要行動者，其角色表現不僅是影響社區空間秩序的關鍵因素，也是重構社區空間秩序的重要手段。因此，本文在“空間-行動者-秩序”分析框架下，借助空間理論重點分析易扶社區村干部在空間劇烈轉型下出現的角色弱化風險，并探討重塑其規范角色的有效路徑，以此來提升易扶社區治理能力，重構易扶社區治理秩序。

三、空間轉型張力與易扶社區村干部角色弱化風險的生成

20世紀20年代初，美國學者米德(G·H.Mead)首次將“角色”概念引入學術領域，認為角色是在任意一個特殊場合，社會外界對于某一個體或群體行為和期待的規范體系。(20)[美]喬治·H·米德：《心靈、自我和社會》，趙月瑟譯，上海：譯文出版社，1992年出版，第145頁。社會角色的扮演首先要在社會化過程中形成角色觀念，再以此指導角色實踐，而在面對突發事件時的角色反應往往也會有所差異。一般認為，角色觀念、角色行動和角色反應構成了某一角色扮演的特定要素。(21)任志峰：《角色理論及其對集體行為者的可行性分析》，載《華中科技大學學報(社會科學版)》2016年第4期。根據社會角色理論，村干部的角色應自覺將鄉村整體福利置于個人利益之上，形成利村而非利己的角色觀念、為村民利益和村莊發展積極作為的行動表征、及時回應和解決社區突發事件、預防矛盾激化的反應表征。同時，村干部還應兼顧政府下達的行政任務，積極推動政府和村民之間有效溝通，促進基層社會的和諧穩定。

2022年7月，課題組對陜南S縣4個易扶社區進行了為期一個月的實地考察。其中，C社區和M社區位于城郊，距離縣城較近，是S縣重點打造的易地扶貧安置示范小區，基礎設施比較完善；L和Z社區位于集鎮，距離縣城約20公里，基礎設施和公共服務等資源相對匱乏。之所以選擇這4個社區是因為其安置居民戶數較多，每個社區均超過了500戶，且居民遷入時間較短(2017年底開始搬遷，2020年初全部搬入)，能夠代表大多數易扶社區早期的治理狀況。經課題組走訪發現，4個社區的治理主體仍是搬遷前各村的村干部，各人負責原村居民相關事宜，村干部都集中在一棟名為“社區服務中心”場所內辦公。課題組對社區居民、村干部以及基層政府工作人員進行訪談，并參與了社區村干部和居民之間的互動過程，對搬遷后村干部的角色表現進行了全面的觀察。從調研情況來看，四個社區村干部搬遷后的角色觀念、角色行動和角色反應相較于搬遷之前發生了一定程度的偏離，存在明顯的角色弱化風險。易扶社區村干部的社會角色作為外界期待的規范體系，其扮演過程受到所處環境的制約和影響。誠如馬克思所言，人類的社會實踐活動一定是在其所處的空間中展開和持存。(22)[德]馬克思，恩格斯：《馬克思恩格斯選集》，中共中央翻譯局譯，北京：人民出版社，1995年版，第573頁。易地搬遷帶來了生產空間、公共空間、社會空間、組織空間的突變，產生的空間張力衍生出流變性和不穩定的生活實踐情景，使得空間主體在短時間內無所適從。本研究認為，這種空間張力是造成村干部角色弱化的非預期風險的重要原因。

(一)生產空間的集聚增加了村干部的利益機會

村莊集體資源是村干部有利可圖的首要條件。傳統鄉土社會以農業生產為基本生計模式，并形成了以土而居的村落格局。由于人口多、機械化程度低，傳統農業生產主要以小農方式經營。小農經營方式形成了生產空間典型的分散性，表現為以家庭為基本單位的分散居住模式和生產生活格局。搬遷之前，村民只需管理好自己的“一畝三分地”，除了興修水利等公共設施，一般并不需要集體合作。另外，農民不僅長期被排除在社會保障范圍之外，還要向國家交糧納稅。直到中華人民共和國成立尤其農業稅改革之后，“三農”保障機制才逐漸健全，社會資源也開始大量下沉到農村地區。(23)渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，載《中國社會科學》2012年第5期。隨著經濟發展水平的提高，越來越多的“項目下鄉”成為了農民生產空間中重要的外部資源。但我國幅員遼闊，農村和城市相比外部資源仍十分匱乏。在內部集體資源較少、外部資源也十分有限的情況下，傳統鄉土社會中村干部的獲利機會較少。

