行政事業(yè)單位執(zhí)行新《政府會(huì)計(jì)制度》的實(shí)踐探討

陸葉飛

摘要：2019年1月1日《政府會(huì)計(jì)制度》在全國行政事業(yè)單位開始全面實(shí)施，四年來，會(huì)計(jì)人員通過不斷學(xué)習(xí)和實(shí)踐，已經(jīng)基本掌握了新制度的要求。但是在執(zhí)行新制度的實(shí)踐中仍然存在很多問題，影響了會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量，沒有完全達(dá)到政府推行新《政府會(huì)計(jì)制度》的目的。基于此，本文結(jié)合實(shí)際工作進(jìn)行探討和思考，首先闡述施行新《政府會(huì)計(jì)制度》以來的重大變化，然后結(jié)合實(shí)際工作提出在實(shí)踐過程中存在的問題，最后對存在的問題提出相應(yīng)的對策和建議，旨在為促進(jìn)新《政府會(huì)計(jì)制度》的深入貫徹實(shí)施提供借鑒。

關(guān)鍵詞：新《政府會(huì)計(jì)制度》；預(yù)算一體化；會(huì)計(jì)信息化；會(huì)計(jì)信息質(zhì)量

為規(guī)范行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算，保證會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，提升政府治理能力，財(cái)政部于2019年1月1日推行實(shí)施新《政府會(huì)計(jì)制度》。新制度的實(shí)施是對行政事業(yè)的會(huì)計(jì)核算的重大變革，會(huì)計(jì)核算面臨巨大的轉(zhuǎn)變和挑戰(zhàn)，也對財(cái)務(wù)管理、內(nèi)控建設(shè)等提出了更高的要求。目前，行政事業(yè)單位在新制度的實(shí)踐中遇到了很多問題，存在財(cái)務(wù)管理不完善、內(nèi)控制度不健全、財(cái)務(wù)人員知識(shí)儲(chǔ)備不足等問題，嚴(yán)重影響了新制度的深入貫徹實(shí)施，需要針對這些問題提出解決方案和對策，提高會(huì)計(jì)核算工作的質(zhì)量和效率。

一、政府會(huì)計(jì)制度在改革后產(chǎn)生的重大變化

新《政府會(huì)計(jì)制度》的實(shí)施對行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算來講是一項(xiàng)重大的變革，它繼承了多年來我國在行政事業(yè)會(huì)計(jì)改革中的有益經(jīng)驗(yàn)，反映了當(dāng)前政府會(huì)計(jì)改革發(fā)展的內(nèi)在需要和發(fā)展方向，相對于原制度帶來了重大的變化和創(chuàng)新。第一，會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)發(fā)生了變化。從原來的單一的收付實(shí)現(xiàn)制到現(xiàn)在的權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制并行，創(chuàng)造性的實(shí)現(xiàn)了雙基礎(chǔ)。第二，創(chuàng)新了會(huì)計(jì)記賬模式。會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)在權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制的并行的情況下，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)創(chuàng)造性的實(shí)行平行記賬。一筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)需要同時(shí)進(jìn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算和預(yù)算會(huì)計(jì)核算，分別反應(yīng)不同的會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了雙功能。第三，會(huì)計(jì)報(bào)告形式發(fā)生了變化。從原來的單一的決算報(bào)告轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告同時(shí)報(bào)送，分別反映預(yù)算的執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)狀況及運(yùn)行狀況，實(shí)現(xiàn)了雙報(bào)告。第四，重塑了會(huì)計(jì)要素。新制度下財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)要素包括資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、費(fèi)用；預(yù)算會(huì)計(jì)包括預(yù)算收入、預(yù)算支出、預(yù)算結(jié)余。根據(jù)新的會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)的變化和特點(diǎn)，在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)中將原來的“支出”變成了“費(fèi)用”，而支出體現(xiàn)在預(yù)算會(huì)計(jì)中的“預(yù)算支出”，更加科學(xué)合理。第五，規(guī)范了資產(chǎn)核算方法。一方面規(guī)范了對在建工程、新增資產(chǎn)的會(huì)計(jì)核算方法，從源頭上防止資產(chǎn)不入賬的情況發(fā)生；另一方面對資產(chǎn)計(jì)提折舊或攤銷，從而更加準(zhǔn)確反映單位資產(chǎn)真實(shí)價(jià)值。

