參與式預算與基層治理創(chuàng)新

趙樹凱

關于溫嶺經(jīng)驗，現(xiàn)在有不同的概念表述，可以表述為協(xié)商民主、預算民主，也可以表述為政府創(chuàng)新、治理創(chuàng)新等。當時我們采用了國外的概念，叫參與式預算。不同的概念表達通常根據(jù)不同的政治背景或研究需要提出，但是，創(chuàng)新經(jīng)驗的核心是一致的，是基層民眾對于政府活動的參與擴大，是公眾對于政府行為的問責提高。對于溫嶺經(jīng)驗，一個值得探討的問題是二十幾年來溫嶺創(chuàng)新是怎樣做到了持續(xù)和深化？

溫嶺經(jīng)驗是在世紀之交鄉(xiāng)村財政危機的宏觀背景下出現(xiàn)的。從溫嶺本身來說，這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算的民主懇談活動，發(fā)生過程有一定的偶然性，從更大范圍來看，則具有深廣的歷史背景。20世紀90年代中期以后，農(nóng)民負擔沉重和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難不斷加劇，引發(fā)了大量的社會沖突。在財政困難的條件下，怎樣把有限的預算使用好，或者說怎樣把政府為民眾辦事的錢花得讓民眾滿意，從而改善基層政府和民眾的關系，成為各方面共同關心的重大問題。在這種情況下，溫嶺的參與式預算，成為應對當時基層治理問題的重要創(chuàng)新，吸引了不同學科眾多學者的關注研究。

21世紀之初，在溫嶺經(jīng)驗發(fā)生的同時，各地出現(xiàn)過不少基層治理方面重要創(chuàng)新，分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接選舉、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公開、村民自治管理等領域，如四川遂寧市步云鄉(xiāng)、云南紅河州、深圳大鵬鎮(zhèn)、重慶白廟鄉(xiāng)、浙江武義縣、河北武安縣等。在縣級層面，也有重要的改革創(chuàng)新案例出現(xiàn)，如四川巴中面向黨員開放縣委常委會。那兩年，地方上出現(xiàn)了大范圍的治理創(chuàng)新局面，展現(xiàn)出一種令人期待的勢頭。

當時，這一系列新現(xiàn)象都是作為基層民主創(chuàng)新來解讀的。那幾年，隨著1998年《村民委員會組織法》的修訂和正式實施，鄉(xiāng)村選舉掀起了高潮，基層民主成為各界共同關注的熱門問題。地方政府的積極性也很高，這個領域里學術研究也相當活躍。2006年下半年中央政治局組織了關于基層民主的集體學習，我是這次政治局集體學習的兩名主講專家之一。這次集體學習不僅關注鄉(xiāng)村民主，也關注城市基層民主。對我來講，備課過程也是一次系統(tǒng)的學習，是擴展研究領域的重要機會。在那段時間里，從學界到政界，人們給予基層民主很高期待。

21世紀之初那一波基層民主熱潮，已經(jīng)事過境遷，但留給我們很多思考。現(xiàn)在看來，出現(xiàn)這種熱潮既有現(xiàn)實基礎，也有浪漫想象。從現(xiàn)實基礎來講，主要是世紀之交農(nóng)村發(fā)展遇到了一系列新問題，農(nóng)村群體性事件增加，以李昌平為代表的基層干部，向高層發(fā)出了“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險”的呼聲。那些年里，不僅農(nóng)民與基層政府的關系緊張，而且基層政府與上級政府的關系也緊張。在這種情況下，基層政府探索化解沖突的有效辦法，發(fā)展民主成為重要選擇路徑。從這個角度看，基層民主實質(zhì)上是基層治理的重要手段，或者治理改善的重要途徑。在現(xiàn)實的困境面前，高層對于基層的探索突破也表現(xiàn)出了較高寬容，創(chuàng)新突破環(huán)境比較寬松。因此，那些年里，基層創(chuàng)新成果很多，學術成果很多，發(fā)展基層民主成為一種社會潮流。

20世紀90年代中后期，我的研究集中于農(nóng)村基層組織，特別關注農(nóng)民稅費負擔和鄉(xiāng)村財政危機。21世紀之初，我所在的單位，國務院發(fā)展研究中心下屬的中國發(fā)展研究基金會，致力于探索政策研究與政策試驗相結(jié)合，選擇了基層參與式預算作為改革試驗項目。我們了解到參與式預算的國際經(jīng)驗，參與式預算經(jīng)驗的發(fā)生主要是在拉美和非洲，推動者是歐美NGO組織。當時，我們正在承辦國務院發(fā)展研究中心和哈佛大學肯尼迪政府學院聯(lián)合舉辦的公共管理高級培訓班。在培訓班上，基金會秘書長盧邁介紹了發(fā)起參與式預算項目的設想，參加培訓班的江蘇無錫和黑龍江哈爾濱的領導很有興趣，表示要推動本地開展這項政策試驗，隨后河南省焦作市也積極參與。

