聚焦英國國家安全審查

文/孫曄 譚秋婕 編輯/王亞亞

2022年1月4日，英國《國家安全和投資法案》（National Security and Investment Act，《NSI法案》）正式生效。這標志著英國首次引入了獨立的外國投資審查制度。截至2023年3月底，《NSI法案》已生效一年有余，其項下負責國家安全審查的機構——英國投資安全署（Investment Security Unit，ISU）陸續公布了16筆對英投資交易的最終結果，其中9筆交易涉及中國收購方。筆者回顧了《NSI法案》項下監管機制，對ISU公布的相關項目審查結果予以分析，并就中國投資者赴英投資的安全審查要點做出提示和建議。

《NSI法案》回顧

《NSI法案》創設了一套新的監管機制，使英國政府能夠以國家安全為由對收購在英注冊企業、在英開展業務或向英國銷售商品和服務的海外企業或英國資產控制權的交易進行審查。申報分為強制申報和自愿申報兩種。ISU對英國國家安全審查權力的行使提供行政和政策支持。ISU原設于英國商業、能源和產業戰略部（Department for Business,Energy and Industrial Strategy，BEIS）項下，但英國首相于2023年2月7日宣布ISU將移至內閣辦公廳蘭開斯特公爵郡大臣（the Chancellor of the Duchy of Lancaster in the Cabinet Office）名下。

根據《NSI法案》，如果投資標的在英國開展的業務涉及17個特定敏感行業，投資者獲得或增持該投資標的的權益或投票權，并跨越25%、50%或75%的門檻，或投資者在投資標的某一股份類別的投票獲得否決權，則上述交易就應當進行強制申報（見圖1）。這17個特定敏感行業包括先進材料、先進機器人、人工智能、民用核能、通信、計算機硬件、政府關鍵供應商、加密認證、數據基礎設施、國防、能源、軍用或軍民兩用技術、量子技術、衛星和空間技術、應急服務供應商、合成生物學、運輸。

圖1 投資者判斷擬議交易是否應當申報英國國家安全審查

自愿申報機制則適用于：對17個特定敏感行業進行投資，投資比例低于上述投資標的權益或投票權比例門檻，但投資者通過交易將獲得對投資標的策略的“重大影響”；以及對其他行業的投資，投資比例達到上述投資標的權益或投票權比例門檻，或者雖未達到上述門檻但投資者通過交易將獲得對投資標的策略的“重大影響”。《NSI法案》對“重大影響”沒有明確定義，但ISU在實踐中對其認定的范圍非常寬泛，ISU有可能結合公司治理機制、商業運營安排，例如董事席位的分配、投票安排的設定等，以認定投資者對投資標的存在“重大影響”。

根據《NSI法案》，若一筆交易應進行強制申報，在獲得政府批準前，該筆交易不得交割；已交割的該筆交易是無效的，但投資人可以向政府申請效力回溯；若某一交易未進行申報，但政府認為該交易存在國家安全隱患，則其有權主動對該交易進行審查。

根據《NSI法案》，關于申報流程（見圖2），投資者應向ISU提交申報申請，ISU決定是否接受申報。如申報交易不符合申報條件，或提交的信息不充分，ISU可以拒絕接受申報。ISU在接受申報后有30個工作日決定是否審查（Call-in）該交易，這30個工作日即復核期（Review Period）。若ISU決定對該交易進行審查，審查時長為30個工作日，最多可再延長45個工作日，或在與申報方達成一致的情況下延長更久，這里的30個工作日、45個工作日及可能延長更久的期限統稱為評估期（Assessment Period）。ISU可以禁止、無條件或有條件批準一項交易。如果ISU認為一項交易將帶來國家安全風險，其將在審查結束后公布最終命令（Final Order），該命令可能是有條件地批準交易或禁止交易。最終命令一般包含政府對該交易涉及何等國家安全風險的總結，也可能列出政府要求交易各方執行的風險隔離措施。

圖2 英國國家安全審查申報流程示意

在英投資國家安全審查整體趨勢

根據《NSI法案》，英國內閣大臣應當通過年報的方式對國家安全審查的申報和決定情況予以公開，第一次報告所應涵蓋的期限為2022年1月4日至2022年3月31日，后續每份報告將涵蓋4月1日至次年3月31日這一期間。

BEIS于2022年6月16日公布了《2021年NSI法案：2022年年報》，涵蓋2022年1月4日至2022年3月31日期間的國家安全審查申報情況。根據2022年年報所披露的信息，強制申報申請共196份，其中178份被接受（其中13筆申請已進入評估期）、7份被拒絕、剩余11份在該年報披露期間內ISU尚未決定是否接受申請。自愿申報申請共25份，其中22份被接受（其中4筆申請已進入評估期）、1份被拒絕、剩余2份在該年報披露期間內ISU尚未決定是否接受申請。效力回溯申請共1份，該申請被接受。就前述進入了評估期的申請，其中3份獲得了放行通知（Final Notification）。該年報披露期間內，剩余的申請還未完成審查。根據2022年年報信息，強制申報申請常見于國防、軍用或軍民兩用技術、政府關鍵供應商、人工智能、數據基礎設施領域。自愿申報申請則更常見于專業科學和技術活動、數據基礎設施、其他服務活動、能源、計算機硬件領域。

雖然2023年年報（涵蓋2022年4月1日至2023年3月31日期間）尚未公布，但ISU在官網實時公開國家安全審查交易的審查結果。自2022年7月15日第一起交易結果公布至今，該官網已陸續公開了16筆交易申報的結果，其中15筆交易發布了最終命令、1筆交易發布了放行通知。在這15筆已獲得最終命令的交易中，2筆已交割交易被要求股份處置，3筆交易被禁止，剩余10筆交易獲得有條件批準。從上述決定中可以看出英國政府對于在英投資國家安全審查的整體趨勢。