二、行政事業(yè)單位執(zhí)行新會(huì)計(jì)制度實(shí)踐中存在的問題

（一）單位內(nèi)部對政府會(huì)計(jì)制度的認(rèn)識(shí)不夠

新《政府會(huì)計(jì)制度》是全面貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”等決策部署的重要舉措，為更好的發(fā)揮財(cái)政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用具有重要而深遠(yuǎn)的意義。所以在實(shí)施之初就要求加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，廣泛宣傳政府會(huì)計(jì)改革的重要意義和基本精神。然而新《政府會(huì)計(jì)制度》實(shí)施四年來，各級行政事業(yè)單位對新制度的認(rèn)識(shí)程度還不夠，對單位的財(cái)務(wù)管理不夠重視，仍然停留在原來的思維上，認(rèn)為行政事業(yè)單位就是向財(cái)政要錢，只要有預(yù)算、有錢花就是成功，不了解政府推行新《政府會(huì)計(jì)制度》真正的用意是為了科學(xué)、全面、準(zhǔn)確地反映政府的資產(chǎn)、負(fù)債和成本費(fèi)用，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，更好的推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。因?yàn)檎J(rèn)識(shí)不足，相應(yīng)的配套管理制度也難以建立，給新《政府會(huì)計(jì)制度》的全面實(shí)施帶來了困難。同時(shí)，也因?yàn)檎J(rèn)識(shí)不足，不清楚新《政府會(huì)計(jì)制度》實(shí)施的意義，對會(huì)計(jì)信息的需要也不足，不能更好的運(yùn)用到單位的治理當(dāng)中。

（二）財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力水平有待提高

新政府會(huì)計(jì)實(shí)施之初，財(cái)務(wù)人員最大的困難就是專業(yè)能力不足，經(jīng)過四年的不斷學(xué)習(xí)和實(shí)踐，已經(jīng)基本掌握了會(huì)計(jì)核算的方法。但是，仍然存在財(cái)務(wù)人員素質(zhì)參差不齊，以及專業(yè)技能不夠的問題。一方面，因各自崗位職責(zé)的不同，財(cái)務(wù)人員對新《政府會(huì)計(jì)制度》的了解也不盡相同，尤其目前實(shí)施會(huì)計(jì)集中核算制度的地方，單位的報(bào)賬員對新《政府會(huì)計(jì)制度》的學(xué)習(xí)不夠，以及缺乏實(shí)踐操作，所以對新《政府會(huì)計(jì)制度》掌握的不夠全面。另一方面，財(cái)務(wù)人員的專業(yè)技能掌握的還是不夠，尤其是對一些特殊業(yè)務(wù)的處理。近幾年財(cái)政改革不斷推進(jìn)，信息化發(fā)展越來越快，財(cái)務(wù)人員疲于應(yīng)付，減少了對新《政府會(huì)計(jì)制度》的不斷學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，尤其是近三年的疫情影響，所有的財(cái)務(wù)人員缺乏外出接受高質(zhì)量培訓(xùn)的機(jī)會(huì)。而新《政府會(huì)計(jì)制度》對專業(yè)性的要求較高，不僅需要學(xué)習(xí)基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)，同時(shí)還需要學(xué)習(xí)基于收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算會(huì)計(jì)，學(xué)習(xí)的任務(wù)及壓力非常大。而在預(yù)算一體化系統(tǒng)不斷推進(jìn)的情況下，財(cái)務(wù)人員面臨的事務(wù)越來越繁瑣，也缺乏自身學(xué)習(xí)提升業(yè)務(wù)能力的時(shí)間。