我們啟動的參與式預算試驗項目，項目決策在市委，項目執(zhí)行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，采取了“增量改革”辦法。所謂增量改革辦法是，由市級財政拿出一筆專項資金，追加到縣區(qū)財政，再把這筆預算資金交給試驗點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，作為專門的參與式預算資金。經(jīng)過兩年推動，取得重要進展，采用第三方進行了評估，社會反響良好，顯著提高了民眾對于政府的信任。試驗受到廣泛關注，媒體上有若干介紹。無錫市委書記接受新華社等媒體采訪，談為什么要搞參與式預算時說：“人民的錢，對人民有什么可神秘的！”這句話成為參與式預算項目的名言。 2007年到2009年，我們先后在無錫、哈爾濱和焦作市召開了參與式預算試驗工作交流會。如同關于村民自治的預期設想一樣，我們在設計規(guī)劃項目之初就想到了參與式預算的高層提升，多次與國家財政部和全國人大常委會預算工作委員會領導溝通。財政部有關領導曾經(jīng)給予鼓勵，表示將根據(jù)試驗項目情況加以總結(jié)，并在較高層面選點試驗。兩會期間，我們曾經(jīng)將大量《公共預算手冊》放到了代表駐地賓館前臺，由代表自由取閱。我們當時的考慮，主要是提高政府的預算績效，設想從鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、縣市的預算參與，逐步提升到更高層面的政府預算過程中。

2005年春天，我們啟動參與式預算項目時，已經(jīng)對溫嶺經(jīng)驗有所了解，也曾邀請有關人員介紹溫嶺經(jīng)驗。但是，我們對于溫嶺經(jīng)驗認識不足、重視不夠，沒有主動邀請合作。我們兩次組織試驗點官員去國外考察，沒有邀請溫嶺參與；在項目推進過程中，我們每年都組織試驗點相互觀摩交流，也在北京召開研討會，也沒有邀請溫嶺參加。我到溫嶺來考察已經(jīng)是2009年，那時我們試驗項目已經(jīng)進入總結(jié)階段。現(xiàn)在看來，我們過度重視了海外經(jīng)驗，而對于溫嶺經(jīng)驗重視不夠。如果對于溫嶺創(chuàng)新適當重視，溫嶺作為本土經(jīng)驗，應該能夠在這個改革試驗項目中發(fā)揮重要作用。從這個政策試驗項目的推進來看，借鑒國際經(jīng)驗，組織國外考察，請國外專家介紹經(jīng)驗，當然都有必要性，但還有怎樣接地氣的問題，怎樣使國外經(jīng)驗本土化的問題。

其實，任何改革項目的設計規(guī)劃，都有一個如何接地氣的問題。與此相聯(lián)系的問題是，改革推進、社會發(fā)展在多大程度上可以設計規(guī)劃，怎樣認識這種設計規(guī)劃的局限性？回想20世紀80年代農(nóng)村改革，波瀾壯闊的推進時期，恰恰是缺乏設計規(guī)劃的時期，而1987年之后，高層專門成立了改革試驗區(qū)辦公室，推出了一系列整體性改革試驗計劃，但推進并不如意。現(xiàn)在看到，過去設計的那些自上而下的改革試驗，不僅難以深化和擴散，而且也難以持續(xù)。從發(fā)生過程來看，基層治理創(chuàng)新案例大致上可分為兩類，一類是本土生長的，一類是學習移植的。這兩類經(jīng)驗都有成功持續(xù)的，也都有不能持續(xù)的，比較而言，本土生長的更有旺盛生命力，而學習移植的往往陷于水土不服。突出的是兩個問題：其一，因為領導人變動難以持續(xù)，所謂“人亡政息”；其二，因為沒有財政支持難以持續(xù)，所謂“花錢買改革”。這是政府創(chuàng)新的困境。撫今追昔，聯(lián)系到二十多年前的基層民主創(chuàng)新高潮，我們不能不有所感慨，不能不有所思考。

持續(xù)、深化和擴散，可以說是制度創(chuàng)新的三個衡量維度，這三個維度是不斷遞進的，難度是不斷增加的。對溫嶺來說，創(chuàng)新已經(jīng)實現(xiàn)了持續(xù)和深化，殊為難能可貴。至于經(jīng)驗向溫嶺以外擴散，則是另外問題。雖然20多年前基層治理與現(xiàn)在面臨的問題有很大不同，但是，基層治理的深層問題是一致的，治理的邏輯是相通的。所以說，溫嶺的創(chuàng)新經(jīng)驗到今天愈加值得珍惜和關注。