搬遷之后，很多村莊被“連根拔起”，村民遷至城鎮生活，生產空間發生了劇烈的變革。房屋拆除和土地征收等讓移民原本的生產空間成為一種重要的生產要素并逐漸商品化和貨幣化，村莊內部資源在這一過程中迅速增加并得以集聚。村民從原來分散居住到“上樓”集中居住，以種地為生的村民無法再從事農業生產，大多進入到集聚性的生產空間(如工廠、企業)從事集約化勞動。布迪厄曾指出，資本不僅是場域當中行動者活動競爭的目標，同時也是用來競爭的手段。(24)[法]皮埃爾·布迪厄：《實踐感》，蔣梓驊譯，南京：譯林出版社，2003年出版，第177頁。對于剛遷入的居民來說，為了能夠在生產空間中獲得優勢，都想占有更多的生產資源。政府為了促進移民快速融入，一般會在搬遷初期給予較多的政策扶持，如就業崗位、技能培訓和相關福利政策等。S縣在精準扶貧政策實施之前是典型的“一方水土養不活一方人”的貧困山區。自“十三五”規劃以來，S縣共計34000余人搬到城鎮生活。S縣為保障居民生產生活制定了一系列扶持政策，尤其加大了對易扶社區的扶持力度。譬如，S縣民政局為了解決難以維持基本生計的移民生存問題，在易扶社區設立了公益性崗位。但四個社區的公益性崗位基本由村干部直系親屬擔任，很多殘疾人、老年婦女并沒有真正受益。顯然，村干部這一舉動并不符合自身角色要求，也違背了公益性崗位設立的初衷。一般而言，如果村干部能夠在集體獲利前提下合理利己，村民并不會對村干部有過多苛責。村干部作為社區治理的核心人物，在生產空間內部和外部資源集聚的過程中擁有了較多的獲利機會，成為了他們角色弱化的重要誘因。

(二)公共空間的凋敝限制了村干部的輿論傳播

社區公共空間是社區各相關主體基于公共性需要，按照社區內部交往規則進行社會活動和思想交流的公共場所，大體包括兩個方面。一是社區成員可以自由進入并進行各種思想交流的公共場所，如農村的寺廟、戲臺、祠堂等；二是指社區內普遍存在著的一些制度化組織和制度化活動形式。(25)曹海林：《鄉村社會變遷中的村落公共空間——以蘇北窯村為例考察村莊秩序重構的一項經驗研究》，載《中國農村觀察》2005年第6期。所以，社區公共空間并非只作為一個物理概念存在，更是社區成員情感互動、輿論生產和關系建構的主要實現場域。

傳統鄉土社會作為相對透明的熟人社會，成員之間遵守著共通性的社群倫理。一旦有人違背了村莊中共同遵守的禮俗規范，必須承擔來自村中的輿論壓力，甚至會受到村莊其他成員的排斥。越是關系緊密的共同體，群體輿論的壓制力就越大。(26)梁晨：《集體記憶、社區輿論與村莊福利：農村家庭養老的持續機制》，載《社會發展研究》2022年第1期。村莊公共空間是村莊輿論生產和發揮作用的重要舞臺，是村莊公共性形成和存在的社會基礎。村民在茶館、集市或水井旁可以自由談論村莊成員，村干部也不例外。村民可對村干部的職務能力進行全方位點評，促使村干部在輿論壓力下不敢發生偏差和越軌行為。如果村干部因為某些私利行為被冠上“自私自利”“貪污”等標簽，不僅會導致其在村中難以立足，還會影響其家庭的整體聲望和家族的長遠發展。

搬遷之后，左鄰右舍的居住空間被單元樓式的居住空間所替代，公共空間與私人空間的界限變得更加清晰。福柯在《規訓與懲罰》中提到，空間隔離、空間封閉、空間定位等空間分配技術可以對人的身體起到規訓作用。(27)[法]米歇爾·福柯：《規訓與懲罰》，劉北成，楊遠嬰譯，北京：生活·讀書·新知三聯書店，1999年出版，第195頁。單元樓式的居住空間使私人空間和公共空間完全分割開來，加之安置社區是由多個自然村的村民組成的半熟人或陌生社會，輿論難以在社區中生產并發揮其壓制力；另一方面，傳統鄉土社會的公共空間具有較大的延展性，不僅有議事亭、祠堂、戲臺和茶館等專門的公共區域，也有大樹下、水井邊等小范圍聚集地。但是，相比傳統鄉土村落易扶社區的公共空間嚴重稀缺。在調研社區中，只有C社區有一個供居民體育鍛煉的小型廣場，其他三個社區均沒有能夠容納一定數量居民休閑或娛樂的公共空間。課題組還注意到，社區每棟單元樓前都安裝了監控設備，公共區域基本不存在監控盲區。此舉雖然提升了社區治安的穩定性，但正如福柯所建構的“全景敞視主義”那樣，居民自知處于無形的“監視”之中，便很難再像以前那樣自由發表意見。(28)陳阿江：《從熟悉社會到透明世界——監視視角下的社會類型演變》，載《江海學刊》，2022年第2期。易扶社區公共空間的凋敝造成了社區居民參與能力不足，尤其限制了村干部的偏差或越軌行為輿論的形成和傳播，也弱化了社區輿論對村干部角色表現的監督作用。