（三）資產(chǎn)管理制度不完善

首先，固定資產(chǎn)管理制度不完善。雖然根據(jù)新制度的要求，利用資產(chǎn)云系統(tǒng)的實(shí)施，已經(jīng)計(jì)提了折舊，初步配合了新《政府會(huì)計(jì)制度》的實(shí)施，但是在實(shí)踐過程中仍然存在固定資產(chǎn)在實(shí)施之初未能進(jìn)行全面的清理和盤點(diǎn)，存在賬實(shí)不符的情況；資產(chǎn)的后續(xù)改良支出，因資產(chǎn)管理職能的不到位，在滿足資本化條件的情況下，會(huì)計(jì)核算仍然作為費(fèi)用化處理，造成了資產(chǎn)價(jià)值的不真實(shí)。其次，存貨管理制度未建立，存貨價(jià)值失真。原來基于收付實(shí)現(xiàn)制下的預(yù)算會(huì)計(jì)不需要對存貨價(jià)值進(jìn)行核算，所以也就未建立相應(yīng)的管理制度，而新《政府會(huì)計(jì)制度》基于權(quán)責(zé)發(fā)生制，需要對存貨進(jìn)行準(zhǔn)確的計(jì)量，真實(shí)反映其價(jià)值。這就需要單位建立一套完善的存貨管理機(jī)制，需要對存貨進(jìn)行庫存管理，建立存貨入庫出庫的計(jì)量方法。因存貨管理的難度較大，大多數(shù)的行政事業(yè)單位未建立相應(yīng)的存貨管理機(jī)制，其存貨還是直接費(fèi)用化處理。從目前的實(shí)踐來看，很多單位僅僅將紙張等象征性地作為低值易耗品列支存貨，但是因缺乏完善的管理制度，其出入庫的手續(xù)缺乏有效的監(jiān)督。最后，往來款缺乏相應(yīng)的管理制度，導(dǎo)致數(shù)據(jù)不真實(shí)。行政事業(yè)單位往來款清理一直是一個(gè)難題，特別是隨著單位負(fù)責(zé)人的不斷更換，新官不理舊賬，時(shí)間一長就積累了很多的長期掛賬款項(xiàng)，而且涉及金額較大，失去了資產(chǎn)或者負(fù)債的真實(shí)價(jià)值。在政府會(huì)計(jì)制度新舊制度銜接的時(shí)候也是因?yàn)闅v史原因未能將往來款清理，計(jì)提相應(yīng)的壞賬準(zhǔn)備。新政府會(huì)計(jì)實(shí)施以后，單位往往也未建立往來款的管理制度，沒有對應(yīng)收款進(jìn)行催收或者賬齡分析，對壞賬計(jì)提壞賬準(zhǔn)備，導(dǎo)致應(yīng)收賬款不能真實(shí)反應(yīng)其價(jià)值；應(yīng)付款項(xiàng)同樣也是得不到及時(shí)的清理，造成很多款項(xiàng)未及時(shí)支付，長期掛賬。

（四）預(yù)算編制不精準(zhǔn)

在信息技術(shù)的發(fā)展支持下，預(yù)算一體化系統(tǒng)不斷完善，將預(yù)算編制，會(huì)計(jì)核算、政府采購等功能深度融合、互相關(guān)聯(lián)。因此預(yù)算編制的精準(zhǔn)程度直接影響到了政府采購的順利進(jìn)行、會(huì)計(jì)核算的準(zhǔn)確處理。目前，在預(yù)算一體化系統(tǒng)下，如果預(yù)算編制不精準(zhǔn)，特別是經(jīng)濟(jì)分類科目拆分不完整、有遺漏，后期在預(yù)算執(zhí)行的過程中就無法使用正確的預(yù)算指標(biāo)，造成會(huì)計(jì)核算經(jīng)濟(jì)分類科目不正確。而且目前財(cái)政對預(yù)算調(diào)整的管控力度越來越大，一般情況下不允許單位隨意調(diào)整。因此，加強(qiáng)預(yù)算管理、強(qiáng)化預(yù)算編制的精準(zhǔn)化就顯得尤為重要。

（五）費(fèi)用管理制度未建立

新《政府會(huì)計(jì)制度》不僅更加真實(shí)全面反應(yīng)單位的財(cái)務(wù)狀況，而且體現(xiàn)了單位運(yùn)行中的真實(shí)成本費(fèi)用，可以為單位績效考核、治理能力等提供可靠真實(shí)的數(shù)據(jù)支撐。為了更加準(zhǔn)確的反應(yīng)單位的成本費(fèi)用，新《政府會(huì)計(jì)制度》設(shè)置了業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用和單位管理費(fèi)用兩大費(fèi)用要素，同時(shí)在兩大費(fèi)用要素下還設(shè)置了工資福利費(fèi)用、商品和服務(wù)費(fèi)用、對個(gè)人和家庭的補(bǔ)助費(fèi)用、固定資產(chǎn)折舊費(fèi)用等明細(xì)科目。而要準(zhǔn)確的記錄相關(guān)費(fèi)用，就必須要求財(cái)務(wù)人員結(jié)合單位具體業(yè)務(wù)，將費(fèi)用進(jìn)行細(xì)分。目前，新《政府會(huì)計(jì)制度》的實(shí)施情況是大多數(shù)的行政事業(yè)單位只是進(jìn)行簡單的費(fèi)用拆分，或者一邊倒，沒有完全的區(qū)分業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用和單位管理費(fèi)用。主要原因是單位沒有建立合理的費(fèi)用管理制度，沒有對發(fā)生的費(fèi)用根據(jù)業(yè)務(wù)的具體性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分，同時(shí)財(cái)務(wù)人員還沒有樹立業(yè)財(cái)融合的理念，對單位業(yè)務(wù)的了解不夠深入，當(dāng)業(yè)務(wù)交叉發(fā)生的時(shí)候，對費(fèi)用的歸屬更加難以把握。