1999年以來，溫嶺的民主懇談活動已經(jīng)持續(xù)約四分之一世紀。這期間，領導班子在換屆，干部在交替，農(nóng)村發(fā)展經(jīng)歷了小康村建設、新農(nóng)村建設和鄉(xiāng)村振興，政策環(huán)境在演變，但是，溫嶺民主懇談活動不僅在持續(xù)，而且在發(fā)展。懇談的項目在增加，已經(jīng)不僅局限于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算，而且擴展到政府活動眾多方面，甚至深入到企業(yè)管理、勞資關系等領域中。人們高興地看到，溫嶺民主懇談活動的制度化規(guī)范化水平在提升，已經(jīng)形成了若干制度規(guī)范。對我來說，最大的好奇是：溫嶺經(jīng)驗何以能持續(xù)和發(fā)展？這種持續(xù)和發(fā)展的內(nèi)在邏輯是什么？這是比民主懇談過程本身更值得研究的問題。

說到當初我在啟動參與式預算試驗項目時對溫嶺經(jīng)驗的忽視，當然首先應該檢討反思，但是，如果有所辯解的話，客觀上也有可以理解的原因。當時，我們面對形形色色的基層創(chuàng)新經(jīng)驗，難以識別判斷，不敢貿(mào)然表態(tài)。我長期從事農(nóng)村研究，也在地方工作過，知道許多風起云涌的經(jīng)驗創(chuàng)新很快便如落花流水。很多“創(chuàng)新經(jīng)驗”，或者起于領導的激情動作，或者起于秀才的妙筆生花。二十多年后再看溫嶺，不僅延續(xù)下來了，而且不斷深化，嘆為觀止。我想，這正是溫嶺經(jīng)驗最寶貴的地方，最值得研究的地方。現(xiàn)在，關于溫嶺經(jīng)驗的研究成果很多，主要圍繞溫嶺民主懇談本身。為什么溫嶺創(chuàng)新能夠持續(xù)和發(fā)展？關于這個問題的研究還相當薄弱。

由此我還想到的問題是： 治理變革需要什么樣的社會條件？怎樣才能培育創(chuàng)造這種社會條件？怎樣才能夠使創(chuàng)新愿望與現(xiàn)實條件有機結(jié)合起來，既不拔苗助長，也不坐失良機。溫嶺經(jīng)驗具有非常深刻的啟發(fā)性。關于這種創(chuàng)新條件的分析研究，對于探索治理現(xiàn)代化非常重要。任何政府創(chuàng)新或者治理創(chuàng)新，都需要社會基礎作為支撐。那么，治理創(chuàng)新的社會基礎是什么？所謂社會基礎，也可以歸結(jié)為推動政府創(chuàng)新的社會力量。那么，怎樣發(fā)現(xiàn)和利用推動治理創(chuàng)新的社會力量？任何政治變革都需要社會基礎，社會力量的興起是根本的動力和支撐。從大歷史的角度來看，中西文明的發(fā)展深化都遵循這一邏輯。同樣，現(xiàn)在來看中國農(nóng)村改革過程，特別是看農(nóng)村治理狀況的變化，民眾對于政府行為問責和民眾對于公共事務參與的提升，也都有這樣的邏輯在其中。改革開放以來，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的分化，私營企業(yè)家的興起，民眾政治自主性的增強，都構(gòu)成治理變革的社會基礎。在這個過程中，如何發(fā)現(xiàn)治理變革的社會力量，尋找社會力量成長和治理體系變革的契合點，是治理現(xiàn)代化研究中帶有根本性的問題。學術界的研究重心不應該放在闡釋論證目標原則，不應該坐而論道規(guī)劃方案，更不應該沉溺于構(gòu)想編造宏大口號和說辭。這樣，學術研究才能對基層治理現(xiàn)代化做出實實在在的貢獻。

溫嶺創(chuàng)新何以持續(xù)和發(fā)展？認真研究這個問題，有利于認知新世紀以來基層治理變革的歷史軌跡，有利于在現(xiàn)實生活面前保持清醒和洞察，有利于把握中國農(nóng)村改革的社會基礎和社會力量的發(fā)展變化。現(xiàn)在，在推進治理現(xiàn)代化的宏大目標感召下，基層治理的經(jīng)驗典型層出不窮，學界研究如火如荼，很是令人鼓舞。但是，回顧歷史可以發(fā)現(xiàn)，許多看上去蓬勃繁榮的典型經(jīng)驗和研究成果，往往夾雜著泡沫水分。 面對現(xiàn)實，保持冷峻和清醒，找到現(xiàn)象背后的根本邏輯，才能使研究經(jīng)得起歷史檢驗。在七十多年中國農(nóng)村變遷史上，有很多學者的研究做出了寶貴貢獻，但是，也有不少所謂研究是起哄和添亂。中國農(nóng)村的發(fā)展歷史需要繼續(xù)審視和反思，同樣，這個過程中的學術研究也需要審視和反思。

（作者系國務院發(fā)展研究中心研究員）