(三)社會空間的區隔弱化了村干部的道義責任

人在社會中想要獲得物質資料和情感支持，必須與他人進行社會交往。社會空間不僅承載著人們的社會聯系和情感互動，也反映著個體社會資源的存量和質量。涂爾干認為，人類總是會將自身特征類別化并傾向于和自己特征相近的人進行社會交往，由此產生了族群、部落等最初的社會范疇。(29)[法]愛彌兒·涂爾干，馬塞爾·莫斯：《原始分類》，汲喆譯，渠敬東校，北京：商務印書館，2012年出版，第3頁。滕尼斯將這種在原始狀態下聚集在一定地域內、成員之間關系親密的統一體稱之為“共同體”(30)[德]斐迪南·滕尼斯：《共同體與社會：純粹社會學的基本概念》，張巍卓譯，北京：商務印書館，2020年出版，第54頁。。從共同體屬性來看，我國傳統鄉土社會具有典型的共同體特征。傳統鄉土社會邊界清晰，村莊內部成員彼此熟悉，日常交往形成的社會空間和居住空間相互疊合，對村莊具有強烈的認同感、安全感和凝聚力。在這種共同體形態下，村干部和其他村民一樣生活在祖輩們世代繁衍生息的村莊，共同擁有村莊集體記憶，對村莊具有與生俱來的“根”的情感。村莊每位成員都非常熱衷于參加村莊公共事務，愿意分擔村莊發展責任。村干部作為村民自己選出來的“領導者”，一般由家族長老等對村莊事務最為關心的村民擔任。在共同體意識下，村干部會自覺將村莊整體發展作為自己的道義責任。

搬遷之后，不同自然村的村民聚集到了易扶社區，鄰里也被隨機抽簽重組。原來的熟人社會如今被半熟人或陌生社會所取代，居民難以在短時間內形成相互信任的社會空間，從而出現情感排斥和心理隔膜。“上樓”集中居住與原先“橫排式”居住相比，雖然增加了鄰里交往的物理密度和精神密度，但相對封閉式的空間設計卻使社會空間受到嚴重阻隔。另外，空間置換增加了居民對私人空間隱私和邊界的敏感性，鄰里之間常常因為爭奪有限的空間資源而心懷不滿。(31)吳宗友，丁京：《過渡型社區的空間“聚—離”與包容性治理》，載《中州學刊》2022年第6期。課題組調研期間，曾多次目睹居民為搶占社區里的空地或者樓道公共區域而發生爭吵。鄉土社會下曾經守望相助的社會空間被新的物理空間所隔絕，社區居民關系逐漸趨于冷漠和疏離。共同體意識的喪失致使居民只在意個人利益是否得到滿足，并不關心社區整體發展。作為社區一員，村干部在這種區隔的社會空間里對安置社區也沒有歸屬感，曾經為村莊發展和村民謀利的道義責任逐漸弱化，在價值觀念層面加劇了自身的角色弱化風險。

(四)組織空間的失序擴大了村干部的權力邊界

當前基層群眾自治制度主要有兩種組織治理機制，一是傳統鄉土社會治理機制，主要是以解決問題為導向，治理方式比較簡約，重視利用非正式關系和手段；二是現代城市社區治理機制，更加突出行政性和服務性，治理方式也更加規范和復雜。(32)張來明，劉理暉：《新中國社會治理的理論與實踐》，載《管理世界》2022年第1期。但不管是傳統鄉土社會還是現代城市社區，基層群眾自治制度經過近三十年發展都已經相當成熟，尤其傳統鄉村在自然發展進程中基本形成了相對完善的民主協商傳統。村干部在國家法律規定及村莊內部民主協商傳統下形成了清晰的權力邊界。這是我國農村社會能夠長期保持和諧穩定的重要原因。