（六）信息化系統(tǒng)不穩(wěn)定

新《政府會(huì)計(jì)制度》的實(shí)施需要依托信息化技術(shù)的強(qiáng)大支撐，目前，預(yù)算一體化雖然功能強(qiáng)大，但是在實(shí)際運(yùn)行中存在很多問題。首先，系統(tǒng)運(yùn)行不穩(wěn)定，經(jīng)常出現(xiàn)卡頓、報(bào)錯(cuò)等問題；其次，核算云對于報(bào)表的設(shè)置不夠完善，尤其是對于預(yù)算報(bào)表，未能提供全方位多維度的預(yù)算報(bào)表，限制了財(cái)務(wù)人員對外報(bào)送數(shù)據(jù)的職能，使得財(cái)務(wù)人員無法根據(jù)自己的需求提供更加全面的報(bào)告。最后，系統(tǒng)運(yùn)維能力不足，當(dāng)系統(tǒng)出現(xiàn)問題時(shí)，往往不能及時(shí)解決。

三、行政事業(yè)單位深入貫徹實(shí)施新會(huì)計(jì)制度的對策

（一）提高行政事業(yè)單位對政府會(huì)計(jì)制度的認(rèn)識(shí)

首先就是要提高單位負(fù)責(zé)人對新制度的認(rèn)識(shí)，通過加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)，使單位負(fù)責(zé)人能充分認(rèn)識(shí)“單位負(fù)責(zé)人對本單位的會(huì)計(jì)工作和會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)”的規(guī)定，讓他們了解新《政府會(huì)計(jì)制度》的變化就是為了更加全面的反映政府的財(cái)務(wù)狀況、資產(chǎn)負(fù)債情況，為財(cái)政改革、國家治理提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。其次，財(cái)務(wù)人員需要自下而上的進(jìn)行宣傳，為了更好的開展工作，作為財(cái)務(wù)人員有義務(wù)也有責(zé)任在單位內(nèi)部進(jìn)行新《政府會(huì)計(jì)制度》的宣傳，讓全體人員理解政府推行新《政府會(huì)計(jì)制度》的意義所在。最后，財(cái)政部門應(yīng)該加強(qiáng)宣傳和監(jiān)督，不僅要組織對財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，更重要的是對單位負(fù)責(zé)人的宣傳和培訓(xùn)，使單位負(fù)責(zé)人更加深入了解，更加重視財(cái)會(huì)工作，為新《政府會(huì)計(jì)制度》的實(shí)施提供決策支持。

（二）提升財(cái)務(wù)人員的財(cái)務(wù)素養(yǎng)

提高財(cái)務(wù)人員的財(cái)務(wù)素養(yǎng)是實(shí)施新《政府會(huì)計(jì)制度》、提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的有力保障，只有財(cái)務(wù)人員的財(cái)務(wù)素養(yǎng)提升了，才能高質(zhì)量的完成新《政府會(huì)計(jì)制度》的執(zhí)行。首先，要通過學(xué)習(xí)教育提高財(cái)務(wù)人員的道德素養(yǎng)，養(yǎng)成良好的職業(yè)操守。只有當(dāng)財(cái)務(wù)人員的職業(yè)道德素養(yǎng)提高了，才能保證新《政府會(huì)計(jì)制度》的實(shí)施。其次，應(yīng)該為財(cái)務(wù)人員提供高質(zhì)量的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不斷加強(qiáng)其專業(yè)理論水平，開闊財(cái)務(wù)人員的眼界，不斷提高財(cái)務(wù)人員的管理水平；同時(shí)也應(yīng)該加強(qiáng)與其他單位的學(xué)習(xí)交流，可以結(jié)合實(shí)踐，將遇到的不同問題跟同行進(jìn)行交流和分享，通過基于實(shí)際問題的交流可以不斷發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)解決，提高執(zhí)行新《政府會(huì)計(jì)制度》的質(zhì)量。最后，應(yīng)該建立完善的財(cái)務(wù)人員管理體系，作為業(yè)務(wù)的主管部門或者財(cái)政部門應(yīng)該對財(cái)務(wù)人員的選拔、繼續(xù)教育、職業(yè)晉升、職稱評定等制定相關(guān)的支持政策，從制度上關(guān)心財(cái)務(wù)人員、幫助財(cái)務(wù)人員提升自身素質(zhì)，提高職業(yè)幸福感。