其一，英國政府首要關注的敏感行業是半導體和軍民兩用技術。例如，2022年11月，ISU要求Nexperia BV（中國企業聞泰科技旗下子公司）剝離其增持的Newport Wafer Fab（一家英國半導體供應商）86%的股權。根據ISU發布的最終命令，英國政府認為這筆交易會在以下方面帶來國家安全風險。首先，投資標的可能在項目場地開展復合半導體活動并研發相關技術和專有技術，這些技術的研發有可能損害英國利益。其次，項目所在地比較敏感，它位于南威爾士州集群附近，投資標的可能利用這一地理位置的優勢獲取南威爾士州集群的技術能力和專有技術，因此南威爾士州集群未來可能無法再參與其他涉及國家安全的項目。2022年12月，ISU禁止了工研高光（上海）半導體有限公司對英國 HiLight Research Limited的擬議收購，理由是HiLight的技術具備可以被用于開發對英國國家安全造成危險的能力。ISU還禁止了兩項與潛在的軍民兩用技術收購有關的跨境交易。

其二，有條件批準的項目數量多于禁令項目。這表明，即使英國政府確實發現了一些潛在的海外投資交易風險，但是交易各方可采取承諾措施適當降低風險，使得交易仍有繼續進行的空間。關于降低國家安全風險的承諾目前包括：限制投資者訪問項目場地和獲取信息、英國政府委任董事會觀察員、實施信息安全措施（由英國政府批準的審計師進行審計）、就重大信息（如戰略能力或資產轉讓事宜）予以申報。這些是目前實踐中常見的補救方式，不過ISU公開的最終命令里并沒有披露更多的操作細節。

其三，審查最終命令突出了ISU對知識產權評估的看重。2023年1月，ISU禁止了中國企業Beijing Infinite Vision Technology Company Ltd.與曼徹斯特大學簽訂的一項技術許可協議。在該協議項下，被授權人獲權使用SCAMP-5、SCAMP7視覺傳感技術相關的知識產權，用于開發、測試、驗證、制造、使用和收購被許可產品。ISU認為，擬議交易所涉技術有軍民兩用用途，該等技術可能被用于國防領域，如果目標技術轉讓給收購方，可能給英國國家安全帶來風險。這進一步表明英國國家安全審查不僅著重于典型的并購活動，也涵蓋了資產收購活動，如簽訂技術許可協議。

對中國投資者的相關啟示

為幫助中國投資者更好地應對英國國家安全審查、降低投資風險，筆者結合此前交易經驗總結了以下幾點建議。

首先，ISU已公布的16筆交易中有9筆涉及中資背景的投資者，占比一半以上。這9筆交易中1筆獲得放行通知、2筆被禁止、6筆獲得有條件的批準。雖然ISU對案件審查是個案分析、個案判定，但中資投資者在英投資確實需要格外關注國家安全審查風險。由于目前公開信息有限，很難推測已公布的交易中為何涉及中資投資者的交易占比較高。但英國政府此前曾表態，在決定是否審查某筆交易時，通常會考慮標的風險、收購方風險及控制風險。交易申報信息需披露投資者的股東、董事信息，包括姓名和國籍，ISU在審查交易的“收購方風險”時可能會關注收購方的性質和國別。

其次，禁令只是國家安全審查的一個可能結果，交易是否被批準或者禁止還需依據個案情況逐一分析。由于《NSI法案》并不要求英國政府公開所有放行通知，目前不清楚已申報交易被禁止、無條件或有條件批準的比例情況。但英國政府偶爾也會主動對放行交易予以公開，例如ISU于2022年6月決定，經仔細審查上海思爾馳企業管理有限合伙企業收購Flusso Limited（英國一家半導體公司）100%股權交易，將不再采取任何措施。

再次，投資者與ISU的互動可能有限，申報材料的準備和撰寫尤為關鍵。《NSI法案》規定申報通過ISU的門戶網站進行，并通過統一郵箱開展后續溝通。根據筆者工作經驗，ISU對于申報的審查主要基于書面申報材料，交易方與ISU的溝通程度因案件而異。如交易涉及補救措施，則ISU可能與申報方有更多溝通；交易方與ISU討論的性質和頻率也可能受擬投資行業的影響而有所不同。雖然審查由ISU牽頭進行，ISU也會與負責相關行業的英國政府部門（如負責軍事/軍民兩用行業的國防部，負責人工智能行業的數字、文化、媒體和體育部）進行協商。ISU可以在接受申報后、決定是否主動審查交易前向申報方提出信息請求。例如，要求提供關于交易性質、交易各方及其所有權和/或內部文件的進一步信息。如果ISU沒有發現潛在的國家安全方面的風險，ISU可能僅確認它已經接受申報并確認它不會主動審查該交易。

最后，自愿申報有助于提高交易確定性。如上所述，強制申報適用于17個特定行業。這些行業定義各不相同，并且其中一些定義存在潛在的解釋空間。自愿申報是提高交易確定性的一種手段，可以避免應當但未進行強制申報情況下的潛在嚴重后果（包括交易無效和經濟處罰）。此外，ISU可以在知悉交易之日起最長6個月內進行主動審查，但最晚不得超過交易交割后5年。自愿申報使交易各方能夠在較早階段得到ISU批準，從而獲得交易確定性，避免后期出現任何“突襲”主動審查。如果投資者不清楚英國政府是否可能對擬議交易存在國家安全方面的擔憂，自愿申報也為交易各方提供了與ISU對話的機會。

（史密夫斐爾律師事務所倫敦辦公室合伙人Veronica Roberts及律師Sean Giles對文本亦有貢獻）