易扶社區雖然在名義上實現了從“村民自治”到“居民自治”，但從社會基礎和實踐運行來看，居民有需求時仍然會依靠原來村干部幫忙解決，上級部門也依賴村干部來幫忙協調居民問題。所以，易扶社區在搬遷初期既無法延續原來的傳統鄉土社會治理機制，也難以在短時間內轉變為城市社區治理機制。村干部地位和作用在這一過程中被迅速提升，職權范圍也得到了進一步擴大。他們在社區中集結成了精英集團，共同決定社區公共事務。如果各村干部發揮合力，則能夠迅速提升社區治理能力；反之，容易導致“精英俘獲”現象的出現，導致社區居民整體利益受到傷害。另一方面，不同村莊的村民匯集到一個社區，容易導致整體組織空間的渙散，國家力量很難深入社區內部。(33)丁波：《鄉村振興背景下農村空間變遷及鄉村治理變革》，載《云南民族大學學報(哲學社會科學版)》2019年第6期。村干部作為每個組成單位的核心代表，在國家力量難以進入時，自由裁量權一定程度上有所增加。在走訪中發現，村干部在面對社區中突發性事件時的最先反應并非是及時回應和解決問題，而是想著如何盡快“息事寧人”和怎樣“避責”。日常工作中照章辦事并事事留痕以備檢查等都是村干部避責的重要策略。總之，易扶社區組織空間的失序擴大了村干部權力邊界，一定程度上增加了村干部角色弱化的風險。

四、破解之道：易扶社區村干部規范角色的重塑路徑

易扶社區村干部的角色弱化是空間生產過程中正義缺失的突出表現，不利于社區治理能力的提升。戈登(Gordon H.Pirie)曾在《論空間正義》一文中提出“空間正義”概念并做了系統論述，其認為“空間正義”指空間產品、空間資源、空間權益和空間形態等能夠在空間中得到公平正義的分配和使用。(34)Gordon H.Pirie：“On Spatial Justice ”，Environment and Planning， 1983，A(15)，P.471.空間正義能夠有效克服現代性的功能困頓，保證空間各類主體社會關系的和諧。因此，后續要將空間本身作為重要的治理工具和資源，通過凝聚空間情感共識、制定公平的空間制度、激發空間公共精神等途徑來實現空間正義，以此重塑易扶社區村干部的規范角色，推動易扶社區空間秩序的形成。

(一)凝聚情感共識，促進角色價值回歸

情感共識或共同體意識影響著空間個體之間社會關系的親密程度，是易扶社區空間生產的情感基礎。傳統鄉土社會中的村民在情感聯結下形成了共享性的信任環境和共識性的價值體系。情感共識作為村民一種情感表達，既承載了鄉村社會發展的歷史肌理，也是村莊社會秩序的現實性表征，使得村內每位成員都十分關心村莊發展。(35)楊慧，呂哲臻：《個體化視域下鄉村社會情感共同體重塑》，載《中國特色社會主義研究》2022年第2期。這種共同體意識所促成的情感聯系在搬遷之后被區隔性的社會空間逐漸瓦解，村干部及其他居民對于社區缺少歸屬感，也失去了投身社區建設的奉獻精神。重塑易扶社區村干部的規范角色必須要凝聚社區居民的情感共識，激發出村干部為社區整體發展服務的道義責任。

易扶社區具有非“農”非“城”的過渡型特征，也意味著可以將城鄉治理中的兩方面優勢共同融入到社區治理共同體建設當中。譬如，合肥等地利用“五社聯動”的方式，在合村并居社區中開展一系列文娛活動，以此來喚醒居民的集體記憶，重塑社區居民的情感聯結；(36)吳宗友，丁京：《從區隔到融合：空間視角下城市“混合社區”的多元治理》，載《云南社會科學》2021第4期。另外，易扶社區內部的熟人資源只是隱匿于現代性的社區空間結構中，并沒有完全消失，社會組織可以利用熟人關系來擴大社區居民整體的社會關系網絡；除此之外，社區還可以積極培育一批居民領袖和趣緣群體，廣泛深入到社區居民的生活世界中去。這些內生性群體既豐富了社區居民的精神生活，又能夠重新整合社區的社會空間，使居民從個體走向群體，增加了社區歸屬感和凝聚力。伴隨著社區共同體意識的增強，居民不僅可以將自身放置于曾經的傳統鄉土社會之中，也能夠在新的社會空間中找到自己的群體身份。在這種情感共識下，村干部也可以重新找回自己的角色意義，增強為社區建設和發展貢獻自我的價值信念。