（三）完善資產(chǎn)管理制度

新《政府會(huì)計(jì)制度》的實(shí)施需要完善的配套制度作為保障，應(yīng)該加強(qiáng)單位內(nèi)控建設(shè)，完善單位在固定資產(chǎn)管理、存貨管理以及應(yīng)收賬款管理方面的制度，形成一整套符合新《政府會(huì)計(jì)制度》要求的管理制度，對固定資產(chǎn)的折舊計(jì)提、后續(xù)改良，存貨的庫存管理，包括存貨的計(jì)價(jià)方法，應(yīng)收賬款的管理建立相應(yīng)的辦法，配備相應(yīng)的專業(yè)人員，對相應(yīng)的事項(xiàng)根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制的要求進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。

（四）推動(dòng)預(yù)算編制的精準(zhǔn)化

隨著預(yù)算一體化的的不斷深入，單位因預(yù)算編制不準(zhǔn)確的弊端越來越顯現(xiàn)，嚴(yán)重影響了預(yù)算的執(zhí)行和會(huì)計(jì)核算的準(zhǔn)確性。所以應(yīng)該重視預(yù)算編制的精準(zhǔn)化要求，將單位職能職責(zé)、發(fā)展規(guī)劃、年度重點(diǎn)工作等作為基礎(chǔ)，利用預(yù)算一體化系統(tǒng)為手段，建立科學(xué)的預(yù)算編制方法，實(shí)現(xiàn)從預(yù)算到支付到核算的一致性，確保會(huì)計(jì)核算信息的準(zhǔn)確性。

（五）樹立業(yè)財(cái)融合的理念

財(cái)務(wù)人員不僅要有扎實(shí)的業(yè)務(wù)理論知識(shí)，更要了解單位的組織結(jié)構(gòu)，熟悉單位的業(yè)務(wù)和流程，加強(qiáng)與單位不同科室崗位的人員的交流，從而了解每筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生的實(shí)質(zhì)，規(guī)范對費(fèi)用的劃分。單位也應(yīng)該加強(qiáng)培訓(xùn)，提高財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)，將財(cái)務(wù)人員在職能上從核算會(huì)計(jì)向管理會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)變，為單位成本費(fèi)用的核算提供保障。

（六）不斷完善預(yù)算一體化信息系統(tǒng)

首先，應(yīng)該不斷提高預(yù)算一體化系統(tǒng)的穩(wěn)定性，作為財(cái)政主導(dǎo)的信息系統(tǒng)，應(yīng)該由財(cái)政加強(qiáng)信息化建設(shè)的投入和維護(hù)，不斷提高系統(tǒng)的穩(wěn)定性。同時(shí)，也應(yīng)該做好頂層設(shè)計(jì)，將預(yù)算、采購、資產(chǎn)、支付、核算等模塊集成在一起的時(shí)候，能將不同模塊之間的要求進(jìn)行融合，將系統(tǒng)設(shè)計(jì)的更加合理和實(shí)用，增強(qiáng)財(cái)務(wù)人員使用的體驗(yàn)感。其次，應(yīng)該完善預(yù)算一體化中核算云的報(bào)表系統(tǒng)，目前除了制度要求的報(bào)表之外，對于個(gè)性化的報(bào)表比較缺乏，建議針對實(shí)際需求開發(fā)更加實(shí)用的報(bào)表，特別是預(yù)算會(huì)計(jì)方面，可以結(jié)合年度決算的需求設(shè)計(jì)不同樣式的報(bào)表供財(cái)務(wù)人員使用。單位也可以根據(jù)自身需求，自主設(shè)計(jì)報(bào)表，為單位的財(cái)務(wù)分析提供方便。

四、結(jié)束語

新《政府會(huì)計(jì)制度》的實(shí)施，能夠更加全面準(zhǔn)確地反映單位的資產(chǎn)、負(fù)債和成本費(fèi)用，確保了會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量，對發(fā)揮財(cái)政在國家治理中的重要作用和行政事業(yè)單位的自身發(fā)展具有重大的意義。為了深入貫徹實(shí)施新《政府會(huì)計(jì)制度》，對于執(zhí)行新《政府會(huì)計(jì)制度》實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題，可采取加強(qiáng)對財(cái)務(wù)人員的培養(yǎng)，提升財(cái)務(wù)人員的整體素養(yǎng)；提高財(cái)政對新制度實(shí)施的監(jiān)管力度，促使單位不斷完善內(nèi)控制度，建立相應(yīng)的配套措施；同時(shí)重視信息化的建設(shè)，不斷提高預(yù)算一體化系統(tǒng)的穩(wěn)定性和實(shí)用性等措施，全面實(shí)現(xiàn)實(shí)施新《政府會(huì)計(jì)制度》的目標(biāo)，為單位發(fā)展、財(cái)政改革、國家治理提供堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)支撐。

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