(二)推動制度引領，強化角色剛性約束

基層自治空間是在社區力量和國家力量互動過程中形成的，村干部權力受到來自居民和國家的雙向制約。但在搬遷初期，易扶社區的組織空間失序問題造成了村干部角色約束力降低，隱形權力進一步上升。重塑易扶社區村干部的規范角色必須加強組織空間的規范化和制度化建設，將村干部限制在合理的權力邊界內治理社區。

加強易扶社區組織治理機制規范化和制度化，首先要發揮基層黨組織的核心引領作用。基層黨組織作為社區治理的主心骨，是凝聚多元主體參與社區治理的組織者，是保障社區治理沿著正確方向發展的根本力量。然而從調查情況來看，S縣易地扶貧社區建立黨支部或黨小組的比例僅為15.4%，調研的四個社區均未成立專門的黨組織。由于缺少基層黨組織的制度引領，導致村干部的職務行為規范化不足，一定程度上加劇了村干部角色弱化和社區治理的風險；其次，重塑易扶社區村干部的規范角色，要積極推行常態化巡察制度，加強對村干部的角色監督。近年來，多地為解決征地拆遷中的村干部腐敗問題及民眾關心的重大問題，推行“開門迎訪，入戶探訪”等方法直接與社區居民面對面協商。這一舉措強化了對村干部的監督，促使他們合法合規地履行職務；(37)萬銀鋒：《構建和完善村干部監督體系探析》，載《江淮論壇》2022年第4期。最后，上級政府可以基于工作能力、居民滿意度等指標對易扶社區村干部實行績效考核制，并根據考核結果決定獎懲以及任免，以此來規范村干部的職務履行和優化村干部的人才隊伍。除此之外，針對易扶社區的集體資源分配和使用可以制定精細化準則，以此來縮小村干部的自由裁量權。通過基層黨組織建設、村干部巡查和考核等一系列制度性建設能夠有效加強易扶社區組織建設，也強化了對村干部角色的剛性約束，督促他們在制度限定范圍內行使權力。

(三)培育公共精神，建立角色柔性制約

社區公共精神作為社區構成的有機成分，不僅能夠促進社區居民自身德性養成，也能夠提升社區共同體意識和推進基層民主政治建設。(38)張承安，師曉倩：《社區共同體建設中公共精神的六個維度》，載《湘潭大學學報(哲學社會科學版)》2019年第2期。社區公共空間的凋敝是易扶社區村干部的角色弱化的重要原因。重塑易扶社區村干部的規范角色可提升社區居民廣泛參與社區公共事務的熱情和能力，能發揮出基層群眾自治的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督作用，增強對村干部角色的柔性制約。

培育易扶社區居民的公共精神，首先是要擴大社區的物理公共空間。社區物理公共空間是培育居民公共精神的物質載體和客觀環境，具有休閑娛樂、道德教化、公共服務、社會整合等多種功能。擴大社區物理公共空間，一方面是要結合社區特點和居民需求開發出一些新的政治性、生產性、生活性公共空間，如居民議事廳、社區工廠、老年活動中心、居民文化廣場等；另一方面，要拓展樓棟空間的潛在功能，打造鄰里交往的微空間。作為居民生活必經和必達的基礎空間，樓棟空間功能的釋放能夠促進鄰里間的互助交往，使社區重新煥發“人情味”和“煙火氣”(39)管其平：《空間治理：過渡型社區治理的“空間轉向”》，載《內蒙古社會科學》2021年第6期。；其次，可以通過制定村規民約或建立“道德銀行”等在社區中營造出公平正義的道德倫理并將其內化為居民的行為準則，以此來維護社區公共理性和提升社區公共意識。村干部在這種公共理性下需要具備大局意識、集體意識和責任意識，一定程度上約束了其角色行為；最后，培育社區公共精神，需多鼓勵和帶領居民積極參與社區公共活動。居民只有參與到具體實踐中去，才能夠真正的提升自主意識和自治精神。易扶社區要發揮民間組織的作用，將分散的居民組織起來，帶領他們投身到社區環境整治、治安巡邏、護學崗等社區事務中去。(40)張承安，鄒亞楠：《網格化社區治理中培育公共精神的可能路徑》，載《湖南科技大學學報(社會科學版)》2016年第6期。除此之外，還可以舉辦社區居民代表大會、居民論壇等系列活動，鼓勵居民參與和監督社區各項事務。社區公共精神的提升，能夠加速社區多元主體共治格局的出現。在廣泛的居民公共參與下，村干部角色行為受到了來自社區輿論、公共理性、集體道德等的制約，權力的約束力進一步增強。

(四)彌合數字鴻溝，提升角色服務能力

在萬物互聯的智慧時代，網絡社會儼然不再是一種單純的虛擬社會形態，而是連接在場空間與缺場空間的實實在在的實體空間。(41)劉少杰：《網絡空間的現實性、實踐性與群體性》，載《學習與探索》2017年第2期。網民可通過各種社交軟件等來表達自身的現實感受和信念追求。這種網絡交往打破了原有的時空界限，也給社會治理帶來了新的數字機遇和挑戰。外出務工的中青年群體基本習慣了數字化和智能化的生活，而許多常住社區的老年群體卻成為數字中的弱勢群體，二者之間的“數字鴻溝”越來越寬。村干部曾經的治村經驗在當前如何解決“數字正義”問題上變得難以適從，角色服務能力明顯不足。

“數字化”趨勢不可避免，易扶社區村干部需要順應時代發展潮流，充分利用好數字空間來突破地域性界限，打造數字生活共同體。一方面要開通各類網絡平臺，為居民提供相關數字服務，對社區居民進行數字賦能。譬如，建立社區居民“微信群”，不僅可以增強居民身份認同感，村干部也可以及時將一些社區公務發在群里告知居民；同時，也可通過搭建公共服務平臺來滿足居民的相關需求。比如，搭建就業平臺幫助居民鏈接相關工作崗位以及線上幫助居民辦理相關業務；另一方面，村干部要努力消除數字化給老年群體帶來的技術區隔，讓他們也能夠均等和便捷地享受數字化社區服務。對于一些不會使用智能手機的群體，應該組織相關志愿者盡可能的教會他們相關網絡技能；也可利用智慧社區的終端設計，即使不會使用相關設備，也能夠進行終端監控。這些數字化產品不僅能夠很好地將社區居民組織在數字社區之中，增強社區的整體歸屬感；同時，也可以幫助易扶社區村干部更好地進行社區治理，提高自身的服務能力，減少角色弱化的風險。

五、結語與討論

易地扶貧搬遷在給居民帶來全新生活世界的同時，其混合性、階段性等特征也增加了社會治理的風險與挑戰。當前在精準扶貧與鄉村振興的有效銜接過渡階段，必須著力提升易扶社區的治理能力(42)耿達：《民族地區脫貧攻堅與鄉村振興有效鏈接的文化路徑——基于一個少數民族村寨的文化扶貧實踐》，載《思想戰線》2021年第5期。。黨的二十大報告提出，各地要努力完善基層社會治理體系，積極推進鄉村振興戰略。(43)習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，載《中華人民共和國國務院公報》2022年第30期。因此，直面經驗現實、討論和分析易地扶貧搬遷社區中存在的社會治理難題，是實現中國式城鄉治理能力現代化的重要步驟。

本研究基于陜南S縣四個易扶社區的調研，通過“空間-行動者-秩序”的分析框架發現，原有村干部在新的安置社區中仍承擔著治理職責，但劇烈的空間變革造成的空間張力帶來了村干部角色弱化的非預期風險，成為阻礙社區秩序重建和善治目標實現的重要因素。易地扶貧搬遷社區本質上是一種空間變遷和重組，村干部角色弱化是空間正義缺失的突出表現。重塑易扶社區村干部角色要將空間本身作為重要的分析工具和治理資源，通過凝聚空間共同體意識、制定公平的空間制度、激發空間公共性精神等途徑來加強對村干部角色的剛性和柔性制約，促進村干部角色價值的回歸；同時，數字技術已觸及社會各處，日益影響居民生活和工作，村干部也要在數字治理的機遇和挑戰下提升自己的角色服務能力。

隨著我國城鎮化進程高速邁進，易扶社區、合村并居等過渡型社區將會在相當長一段時間內廣泛存在。易扶社區作為過渡型社區的典型形式，分析其在空間轉型過程中村干部的角色變化能夠為合村并居、相對集中居住等其他過渡型社區治理提供借鑒意義。總而言之，過渡型社區作為一種空間重組，其治理問題應該要立足于整體空間，透過空間棱鏡關注行動主體的角色變化，最終實現社區有效治理。